王万茂先生土地规划思想研究*

於　冉， 於忠祥，2

(1.安徽农业大学 经济管理学院,安徽 合肥 230036；2.安徽农业大学 国土资源研究所，安徽 合肥 230036)



王万茂先生土地规划思想研究*

於冉1， 於忠祥1，2

(1.安徽农业大学 经济管理学院,安徽 合肥 230036；2.安徽农业大学 国土资源研究所，安徽 合肥 230036)

王万茂先生的土地规划思想的创新性主要表现在以下三个方面：首先，其绿图规划理念，奠定了我国第三轮土地利用总体规划修编模式转变的思想基础；用规划悖论点拨规划迷津，厘清了土地规划的若干认识。其次，其提出的“三规(多规)”之间 “是协调关系不是替代关系”之观点，是规划理念上的一次拨乱反正；基于我国“总体规划越位，详细规划缺位”的现实，完善了我国土地利用规划体系。再次，其多维土地利用规划理念，阐明了土地利用结构调整与布局优化的内在机制；提出的多维土地利用规划目标，推动了我国土地利用规划由单目标向多目标转变。

王万茂先生；规划思想；绿图规划；规划悖论；多维规划

王万茂先生(1937—)，我国土地科学研究领域著名学者，首位土地科学博士生导师，中国土地学会顾问(原副理事长兼学术委员会主任)，全国土地利用总体规划专家组成员，南京农业大学资深教授，在土地规划学、乡镇规划学、土地管理学和土地生态经济学等学科领域卓有建树，成果斐然，享有极高的学术地位与声望[1]。2016年是“十三五”规划的开局之年，也是第三轮土地利用总体规划的修改年。因此，研究王万茂先生的土地规划思想，不仅为规划修改或完善提供了理论依据和方法论，而且对于创新规划理念，转变规划模式，厘清规划认识，把握规划定位，构建中国特色的规划体系等，具有极大的应用价值。

一、王先生的规划理念创新思想

(一)倡导绿图规划理念，奠定了我国第三轮土地利用总体规划修编模式转变的思想基础

我国第一轮和第二轮土地利用总体规划采用的模式主要有四种，即指标控制模式、总体蓝图模式、土地利用分区模式以及用地分区和用地指标相结合的模式，其共同特点：一是过于刚性，即规划的灵活性、适应性不强，难以指导具体用地行为；二是规划展现的是一幅未来发展的蓝图，即规划属于静态的范畴，一经实施，就必须不折不扣地执行。实践证明，“理想蓝图”式规划具有呆板僵化的缺点，当外界条件发生变化时，就要重新制定规划。这样设计出的规划只能是“划”了改，改了再“划”，是规划随着用地走，不具“龙头”作用和相对稳定性，丧失了权威性。

土地利用系统是一个时刻运动变化着的复杂系统，其物流、能流、价值流、信息流不断发展变化，规划是一个动态、连续、滚动、弹性的过程。相应地，正确的规划观应该是修编→实施→反馈→修订→实施……如此循环往复，环环相扣。基于上述认识，王先生认为：必须变静态规划为动态规划，变刚性规划为弹性规划，树立“绿图规划”理念，即对于规划内容，规划者仅仅勾画出骨架，使用者根据实际情况在这个骨架上添加实际内容，使整个规划成为一个持续成长和发展的过程，既要保持规划原有的特定功能，又要使规划具有充分的弹性和活力[2]。

在绿图规划的理念引领下，我国第三轮土地利用总体规划采用了“指标+分区+政策”的模式，赋予了规划刚柔相济的功能。首先是指标的刚性与柔性，即通过设置约束性指标和预期性指标实现规划指标落实与执行的刚柔相济；其次是建设用地空间管制的刚性与柔性，即通过设置允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区及其对应的边界，不仅保证了各区规模和位置的稳定，实现了定性、定量与定位，而且把有条件建设区作为缓冲区，保障了“增加挂”制度的落实；第三是有配套政策，保证了规划的编制“技术型”与“政策型”互补[3]。因此，王先生倡导的绿图规划理念，冲破了“蓝图”规划思想的束缚，摆脱了土地利用总体规划“无用论”与“无权威性”的窘境，奠定了我国第三轮土地利用总体规划由刚性规划向刚柔相济规划转变的思想基础，极大地丰富了我国土地规划的理论宝库。

(二)用规划悖论点拨规划迷津，厘清了土地规划的若干认识

1.规划只追求满意方案，不追求最优方案

土地供给的有限性和土地需求的无限性，导致不同的利益团体、个人主张之间的竞争和折衷，从而使规划者也成为辩护者，即不仅要为权势范围内既得利益者辩护，而且还得帮助权势范围之外的个人和集团辩护，同时还要为自己编制的规划辩护，以寻求解决共性问题的途径[4]。鉴于规划涉及各利益主体愿景与现实相悖(即愿景悖论)，王先生认为：规划者应具有独立思考的能力，即通过不断地协调和质疑过程，对资源利用和分配持有不同主张者进行调解，最终达成协议，形成贴近实际的规划方案。毋庸置疑，这个方案是在规划涉及各方都不满足的背景下形成的满意方案，肯定不是最优方案，即规划只追求满意方案，不追求最优方案。王先生关于规划方案的论断，为规划指出了方法和路径，使规划师规划与御用规划实现了有机统一。

2.客观世界的不确定性决定了规划本质是一个不断进行试错的过程

土地利用规划起点的土地利用现状和目标“终”点的土地利用现状都是时点。其中，起点的时点是基础，从理论上讲应该是确定的；“终”点的时点，是通过规划者给出规划时期的行动过程之表征，这个表征应该与规划者给定的未来现实，如土地利用结构调整和布局优化等方案相吻合。但是，古今中外没有一个规划师能编制如此完美的规划。所以，王先生指出：规划悖论的实质是信息悖论，即无论是规划者、决策者，还是执行者，都无法全然了解未来，规划系统是一个信息不完全的灰色系统，如国家政策、国内外的形势、社会经济发展态势和自然界的变化等对规划者来说是不确定的。此外，因为主客观原因，规划实施者不可能完全按照规划给出的行动过程去执行。因此，确定性规划与不确定性未来之间不是非此即彼的关系，而是模糊关系[5]，从而导致规划目标“终”点的土地利用现状与给定的 “终”点目标相偏离。基于上述实际和主客观原因，王先生认为：规划本质上是一个在资源、经济、社会和制度约束条件下努力趋近目标的不断试错的认知过程，规划实施过程中发生的修改和完善行为属正常现象[6]。但规划不能朝令夕改，可采取滚动调整逼近目标。实践中，将整个规划期划分为几个时段，即近期目标、中期目标和远期目标。近期目标是执行规划，为细线条的，可进一步细分为几个年度目标，要求按规划实施；后几个时段是预计规划，为粗线条的，指标带有较大弹性。每经过一个时段，根据规划的实际执行情况和内外部条件的变化，对原来的预计规划做出调整与修改，这样原预计规划中的第一个时段的规划相应变为执行规划[7]。王先生关于规划本质的论断，不仅为规划修改或完善提供了理论依据，而且提出了规划修改或完善的方法论。

二、王先生的规划协调思想

(一)提出“三规(多规)”之间 “是协调关系不是替代关系” 观点，是规划理念上的一次拨乱反正

长期以来，我国土地利用总体规划总是滞后于城镇规划，导致人们开始质疑土地利用总体规划的地位和作用。理论上强调“规划在先，用地在后”，但实际是“用地在先，规划完善”，即绝大多数城镇规划把土地利用总体规划“甩”到了背后，使得土地利用总体规划成为城镇规划的完善规划。由于没有约束，或者土地利用总体规划管制不力，导致了一些城镇规划“大跃进”。如某个城市，“十一五”末的城区面积为200km2，规划要在20年内扩大到1 103km2；某个山区县城，“十一五”末城区面积为3.5 km2，规划5年内要扩建到30 km2[8]。据中国工程院院士郭仁忠调查：某西部省会城市，规划建三个新区、五个新城，占地规模是现有建成区的7.8倍；不少城市仍采取“摊大饼”的建城模式，形成了“空城、鬼城”；全国新城新区规划人口达34亿，已严重失控[9]。针对土地利用规划所处的尴尬局面，有学者提出了解决之“道”，即将主体功能分区规划、城镇规划和土地规划等三个规划统一起来，以一合三(“三规合一”或“多规合一”)。基于上述思潮，王先生指出：“三个规划不可能统一，也没有必要统一。”[10]首先是目标不一，解决的矛盾各异：土地规划主要解决土地供求问题，城镇规划主要解决城镇建设和布局问题，主体功能区规划主要解决区域统筹发展问题，即三个规划都有其各自的目标和预期，都是为了解决各自领域的特殊矛盾，是不可能互相取代的。但是，“三规”之间要互相协调，也必须协调，规划师的任务就是根据各自规划的职责找到其协调的切入点。其次是从部门的设置看，发改部门主管主体功能区规划，住建部门主管城镇规划，国土部门主管土地规划，各有各的职能，即三个规划体现的是各自的职责范围和业务内容，若合在一起势必会导致各部门工作失去抓手，互相推倭。

王先生的规划协调思想，不仅是规划理念上的一次拨乱反正，而且指出了规划协调的方法和路径[11]，即从宏观层面上，要运用区域规划或国土规划协调城镇规划和土地利用规划；从中观层面上，采用“双重视”的思维协调城镇规划和土地利用规划的关系，既要重视以供给制约和引导需求，也要重视城乡建设用地需求对土地供给的反作用，即采取供需互动，多维挖潜，综合平衡的规划思路；从微观层面上，协调的切入点是建设用地规模。目前无论土地利用规划还是城镇规划，均按照“以人定地”的思路，也就是依人口规模和人均建设用地测算建设用地规模。所以，两规协调必须妥善解决城镇规划与土地利用规划之间的相异之处，统一人口和建设用地的统计口径，即城乡建设用地统计要基于城镇地籍调查数据，城镇地籍调查涉及的城市用地分类、建筑密度和建筑容积率等方面的内容要充分考虑城镇规划和建设部门的需求。鉴于此，王先生指出了城镇规划和土地利用规划协调的结合处是：城镇总体规划要利用城镇地籍调查资料和土地定级估价资料，土地利用规划要以城镇体系规划确定的城镇数量、规模和布局为编制依据。

(二)基于“总体规划越位，详细规划缺位”的实际①，完善了我国土地利用规划体系

1.关于“总体规划越位”问题

《中华人民共和国土地管理法》(2004年第二次修正，下同)第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”即土地利用总体规划是由各级人民政府委托其国土部门组织编制，政府试图通过规划解决诸如用地与建设等一揽子问题。如土地利用总体规划在编制时，甚至要将城市内部和村庄、集镇内部的道路、各地块的功能、投资强度等都要考虑，导致土地利用总体规划越位，结果只能有两个：一是城市规划和村庄、集镇规划“不理睬”，二是土地利用总体规划搞完善。基于“总体规划越位”的实际，王先生认为：最重要的原因是我国城市规划和土地利用规划等诸多规划的功能定位不清，各类规划之间关系模糊和交错[12]。因此，厘清各类规划之间的关系，准确对其功能进行定位，做到各负其责，各司其职是关键。

2.关于“详细规划缺位”问题

《中华人民共和国土地管理法》第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。”第20条规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。”当前，我国采用的是国家、省(自治区、直辖市)、市、县(市)和乡(镇)等五级土地利用规划体系，即按照这五级规划体系，就能解决土地用途管制问题。但是，依据土地利用分区确定每一块土地用途，是土地利用总体规划做不到的。因为，“区”和“块”是完全不同的两个概念，区涵盖地块，但区是由主体功能决定的。如基本农田保护区内的耕地划为基本农田，不代表其内的宅基地和农村道路等建设用地也划为基本农田。基于上述操作上的缺陷，王先生认为：我国土地利用规划只做到了土地利用分区包括地域分区和用途分区。依据各分区的管制规则实施用途管制是无法真正实施土地用途管制的。鉴于土地用途管制的基本单元是土地利用类型，所以，只有通过土地利用详细规划进行土地利用类型配置，才能真正实施土地用途管制。

3.通过完善和深化规划体系，解决规划“越位”与“缺位”问题

针对“总体规划越位，详细规划缺位”的实际，王先生提出了我国土地利用规划体系完善和深化的两大举措。首先，要准确进行功能定位，建立规划协调体系。原则是土地利用规划主要管“供地”，赋予宏观调控职能；城镇规划主要管“用地”，赋予土地建设的职能。两规之间建立互动与反馈机制，做到分工不分家，正真实现“规划在先，用地在后”。其次，要实施村级土地利用规划编制工程，完善和深化土地利用规划体系，适应土地利用微观管理，填补中国土地利用详细规划缺位空间。

三、王先生的多维规划思想

(一)提出多维的土地利用规划理念，阐明了土地利用结构调整与布局优化的内在机制

土地利用结构与布局有两种类型。一种是现状，主要是通过土地利用现状调查获取。我国统一采用的“二调”数据是经过年度变更调查、统计得到的。另一种是规划结构与布局，即在规划编制过程中，在现状的基础上，依据规划区域经济社会发展规划、土地供需平衡分析和适宜性评价等，对现状结构和布局进行调整，这是规划的核心。土地利用结构调整的实质是对土地资源进行优化配置，并通过布局优化落实到相应的空间，其目的是在不增加土地总量供给的前提下，保障国民经济各部门之间合理分配土地资源和实现土地利用效率最大化。众所周知，土地利用结构决定土地利用功能。但是，土地利用结构调整是规划师在“纸上谈兵”，只有通过土地利用布局优化才能将调整的结构落地，从而实现结构、布局与功能的统一。大自然千差万别，各地资源禀赋和社会经济发展现状与态势迥异，如何实现结构、布局和功能的有机统一，体现规划的区域特色，使规划具有前瞻性和可操作性是我国土地利用规划至今未解决或没有完全解决的难题。基于此，王先生认为：土地利用结构调整与布局优化方案实现的内在机理就是各种土地资源用途之间的转换或变更，规划师在土地利用规划决策过程中必须具备土地利用多维思考的素质，才能处理好土地利用中多维交叉的关系，包括陆地与海洋、平面与立体、地上与地下、城市与乡村、数量与质量、已利用与未利用、内涵与外延、粗放与集约、生产与消费、开源与节流、粮食与食物、小农业与大农业、农地与非农地、耕地与非耕地、近期与远景、代内与代际、自然供给与经济供给等。

(二)提出多维的土地利用规划目标，推动了我国土地利用规划由单目标向多目标转变

1986年以来，我国先后开展了三轮土地利用总体规划的编制工作，第一轮和第二轮土地利用总体规划的目标主要是突出耕地保护。由于第一轮基本上是“按需定供”的规划，所以单一的耕地保护目标没有实现，规划没有摆脱“纸上画画、墙上挂挂”的命运。第二轮规划虽然是按照供给制约和统筹兼顾的原则编制的，但期间赶上了很多重大政策的调整，单一的耕地保护失去了对其他用地的约束力，导致不到10年的时间，我国耕地面积减少了1.2亿亩[13]。王先生提出的多维土地利用规划目标，解决了土地利用规划单目标约束的局限性，推动了我国土地利用规划由单目标向多目标转变。王先生指出：不能把规划目标仅仅定为保护耕地和控制非农业建设用地，要采用科学的方法完成复杂的规划多目标确定过程，为实现各用地部门的利益均衡奠定基础[14]。我国第三轮土地利用总体规划修编的实践过程中，多目标突出体现在保护与保障的双重使命上，即保护耕地，保障发展和保障生态红线。

四、结语

王万茂先生不仅是我国土地规划理论的奠基人，更是实践的开拓者。他遵循“实践—认识—再实践—再认识”的研究思路，身体力行。他上世纪50年代中期，就参与了国营友谊农场的土地整理规划，并手工绘制了规划图。该规划是在前苏联农业部土地整理考察组专家参与下，由中华人民共和国农业部制定的，经农业部长批准实施，为我国建国后最早的土地规划图。

王万茂先生的论文、论著和研究成果可谓汗牛充栋，其规划思想博大精深，如生态足迹与规划、耕地生态保护与规划、丘陵山区土地利用与规划、土地发展权与规划等，不一而足，囿于作者水平，实难完整、准确和透彻地表达，欢迎更多的学者参与研究。

注释：

①此处指土地利用规划。

[1] 欧名豪，黄贤金，严金明．王万茂教授从教50周年纪念文集[M].北京：中国大地出版社，2006.

[2] 王万茂，韩桐魁．土地利用规划学 [M].8版.北京：中国农业出版社，2013.

[3] 於忠祥．安徽省县、乡(镇)两级土地利用总体规划：绩溪卷[M].北京：中国农业出版社，2013.

[4] 王万茂．规划的本质与土地利用规划多维思考[J].中国土地科学，2002(1)：4-6.

[5] 王群，王万茂．不确定性与土地利用规划[J].中国土地科学，2012(5)：887-91.

[6] 臧俊梅，王万茂．我国土地利用总体规划编制的理念与思考[J].国土资源，2006(10)：35-37.

[7] 王群，王万茂，张颖．土地利用总体规划滚动调整中递推规划方法的应用[J].广东土地科学，2006(5)：4-7.

[8] 陈文雅．土地数据家底失真，民革进言规划立法[N]．经济观察报，2008-03-21(5).

[9] 凤凰财经．全国新城新区规划人口达34亿，严重失控[EB/OL].[ 2015-09-22].http://finance.ifeng.com/a/20150922/13987306_0.shtml.

[10] 李梦然，尤康．土地科学之“道”——访中国土地学会副理事长王万茂教授[J].中国土地，2008(3)：24-27.

[11]张颖，王群，王万茂．关于城市总体规划与土地利用总体规划协调问题的探讨[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2007(1)：58-63.

[12]王群，张颖，王万茂．关于村级土地利用规划编制基本问题的探讨[J].中国土地科学，2010(3)：19-24.

[13]田春华．着眼未来的事业——我国土地利用规划工作30年历程回顾[N/OL]．中国国土资源报，2009-01-12.

[14]师学义，王万茂．土地利用规划的利益均衡理念[N]．中国国土资源报，2005-09-19.

Wang Wanmao’ Thoughts on Land Planning

YU Ran1, YU Zhongxiang1，2

(1. School of Economics and Management, Anhui Agricultural University, Hefei 230036, China；2. Institute of Land and Resources, Anhui Agricultural University, Hefei 230036, China)

Wang Wanmao’s thoughts on land planning are much innovative, which is embodied in three aspects: firstly, his idea of “greenmap planning” laid an ideological foundation for the shift of modification of China’s third round overall plan of land utilization, and he used planning paradox to point out the right way to land planning and clear up some misconception; secondly, his viewpoint that the relation among the “three rules (multi-rules)” is a coordinative rather than a substitutional one, was a viewpoint setting things right and perfected the planning system of land utilization in China; thirdly, he clarified, in his opinion of multi-dimensional planning, the internal mechanism of structural adjustment and layout optimization of land utilization, and put forward the planning goal of multi-dimensional land utilization, which promoted the transformation of China’s land utilization planning from single goal to multiply goals.

Wang Wanmao; planning thoughts; greenmap planning; planning paradox; multi-dimensional planning

2016-04-18

安徽省国土资源软科学研究项目(财建[2015]801号：《基于新型城镇化视角的土地利用总体规划修改研究》)

於冉(1984-)，男，安徽巢湖人，安徽农业大学经济管理学院讲师，博士。

於忠祥(1959-)，男，安徽巢湖人，安徽农业大学经济管理学院教授，安徽农业大学国土资源研究所所长。

F301.2

A

1009-2463 (2016)04-0016-05