安徽省农民“退宅进城入镇”的实践与成效——以天长市铜城镇为例

崇 昊，佘汝海

(1.安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥 230036；2.天长市人大常委会农业与农村工作委员会，安徽天长 239300)



安徽省农民“退宅进城入镇”的实践与成效
——以天长市铜城镇为例

崇 昊1，佘汝海2

(1.安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥 230036；2.天长市人大常委会农业与农村工作委员会，安徽天长 239300)

摘要天长市铜城镇根据当地工业基础较好、农村“空巢户”较多、农民进城入镇的愿望较强烈的现状，通过调查研究，在集中民意的基础上规范操作，开展试点，循序渐进，创造条件，引导农民“退宅进城入镇”，并积极引导农村土地流转，解除“退宅进城入镇”农民的后顾之忧。通过开展“退宅进城入镇”工作，为开发土地资源，增加经济效益，促进农地规范流转及农业现代化发展，助推城镇化进程，提高居民的生活质量探索了新道路。

关键词铜城镇；土地流转；农民退宅进城入镇；城镇化

随着我国工业化的不断发展，大量农民选择外出务工并逐步在城市定居，而他们在农村的宅基地因缺少相关的退出机制而处于闲置状态，这使得大量的农村土地资源被浪费，非常不利于农村土地流转和农业规模化生产。而“退宅进城入镇”的实施将能够很好地解决这一问题，为开发土地资源，增加经济效益，促进农地规范流转及农业现代化发展，助推城镇化进程，提高居民的生活质量探索新路。近年来有关宅基地管理的研究较多[1-5]，但是涉及到“退宅进城”相关具体措施的，在理论界和实践界都发展于2014年，目前这一措施仍缺乏比较系统和完备的理论研究，相关理论的完善与检验正在进行中，总体仍停留在试点阶段。笔者选取“退宅进城入镇”试点之一的安徽省天长市铜城镇进行调查分析，采用了实地走访、调查及与政府有关部门人员交流的方式，结合当地政府具体实践所取得的成果和当地民众的相关反应，就“退宅进城入镇”的具体做法、可行性和意义进行阐述，为开展和推动这项工作的相关地区提供一定的借鉴。

1铜城镇基本情况

铜城镇地处皖东，是天长市辖下的一个副县级建制镇，全镇总面积222.8 km2，耕地8 419.8 hm2。现辖15个村、8个社区，村民小组506个，共19 762户，总人口70 890人，农业人口68 435人。改革开放以后，铜城镇工业经济发展较快，经济基础雄厚，是天长市工业大镇，全镇有各类工业企业近200家，其中全市固定资产、就业人数、年产值最多的安徽天大企业(集团)有限公司就坐落在该镇；2014年全镇居民人均收入20 462元，其中工资性收入15 514元，农民人均纯收入14 120元；2014年9月被授予“全国重点镇”称号。

2铜城镇农民“退宅进城入镇”的主要做法

铜城镇经历改革开放36年持续发展，工业化、非农化和城镇化进程较快，当地大量农民相继入镇进城，成为产业化工人或个体工商户。以建华村、虞庄村为例，每天有人在家居住的只占34%(大部分都是老人小孩)；有11%的农户已在城镇买房建房，只有逢年过节才回到农村老家；有14%的农户长年在外务工，季节性回家务农；有40%以上的农户白天在城镇上班或打工，晚上回到农村居住。在这种情况下，农村“空巢”“半空巢”现象比比皆是，部分村庄空房率达60%以上。一方面，大部分务工经商的农民渴望进入城镇，享受城镇较好的基础设施和社会服务，过上城市生活；另一方面，农民又觉得重新到城镇购房、建房，农村的旧房弃之可惜。如何使农民放心退宅、安心进城，铜城镇党委政府经过认真调查研究，用创新的实践，积极引导和扶持农民“退宅进城入镇”。

2.1调查分析，论证“退宅进城入镇”的可行性调查显示，大部分在城镇务工经商的人员，特别是全职工人和经商人员，都渴望在城镇有房。数以千记的“空巢户”对房屋闲置造成的浪费倍感纠结，如有优惠政策，大多数农户愿意“退宅”。

农户愿意“退宅”的前提是买得起房。如何让农民买得起房，以购置铜城镇商品房为例，一套120 m2的商品房，总价值为25万元，如果有能力支付首付款7.5万元，则购房问题不大。为让农户有能力支付首付款，镇政府通过调查测算，提出以下措施：一是对退宅的农户给予一定的经济补偿，镇财政补贴平均每户达5万元；二是通过与开发商协调，对进入本镇购房农户让利，按每平方米让利150元计，每户让利近1.8万元。另外，对进城自建住房的农户，可以通过宅基地置换来实行。

能否留得住，关键在就业上。铜城镇仅工业企业就在200家以上，总体上需要一线产业工人3万名左右，现不足1万名，“招工难”一直困扰大小企业。农民进城镇容易找到工作，收入也比单纯务农要高出许多，农民进城入镇不可能失业。通过调查分析，普遍认为铜城镇“退宅进城入镇”措施切实可行。

2.2集中民意，制定“退宅进城入镇”的具体政策农民“退宅进城镇”的主体是愿意进城的农民，只有得到农民的响应，才能实现预期的目标。为此，铜城镇党委政府充分尊重退宅农民的意愿，切实保障他们的知情权、参与权、收益权与决策权。组织人员向5 000户农户开展民意测验和调查，并拿出初步方案，对“退宅进城”的每一道程序、每一个环节都组织农民代表讨论，激发他们参与的积极性和主动性，最后由农民做决策。通过几上几下的沟通，最后大多数农户愿意接受5万元退宅补贴等优惠条件，愿意继续承担相应的义务。通过同农户广泛接触、沟通、座谈，经过多次修改，制定并完善了具体实施方案，并梳理出农民所关心的热点、要点问题20多个，编印成《铜城镇农民退宅进城政策解答》，发放到农民手中，将相关政策措施、权利、义务完整地介绍给农民群众。

2.3统一流程，规范操作程序第一步，成立组织，制定议案，成立了由镇党委书记担任第一组长、镇长任组长的农民“退宅进城入镇”工作领导组，领导组下设6个专业小组，并印发具体的实施方案；第二步，宣传发动，开展业务培训；第三步，收集整理退宅农户基本信息；第四步，对退宅农户的房屋及附属物丈量评估，核对确认；第五步，张榜公布申请退宅农户名单及房屋基本情况；第六步，审核批准；第七步，签订协议；第八步，在村镇两级建立档案。

2.4试点先行，循序渐进推进工作开展农民退宅进城是新型城镇化过程中的改革、创新之举，带有试验示范和全局探路的性质，既要积极作为，大胆探索，又要深思熟虑，循序渐进。因此，铜城镇采取区分轻重缓急，择优遴选、分步实施的办法，取得经验，逐步推进。从2014年4月起，在10个村、50个村民小组的“空巢”农户中优选500户作为试点示范户，到2015年9月底已有近300户完成程序，进入拆房复垦阶段，另外200多户有望在年底进入拆迁复垦阶段。据镇长介绍，计划从2016年起，农民“退宅进城入镇”工作每年安排500户，到2025年基本完成。

2.5创造条件，迎接退宅农民进城镇铜城镇是天长第一大镇，城区规模较大，建设规划早，配套完备。2013年修编后的《铜城镇总体规划》同《天长市土地利用总体规划》《天长市村庄布点规划》和《天长市美好镇村建设规划》衔接较好，为城镇基础设施建设预留了一定规模的建设用地；加上从2012年开始谋划打造“镇级铜城市”，投资2 500万元建起了公园、游园、图书馆和电影院，2013年投资1.5亿元，修建了镇区道路、供排水、绿化、亮化和美化等设施。已经规划好从2016年起再建高标准的初中、高中学校各1所，小学2所；开辟了3处33.33 hm2规模的农民商品房建设区和农民进城自建区，整个城区基础设施和相关配套工程建设已比较完备，为农民“退宅进城入镇”创造较好的基础条件。

2.6引导流转，解除进城农民的后顾无忧为了使进入城镇的农民不再为“一亩三分地”的耕种管理来回奔波，镇党委政府积极引导农业合作社、能人大户，流转承包农村土地。铜城镇成立了土地流转工作领导小组、管理办公室和土地流转服务中心，并在行政服务大厅设立服务窗口，方便群众咨询相关政策、了解相关信息。规范流转程序，并利用市财政奖补资金，对流转土地6.67 hm2以上、流转期3年以上的种植大户给予一定的奖补；对流转成绩突出的村集体给予一定的奖励。引导土地流转工作有序开展，为退宅进城的农民解除后顾之忧。

3铜城镇农民“退宅进城入镇”的成效及意义

3.1开发了耕地资源，增加了农民收益在我国广大农村，被闲置的旧房破屋及占用的宅基地数量庞大，浪费惊人。经过估算，铜城镇近5 000个空巢农户，户均占据宅基地近0.167 hm2，如果全部退宅还耕，开发耕地资源就有666.67 hm2，每年新增收益总量可超过1 000万元。最现实的是平均每户获得宅基地货币补偿5万元左右，变为可以携带的财富随农民进城。中央承诺让农民获得更多的财产权利，率先从宅基地上获得突破变为现实。宅基地还耕后，不论是自耕自种还是流转给他人，农民及其子孙后代都可持续不断地从土地上获得收益，取得了应有的权益，实现“耕地总量不减，耕地质量不降”的国家国土管理目标；同时，推进社会生产方式的更新和社会生产关系的调节与进步，其意义远远超出了经济范畴。

3.2改善农民的居住环境，助推城镇化进程以前农村分散建造的房屋，多为沿村庄道路建设的“三合一”(居住、生产、经营)的房屋，零散、脏乱，特别是一些“空巢”户，门前屋后杂树、杂草丛生，绿化美化卫生等环境较差，还存在重大消防安全隐患。为了对农民生命财产安全负责，创造一个良好的人居环境，有必要引导农民退宅进城入镇。近几年来，铜城镇分别在安乐、乔田、高庙、龙岗等5个中心社区(原乡镇合并前的政府所在地)进行了统一的建房规划，在这一次开展农民“退宅进城镇”试点中同质同量享受政策优惠。目前，铜城镇铜北社区等一些社区已经成为天长市城镇化建设示范小区。

3.3促进了农地规范流转，有利于现代农业发展进城的农户退宅还耕以后，有利于农村土地的流转。目前，在镇党委政府的积极引导下，全镇有6.67 hm2以上的流转大户57户，其中66.67 hm2以上的土地流转大户有4户，666.67 hm2以上的土地流转大户1户，流转面积达2 166.67 hm2，占全镇土地面积的25.7%。农民“退宅进城入镇”有利于农村资源整合、要素配置，促进农村高标准农田项目、土地整治项目、小农水项目进行统一规划、综合治理，加快农地流转集聚，形成规模化种养、机械化作业、集约化经营崭新格局，助力推进现代农业的发展。

3.4实现农民身份转换，促进了农民生活质量的提升农民“退宅进城入镇”，由农民变为城镇居民，这是新型城镇化的目的所在，只有这样，农民才能同城镇居民一样提高生活条件要远远优于农村。这就是铜城镇虽“退宅进城入镇”工作开展时间不长，但向往、关心这项政策的人越来越多的关

键所在。

参考文献

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[5] 易冰源，谭丰华，刘芳.农民进城视角下的闲置宅基地处理研究[J].中国农村小康科技，2010(9)：8-9.

Practice and Effects of Farmers Retreat into Cities in Anhui Province

CHONG Hao1, SHE Ru-hai2

(1. School of Economics Management, Anhui Agricultural University, Hefei, Anhui 230036; 2. Committee of Agriculture and Rural Works, Tianchang People’s Congress, Tianchang, Anhui 239300)

AbstractAccording to the status in Tongcheng Town such as good industrial base, more empty nest family in rural area and strong desire of farmers into city, through investigation, standardize operations on the basis of centralized public opinion, carry out pilots, create conditions to guide farmers retreat into cities and actively guide the transfer of rural land. Through carrying out farmers retreat into cities, a new road was explored for developing land resource, increasing economic benefits, promoting agricultural land standardized transfer, agriculture modernization development and urbanization process, improving residents’ life quality.

Key wordsTongcheng Town; Land transfer; Farmers retreat into cities; Urbanization

作者简介崇昊(1994-)，女，安徽天长人，本科生，专业：会计。

收稿日期2016-02-02

中图分类号S-9

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)08-113-02