完善国库集中收付制度探论——以安顺市为例

张 琼

(贵州省安顺市财政局，贵州 安顺561000)



完善国库集中收付制度探论
——以安顺市为例

张 琼

(贵州省安顺市财政局，贵州 安顺561000)

论文以安顺市实行国库集中收付制度改革的实际情况为例，从理论、借鉴、实践等方面进行研究，探索完善国库集中收付制度的措施和对策，力求对我国国库集中收付制度改革提供一些积极的有借鉴作用。

完善；国库集中收付制度；安顺市

一、国库集中收付制度的理论基础

1、公共财政理论是建立国库集中收付制度的理论基础

在市场经济条件下，政府要致力于弥补市场的缺陷，解决市场失灵问题，满足社会公共需要。财政作为公共部门，必须能够提供私人部门不能提供和不能有效提供的产品或服务，才能实现政府满足社会公共需要的目标。要确保财政既不能越“市场”之位，也不能缺“公共服务”之位，除了在预算分配中要以满足社会公共需要为核心，实现财政资源配置的优化外，在具体的预算执行中要用公共经济管理的办法管理公共财政，确保财政资金使用中的公开、透明，保证财政资金的高效使用。

实行国库集中收付，各种政府性收入直接缴入国库；各部门和各单位根据自身履行职能的需要，在预算确定的范围内，决定购买商品和支付劳务费用，但付款过程均由国库单一账户支付。国库管理部门可以直接对各部门和单位的收支活动实行全程监督，通过控制财政资金按规范流入和流出各个公共机构的过程来控制预算执行过程。这样做，有利于规范预算执行，提高预算收支过程的透明度，确保财政资金按“满足社会公共需要”这一目标使用，资金运行过程安全、高效。

2、委托——代理理论与信息不对称理论是国库集中收付制度产生和发展的前提

财政部门接受政府委托，负责管理财政资金的收支活动，根据委托——代理理论，所有财政资金的收支账户都应由财政部门负责统一管理。实行国库集中收付制度后，在资金支付方面，财政部门为各预算单位设立授权支付零余额账户，账户管理权归属财政部门，代理银行根据协议每日对账户实行清算，保证财政资金支付按照规范化程序操作。在非税收入收缴方面，财政部门为各执收执罚单位设立财政汇缴专户，该账户由代理银行根据财政部门要求每日清零，资金上交国库。

3、国库集中收付制度的建立是博弈理论运用的体现

财政作为政府的公共服务部门，在筹集、分配和管理财政资金的过程中，有效合理的使用所掌握的社会资源——税费，根据经济发展的客观状况，制定相应的财政政策，有效引导经济社会的健康发展，同时满足社会对公共服务及产品的需求，财政政策的制定过程本身就是一个博弈的过程。博弈结果形成了新的财政资金运行机制即国库集中收付制度，通过制度规定博弈各方的行为规则，由于该规则是博弈各方的最优选择，偏离规则会使自己的利益受到损失，因此，即使在没有外在强制力约束的条件下，博弈各方都会自觉遵守这一规则。

二、传统国库管理制度的弊端

1、重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高

由于预算单位重复和分散设置账户，单位自行管理银行账户，并拥有资金实际支配的决定权，导致支出行为随意性较大，财政部门对财政资金的使用缺乏全过程有效的监督，只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为，发现问题往往是“事过境迁”。另外，由于财政资金大量分散于各单位、各部门在商业银行开设的银行账户，财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的收入和支出状况，难以对财政和宏观经济形势做出及时、准确判断，从而造成资金管理混乱，效率低下。

2、财政资金使用效率低

在分散收支制度下，从收入环节看，征收机关设立过渡账户，人为增加结算环节。另一方面，财政部门为加快经济社会事业发展，常常通过发行国债、借贷等方式筹措资金，筹资成本绝对大于银行存款利息，加大了政府的运行成本，财政资金使用效率低下。

三、安顺市实施国库集中收付制度存在的问题

安顺市在全市市、县区两级全面推行国库集中收付制度改革。按照建立国库单一账户体系、规范支出拨付程序的要求，对工资支出、购买支出、转移支出等实行财政直接支付，即由财政部门开具支付令，通过财政零余额账户直接将资金支付到收款人。整个支付过程从预算指标开始，到支付清算结束，每个环节之间互相衔接，实现预算指标控制用款计划、用款计划控制支付额度、支付额度控制每一笔支付。目前，全市纳入国库集中支付的单位共976个，占预算单位总数的89.2%。2015年，全市办理国库集中支付业务158072笔，其中，直接支付88529笔，授权支付70173笔。通过国库集中支付办理支出170.35亿元，占当年财政支出的74.3%。当然，安顺市实施国库集中制度这种做法同样存在相应的缺陷和问题。

1、对国库集中收付制度改革的认识不足，使改革遇到了重重阻力

一是在分散支付条件下，各部门和各单位使用资金时，不受预算硬约束，自主性强，资金还可以存入商业银行生息。改革后，这些“好处”将不复存在。三是在分散支付条件下，地方政府可以将某些部门和单位的资金集中存入指定的商业银行，作为争取项目贷款的条件。改革后，预算资金必需保存在中央银行，地方政府将失去这个手段。

2、预算编制不详细，达不到国库集中支付的要求

我国目前预算编制时间一般从上年11月份开始到来年3月份左右完成，历时不足半年，时间太短势必会造成编制过粗、不科学和不够准确，从而造成预算执行过程中调整多、预算监督无法严格的种种问题。另一方面由于当年的预算草案要在当年的人大会议上通过才执行，一般是3月份或更晚些时候才通过，而之前的财政收支按上年预算控制数执行，势必造成执行中调整频繁、提高财政信息不完整等问题。

预算编制细化方面，部门预算没有完全编制到单位，没有细化到最低层预算科目，对支出类型、经费类型也没有明确划分，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。

3、银行账户清理不彻底，预算单位和代理银行在资金支付清算中存在违规或不规范操作问题

由于预算单位的基本账户未被全部取消，在商业银行原有基本账户的余额中，还有历年拨款结余和其他资金，造成部分预算单位发生同户名划转现象；部分预算单位自行开立的各类专用存款户，甚至有的单位有瞒报账户开立情况等，影响国库单一账户的规范运作。

4、财政管理信息系统、银行支付系统不完善

一是国库集中收付改革的核心软件操作过程仍较复杂，支付手续略显繁琐，缺乏灵活性，难以满足不同地区的业务需要。二是国库集中支付信息系统与部门预算、指标管理、政府采购、工资统发、总预算会计账务处理等系统各自自成体系，互不兼容，不能实现对接，造成总会计信息呈分割状态，不能及时进行账务处理，国库管理部门与支付执行机构对账困难。三是银行系统配套服务滞后，财、税、库、行之间尚未实现横向联网，银行系统之间票据传递和托收业务流水生成不及时，影响了国库资金及时有效地收付。

四、完善国库集中收付制度的措施和对策

1、完善预算管理体制

(1)建立科学的预算编制制度。将现行的历年制变为跨年制，或改变各级人大开会日期, 做到年度前编制，年初确定批复，使得预算执行前预算草案就得以通过，全年的预算都有法律依据。

(2)实行部门预算，细化预算编制。首先要进一步细化预算科目，从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算科目体系，每项支出都要有相应的对应科目，把预算具体到部门、单位和项目。其次要实行部门预算，强化国库支出的刚性约束。部门预算将一个部门所有的收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中得到反映，预算编制采取“自下而上”的方法，打破基数的概念，实行“零基预算”和“综合预算”，统一预算分配权，保证预算分配的规范性和严肃性。

2、逐步完善财政管理信息系统和现代化银行支付系统

要按照“金财工程”的要求，统一领导，统一规划，统一技术标准，统一系统平台，统一组织实施，以财政部指定的国库集中支付软件为依托，搭建以网络为技术保障的信息系统，尽快实现财政、税务、银行、预算单位之间信息资源共享，实现了财政内部审核流程网上进行、代理银行对有关信息实时处理、预算单位用款计划和财政支付网上申请、审核及信息实时查询等，使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。逐步建立健全我国现代化银行支付系统，尽快建立所有商业银行与人民银行联网的实时资金汇划清算系统，延长商业银行清算时间，改变目前我国全国性电子化银行清算系统尚不完善的状况，缩短财政资金拨付的到账时间，提高国库单一账户清算业务的效率。

3、妥善处理各种利益关系，推动国库集中收付制度改革

首先，要处理好财政内部国库部门与国库收付中心的关系。财政内部国库部门与国库收付中心同处于预算执行环节，如果两者关系处理不好，将会影响预算执行工作的正常开展。两个机构要根据职责分工履行好自己的职能：财政内部国库部门的职责就是制定政策，管住大的方面；国库收付中心作为财政部门审核、监督财政资金收付工作的延伸，其职能就是配合国库管理部门建立国库单一账户体系，具体办理资金收付业务。其次，要处理好财政部门与人民银行和代理银行的关系。国库集中收付改革后，对人民银行而言，许多财政拨款不再直接从人民银行国库向外划转，人民银行只负责事后与零余额账户的清算，人民银行会有抵触情绪；对商业银行而言，财政部门开设在商业银行的零余额账户不仅没有资金沉淀，反倒由商业银行根据财政部门的支付通知先行垫付资金，也会影响到商业银行的积极性。因此，要积极协调处理好财政部门与人民银行和代理银行的关系。为确保人民银行的审核监督权，可采取将年初预算送人民银行备案，人民银行可通过网络审核额度。对商业银行垫付资金应计付利息，代理国库集中收付业务应计付手续费。再次，要处理好财政部门与预算单位的关系。国库集中支付的目的是在不改变资金使用权和财务自主权的前提下，取消单位账户，建立单一账户体系，提高财政资金的使用效益和加强会计监督。这就要求财政部门不仅要提高自身业务素质，还要牢固树立为预算单位服务的意识，与预算单位多沟通、多协调，及时解决存在的问题，不断改革和完善改革方案和管理办法，使用款单位和收款人在规范的基础上，收款和用款更加方便、快捷，体验到改革带来的好处。

结语

实施国库集中收付制度改革是一项系统工程，涉及面广，政策性、技术性强，规范性、服务性要求高，有很多具体的问题需要进一步探讨，逐步完善。安顺市在具体实施过程中，面临许多特有的问题和矛盾。一方面，要坚持按照规范化要求推进改革，另一方面，要注重实事求是地解决各类问题和矛盾，逐步完善预算管理体制、完善财政管理信息系统和现代化银行支付系统、建立严格的监督控制体系、妥善处理各种利益关系，巩固国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位。

[1]中华人民共和国财政部·中国财政情况(2014—2015)[M].北京：经济科学出版社，2015.

[2]薛崒·国家财政国库集中支付与管理制度改革实用手册[M].北京：经济科学出版社2003.

[3]财政部国库司·国库集中收付制度与预算会计制度汇编[M].北京：中国财政经济出版社2013.

(责任编辑：郑朝彬)

The Research of Improving National Treasury Centralized Payment System ——Taking Anshun City as an Example

Zhang Qiong

(The Bureau of Finance of Anshun City in Guizhou Province, Anshun561000, Guizhou, China)

Based on the actual situation of Anshun City, the implementation of centralized treasury payment system reform as an example. To explore the measures and countermeasures of completing the treasury centralized payment system.from the theoretical, the study reference and practical aspects. In order to provide some positive reference opinions on the reform of national treasury centralized payment system of China.

improve，the treasury centralized payment system，research

2016-09-05

张琼(1971.01～)，女，贵州安顺人，安顺市财政局总会计师，研究生。研究方向：财政经济。

F812.2

A

1673-9507(2016)06-0101-03