中国矿产资源开发生态补偿制度研究

朱　燕，王有强

(西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)



中国矿产资源开发生态补偿制度研究

朱燕，王有强

(西北农林科技大学 人文社会发展学院，陕西 杨凌 712100)

矿产资源是人类社会经济发展的基本物质条件，推动人类社会经济飞速发展的同时，过度使用带来了严重的生态环境问题。为内化过度开发利用引发的生态负外部性，实现生态公正，有必要构建矿产资源开发生态补偿制度。通过概述矿产资源开发生态补偿制度，对现存的矿产资源开发生态补偿制度的问题进行剖析，建议从加强顶层设计、完善现有补偿制度和建立生态环境损害评估机制三个方面来构建中国的矿产资源开发生态补偿制度。

矿产资源；生态环境损害评估；生态补偿

矿产资源是人类社会经济发展的基本物质资料，据国土资源部统计资料显示，中国90%左右的一次能源、80%以上的工业原料、70%以上的农业生产资料和30%以上的生活用水都来自矿产资源[1]。矿产资源为人类经济社会的发展做出了重要贡献，但同时使用矿产资源也会造成了一系列环境问题，主要表现为资源枯竭、环境污染、生态破坏、地质灾害频发等。根据全国矿山地质环境调查和遥感监测结果统计，截至2014年底，因矿产资源开发引起地面塌陷等矿山地质灾害26 365处，土地资源毁损面积约303万公顷；采矿产生的固体废弃物累计积存量约450亿吨，成为矿区及其周边区域水土环境的重要污染源；采矿活动平均每年抽排地下水约60亿吨，对区域地下水系统产生不同程度的影响和破坏[2]。而要内化这些外部成本，生态补偿是较为有效的制度选择。

一、矿产资源开发生态补偿制度的概念界定

生态补偿概念源于生态学，后被经济学领域的外部性理论和科斯定理借鉴，被界定为：“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的。”[3]环境法学者在此基础上，指出生态补偿是对生态正外部性的补偿，即向开发者收取费用用于环境保护或技术开发[4]。而吕忠梅认为广义的生态补偿不仅包括对生态正外部型的补偿，还包括对生态负外性的补偿[5]。综合以上观点，生态补偿是指由于人类活动造成了资源枯竭、环境污染、生态破坏、地质灾害等生态负外部性，或者由于人类生态建设、保护等活动使得生态增益，由开发者、破坏者承担恢复、治理责任，或由受益者给予生态利益提供者一定经济形式和非经济形式的补偿，从而达到利益平衡的目的。由此，生态补偿的客体为环境权益和生态增益行为。

矿产资源开发生态补偿制度是生态补偿理论的具体应用。受经济利益的驱动，矿产资源被大面积开发，使得生态利益受到损害。2013年国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》中共规划出262座资源型城市，这些城市为我国建立独立完整的工业体系、促进国民经济发展做出了历史性的贡献，但如今却面临矿竭城衰的危险，可持续发展压力较大，生态失衡严重 。目前，解决生态环境问题，最重要的是凸显“生态”价值，即人类需对其开采活动而引发的生态环境损害进行恢复、治理等，使其恢复到或者超过开采前的生态服务功能状态，进而维持生态平衡，实现生态公正。

二、矿产资源开发生态补偿制度的现状及不足

20世纪80年代以来，云南、江西、广西、贵州、陕西等地开始探索矿产资源开发生态补偿制度，即向开采企业收取一定的生态补偿费用于生态环境的恢复与治理，后因缺乏上位法于2002年被全部停征。为有效内化经济活动带来的生态负外部性，中国于2010年将《生态补偿条例》列入立法规划，目前虽尚未出台，但山东、苏州、湖北等地已有地方性法规和地方性政府规章的颁布，为国家立法提供了重要的参考资料。

(一)矿产资源开发生态补偿税费制度的现状

1.矿产资源有偿使用制度

十一届三中全会之后，中国结束了矿产资源无偿开采时代，逐渐建立了矿产资源有偿使用制度，起到了节约资源、保护环境的作用。现行的矿产资源有偿使用制度的内容主要包括资源税，矿产资源补偿费，探矿权、采矿权使用费(以下简称为“矿业权使用费”)和探矿权、采矿权价款(以下简称为“矿业权价款”)等内容。

(1)资源税

资源税是开采或者生产应税产品的单位和个人依法向当地税务机关缴纳的税收，具体的数额按照法定的税率乘以税基所得来确定。自1984年以来，中国的税目、税基和税率在不断的调整， 2016年7月1日《财政部、国家税务总局关于全面推进资源税改革的通知财税》([2016]53号)开始实施，届时按价计征的适用范围得到扩大，按量计征只适用于经营分散、多为现金交易且难以控管的粘土、砂石。征收资源税是基于行政管理权，重在维持国家财政收支平衡，保障矿产资源开发、利用秩序，生态补偿性较弱。

(2)矿产资源补偿费

矿产资源补偿费是由采矿权人依法缴纳的费用，具体缴纳数额由矿产品的销售收入、补偿费率等因素确定。矿产资源补偿费费率平均为1.18%，仅相当于矿业发达国家体现资源所有权的权利金的10%左右[6]，至2016年7月1日，矿产资源补偿费费率被调为零的费种由石油、天然气、煤炭、稀土、钨、钼扩至全部资源品目。其实，矿产资源补偿费与资源税的法律地位同等，都是由《中华人民共和国矿产资源法》规定，但前者是基于矿产资源国家所有权，属于民事财产收益，主要用于弥补资源勘查的不足、保护环境等。由此，矿产资源补偿费是矿产资源开发生态补偿制度的内容之一，但随着费率为零的改革推进，它将停止征收，其所具备的功能自然消失。

(3)矿业权使用费及价款

中国的矿产资源属于国家所有，矿业权申请人若要申请获得矿业权就应支付相应的费用。根据《中华人民共和国矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》和《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》等法律法规的规定，矿业权申请人不仅需缴纳矿业权使用费，还需支付由国家已出资勘查或开采形成的探矿权或采矿权的对价。矿业权使用费是矿业权人获得矿产资源部分权能应付的费用，具体数额根据法定的公式计算得出；矿业权价款是国家前期投资成本的对价交易，由具有矿业权评估资质的评估机构评估并备案确定[7]。二者的设置目的是为维护矿产资源的勘查和开采秩序，促进矿业的发展，是国家矿区生态环境修复治理资金的主要来源。

综上，根据实际功能为主、设置初衷为辅原则来判断现有税费制度是否具有生态补偿功能，得出如下结论：现有的税费都具有一定生态补偿功能，但由于性质设置、理论依据、分配体制等原因，使得它们重补偿矿产资源的经济价值，在生态价值补偿过程中作用微弱。

2.矿山地质环境恢复治理保证金制度

矿山地质环境恢复治理保证金在性质上来说属于履约保证金，是为防止造成新的地质环境问题，督促矿山企业履行矿区生态环境恢复与治理义务，进而保护生态环境。从1999年开始，浙江、江苏和安徽等地开始积极探索此项制度，2005年以来国家逐渐开始大力推崇，2009年国土资源部颁布施行的《矿山地质环境保护规定》规定了矿山地质环境恢复治理保证金的缴纳原则及办法，并将其与采矿许可证挂钩，极大地保障了保证金的征收。根据有关资料显示，截至2014年，全国矿山地质环境治理恢复保证金已缴存867.7 亿元， 占应缴存款1 598.7 亿元的 54.3%；全国已缴存矿山8.59万个， 占应缴存矿山9.9万个的86.8%；采矿权人完成治理义务返还保证金 307.4亿元；闭坑矿山未履行治理义务，留存保证金25.2 亿元[8]。可见，这一制度是矿产资源开发生态补偿制度的重要内容，能激励矿山企业对因其开发利用活动造成的生态损害进行补偿。

(二)矿产资源开发生态补偿制度的不足

由上，中国在矿产资源开发生态补偿制度方面已有一些有益探索和可喜成就，但内容不够全面，各项配套制度之间缺乏系统性和协调性。从严格意义上讲，中国并未真正建立起矿产资源开发生态补偿制度。

1.顶层设计滞后于生态建设的要求

我国矿产资源开发造成了严重的生态环境问题，并且呈现出日益严重的态势，其中的一个重要原因是矿产资源开发生态补偿制度的顶层设计缺位。于2010年进入立法程序的《生态补偿条例》至今仍未出台，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第31条明确了生态补偿制度的法律地位，但尚无具体的、可供操作的内容；2016年4月28日国务院办公厅发布《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发[2016]31号)，对生态补偿的基本内容进行了原则性规定，但仅将生态补偿界定为利益相关者间的利益平衡机制，将生态环境价值补偿排除在补偿范围之外，而且未明确矿产资源开发生态补偿制度的法律地位和内容。另外，2014年以来，虽然地方生态补偿立法取得了一些成就，如山东省出台了《山东省环境空气质量生态补偿暂行办法》,苏州市开始实施《苏州市生态补偿条例》，但其中仍然缺乏对矿产资源开发生态补偿制度的规定。由此，中国目前缺乏专门针对矿产资源开发生态补偿的制度设计，导致生态补偿实践困难重重，难以满足生态建设的需求。

2.现有补偿制度未全面反映矿产资源的价值，激化了经济发展与生态保护间的矛盾

矿产资源补偿制度与补偿矿产资源的经济价值不同，前者补偿的是矿产资源的经济价值、生态价值等，重在实现经济效益、生态效益的统一；而后者不包括生态价值补偿内容，关注经济效益，是对矿产资源开发给资源所有者造成的净利益损失的补偿[9]。在生态文明的建设时期，要注重补偿矿产资源的生态价值，及时修复、治理矿区生态环境问题，维持生态利益与经济利益的平衡，进而实现可持续发展，反之会激化社会矛盾，导致可持续发展难以实现。纵观我国的相关制度，发现资源税等税费皆具有一定的生态补偿功能，在激励矿山企业节约资源、保护生态环境方面发挥了重要的作用，但这些税费的设立初衷并非是补偿生态环境损害，矿产资源的价值无法得到全面体现，造成了资源的浪费、生态的破坏和环境的污染，而且实践中能分配到资源地并用于环境保护的资源税费的比例甚少，无法满足矿产资源开发生态补偿的需求。

3.缺乏矿产资源开发生态环境损害评估机制

中国的矿产资源开发生态补偿制度顶层设计难以开展、生态环境权益未被纳入生态补偿的范畴，一个重要的阻碍因素是生态环境损害的量化。目前，针对矿山生态环境损失评估的理论与方法仍处于探索阶段,定量评估生态破坏与环境污染产生的经济损失是确定矿山生态补偿标准和建立机制的一大技术难题[10]113， 而生态损害的评估有赖于评估机构，我国能够评估生态环境的评估机构基本处于缺失状态[11]。

就现状而言，环境影响评价制度是与生态损害评估相关的制度，但其仅是一种事前预防措施，无法准确评估出矿产资源开发所能造成的具体的价值损失，只是能分析、预测和评估矿产资源开发活动会造成不良环境影响。此外，全国矿山地质环境调查和遥感监测可以检测出矿产资源开发引起的环境问题，但它并不能将其量化为具体的价值损失。因此，我国必须尽快攻克这一技术难关，赋予生态环境一定的价值，建立起生态环境损害评估机制，不仅能让矿山企业、社会公众产生利益预期，而且可为解决矿山生态环境问题提供重要的标准依据，进而可达到减轻生态环境问题的产生、提升生态服务质量。

三、完善中国矿产资源开发生态补偿制度的建议

(一)加强顶层设计，推进生态补偿立法进程

现阶段，中国的矿产资源开发生态补偿制度仍处于摸索阶段。在建设生态文明的背景下，必须切实加强顶层设计，尽快完成生态补偿立法。具体的路径有两条：其一是加速推进生态补偿立法，按照《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》的要求，在重点领域实行生态补偿，及时总结有关经验教训，尽快出台《生态补偿条例》及其实施条例，明确生态补偿制度的基本内容，设立专节对矿产资源开发生态补偿制度的具体内容进行规制。后各地应及时制定《生态补偿条例实施办法》，落实此项制度。其二是修改现有法律法规，明确现有税费制度的生态补偿功能，增强其生态补偿性。具体表现为：在《中华人民共和国环境保护法》的指导下，修改《中华人民共和国矿产资源法》，在修改后的法律中设专章或专节规定矿产资源开发生态补偿制度，明确补偿的主体、范围、标准、资金等，为法律运行扫清障碍；及时修改与矿产资源生态补偿相关的法律法规，加强法律法规之间的系统性和协调性，同时明确界定资源税、矿业权使用费及价款的性质，增加、增强其生态补偿性，为生态补偿提供稳定的资金来源。

(二)全面深化现有补偿制度改革，调整其功能

1.贯彻清费立税原则，适时开征生态税

自“十八大”以来，国家多次提出要清费立税，要进行矿产品价格和资源税改革。其实，早在2010年中国就开启了资源税改革，现已有煤炭、石油、天然气实行了按价计征，而且成效明显，极大地发挥了税收的调节作用，2016年7月1日开始这种计征方式会得到大力推广。与按量计征相比，实行以销售额为计税依据的计征方式是市场经济的内在要求，能够反映矿产资源的市场供求关系和稀缺程度，利于激励矿产企业清洁生产，绿色经营。目前，资源税的征收范围狭窄，限于法定的七类，且大多为原生矿，将其他矿种和经过初级加工的矿产品、一些特殊的共生、伴生矿场排除在征收范围之外，这有违生态补偿制度的价值定位，也不利于生态补偿制度的实质作用发挥。所以，首先要准确定位资源税的功能，将生态损害补偿列为其支出项目之一，并规定具体的分配比例，加强管理，保障其能够得到专项使用；其次应扩大资源税的纳征范围，将其他矿种和经过初级加工的矿产品纳入征收范畴；确定具体使用税率，确保按价计征方式的实施，推动矿产资源市场化的进程；在矿产资源补偿费费率清零后，要做好原有功能的移转、合并，确保国家合法资产不流失，保障资源的合理利用。另外，需要准确规划矿业权使用费及价款的管理和使用，提取一定的比例作为生态补偿专项资金，避免随意挪用等现象的发生。

再者，根据具体的情况适时开征生态税。生态税的征收标准需综合考虑生态环境的生态价值、纳税人的负税能力等因素来确定，不可低于生态环境的恢复成本，也不能高于矿产企业的承受能力和支付能力，专门用于补偿生态环境损害，使生态环境能恢复到或超过未开发前的生态服务功能状态，积极引导企业和消费者的生态补偿行为[12]。

2.拓宽矿山生态环境恢复治理保证金制度的适用范围

由于现行的具有生态补偿功能的矿山生态环境恢复治理保证金制度的适用范围狭窄，多适用于新建或已建的矿山企业开发活动引起的地质破坏补偿，而对于历史遗留的矿山地质环境问题却缺乏适用的空间[13]，也未将资源枯竭、环境污染和生态破坏纳入承保范畴，导致其在补偿生态环境损害时多显无力，扩大其适用范围便是当下的紧急任务。一方面，扩大保证金的保障范围，可将同片历史遗留的矿山生态环境恢复治理和其他生态环境损害纳入承保范围。具体而言，就是引入连带责任机制，让分立、合并、受让后的矿山企业应与之前的矿山企业承担连带责任，修复、治理之前矿山生态环境问题，尽可能确保矿区的生态服务功能未受或少受矿产资源开发的负面影响。

(三)建立生态环境损害评估机制

生态环境损害损失评估要结合现有数据资料、监测成本和能力，确保能用最小的成本，获取精度最高的量化评估结果[10]113。因此，可尝试从以下方面去建立：第一，制定相关法律和技术规范，保障生态环境损害评估能够依法进行。第二，成立生态环境损害评估机构。该机构可隶属于某国家机关，如赋权于环保法庭，该机构的评估结果可以作为行政执法、司法审判的证据；也可设立独立于行政机关的第三方机构，如科研机构和环评机构等，由第三方机构进行评估生态损害，所得结果经过专家论证和司法确认，方可作为责任人补偿的依据。第三，利用遥感技术等进行实时环境监测，定期编制环境监测报告，并予以公布，该报告可作为生态损害评估机构评估的依据。第四，建立生态损害评估专项基金，确保评估工作的顺利开展，基金的来源以政府拨款、矿产企业缴纳或评估机构自筹为主。

[1] 中华人民共和国国土资源部.中国矿产资源报告(2012)[R].北京：地矿出版社，2012：1.

[2] 王琼杰.我国用于矿山地质环境治理的资金已超900亿元[N].中国矿业报，2015-10-21.

[3] 毛显强，钟瑜，张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口·资源与环境，2002，12(4)：38-41.

[4] 曹明德.对建立生态补偿法律机制的再思考[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2010，10(5)：28-35.

[5] 吕忠梅.超越与保守：可持续发展视野下的环境法创新[M].北京：法律出版社，2003：355.

[6] 黄锡生.矿产资源生态补偿制度探究[J].现代法学， 2006，28(6)： 122-127.

[7] 杨炼.矿产资源开发生态补偿制度的制度缺陷及法律完善[J].中国经贸导刊(资源环境)，2015(2月中旬刊)：14-15.

[8] 中华人民共和国国土资源部.中国矿产资源报告(2015)[R].北京：地矿出版社，2015：19.

[9] 张复明.矿产开发负效应与资源生态环境补偿机制研究[J].中国工业经济，2009(12)：5-15.

[10] 李海东，沈渭寿，贾明，等.大型露天矿山生态破坏与环境污染损失的评估[J]. 南京林业大学学报(自然科学版)，2015，39(6)：112-118 .

[11] 张红振，王金南，牛坤玉，等. 环境损害评估： 构建中国制度框架[J].环境科学，2014，35(10)：4015-4030.

[12] 张辉.环境税视角下的生态补偿制度研究[C]. 2014年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集：第二册，广州：[出版者不详]，2014：568.

[13] 孔凡斌.建立我国矿产资源生态补偿机制研究[J].当代财经，2010，303(2)：22-27.

Ecological Compensation Mechanism for the Development of Mineral Resources in China

ZHU Yan, WANG Youqiang

(School of Humanities and Social Deveolpment, Northwest A&F University, Yangling 712100, China)

Mineral resources are one of the fundamental material prerequisites for the development of society and economy. Overuse of the resources has caused serious ecological and environmental problems. In order to internalize the ecological negative externality brought about by overdevelopment of mineral resources and realize ecological justice, it is necessary to build a new ecological compensation mechanism for the development of the resources. This paper gives a brief introduction to the mechanism, analyzes the problems with existing mechanism, and suggests that the building of the new mechanism should be carried out by reinforcing top-level design, perfecting existing mechanism and building an evaluation mechanism of ecological and environmental damage.

mineral resources; evaluation of ecological and environmental damage; ecological compensation

2016-05-12

朱燕(1988-)，女，陕西延安人，西北农林科技大学人文社会发展学院硕士研究生。

王有强(1971-)，男，陕西定边人，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授，硕士。

D922.68

A

1009-2463 (2016)04-0021-05