城镇化背景下失地农民就业现状与政策研究——基于怀宁县新山社区的实地调研

郭春华，洪敦龙

(南京农业大学，江苏南京 210095)



城镇化背景下失地农民就业现状与政策研究
——基于怀宁县新山社区的实地调研

郭春华，洪敦龙

(南京农业大学，江苏南京 210095)

摘要基于对安徽省怀宁县新山社区的实地调研，针对社区失地农民在就业方面存在总体失业率偏高、就业稳定性不高、就业观念落后、缺少创业资金等问题，探讨从构建政府履责动力机制、提供更优质的就业公共服务和促进创业带动就业3个角度论述加强失地农民就业帮扶工作的相关政策建议，以期有效解决被征地农民就业问题。

关键词失地农民；就业；城镇化；政策

随着城乡一体化的加速推进，失地农民群体及其就业问题受到广泛关注。中国社会科学院发布的 《2011年中国城市发展报告》指出：我国失地农民的总量已达到 4 000 万～5 000 万人，并且仍以约 300 万人/a的速度递增，预估到 2030 年时将增至 1.1 亿人左右[1]，其中有5 000万以上的农民会既失地又失业，而从动态来看，这一数字可能会达到8 000 万人。在城镇快速扩张、集体土地大面积被征收的同时，是否能够通过更有效的政策解决好被征地农民的就业问题已成为影响城镇化进程的重要因素。失地农民就业问题是未来一段时期内我国城乡一体化进程中的重要问题，也是解决失地农民问题的根本方向[2]。笔者在对安徽省怀宁县新山社区进行实地调研的基础上，论述加强失地农民就业帮扶工作的相关政策建议，旨在通过个案的研究对该问题进行探索。

1调研情况简介

笔者于2015年7月16日～8月11日采取访谈加问卷的调研方式，对新山社区进行实地调研。调研前期主要是在当地居民的陪同下走访农户，了解社情社貌以及各家各户的具体情况，为问卷设计和发放工作做准备，调研后期主要进行问卷的发放、填写及回收工作。调研共发放问卷192份，回收178份，有效问卷156份。调查问卷共31个问题，涉及失地农民基本情况、就业情况、收入情况以及当地政府就业扶持情况等。

2新山社区失地农民就业现状

2.1总体失业率偏高，特定群体失业现象严重调查结果表明：62%的调查对象在失地之后有过一段时间的待业状态，这其中只有38%的人在半年内实现了再就业，而有43%的失地农民一直无固定工作，即有43%的人口处于失地失业状态，调查样本中失业比例接近50%。

从性别方面来看，作为家庭中重要的收入来源的男性劳动力，在失地之后的再就业情况令人堪忧。在调查中，36%的男性失地农民在回答“失地之后，多长时间实现了再就业”问题时，选择了“至今无固定工作”选项，也就是说其在2005年彻底失地之后一直从事着临时性的工作或者没有工作，收入处于一种极不稳定状态。

从年龄方面来看，不同年龄段的失业率有所差异。30～40岁的失地农民失业率最高，达到37%；40～50岁的失地农民失业率为36%。对于青壮年失地农民来说，失地之后的失业造成的后果更加严重，特别是处在30～40岁的人群，他们往往需要赡养老人、照顾孩子，面临各方面的压力，失业会产生很大的负面影响。

2.2临时性就业现象普遍，就业稳定性不高 与全国失地农民情况类似，新山社区失地农民大多是中小学文化程度甚至未接受过教育，问卷数据显示约有50%的失地农民是小学文化。在劳动技能方面，由于在失地之前，农民主要以种地为生，极少有人学习其他技能。问卷统计结果表明：有48%的失地农民无任何劳动技能，只有26%的失地农民拥有泥瓦工或木工的工作技能。文化程度低以及无劳动技能最终导致很大一部分失地农民选择去工厂或者在本地的工地从事简单的体力劳动，多为小工等辅助性工种，虽然工资要稍高于工厂的水平，但是，工地小工、力工工作时间不确定，就业质量不高且缺乏稳定性，随时有失业的危险。

2.3自主创业的积极性不高，就业观念落后，缺少创业资金新山社区安置房集中在怀宁县城纬八路、纬九路和纬十一路，虽然地处经济开发区，离县城商业区有一定的距离，但如果能够利用好自身的独特地理位置，将安置房充分利用起来，开展餐馆经营、商品零售等业务，则既可以解决失地农民就业问题，也可以增加收入。现实情况却是：纬十一路沿路安置房中，只有3户失地农民从事商品零售业务；纬九路情况稍好，有4户从事商品零售，1户从事早点生意，1户从事板材销售业务；纬八路因为较靠近高河镇传统的政治中心，商业氛围相对较浓，沿路居民自主经营状况较好，有13户失地农民自主创业。虽然从纬十一路到纬八路，自主创业的失地农民数量在增加，但总体上仍然只占总数的一小部分，还有大批失地农民自谋职业或失业在家。调研结果表明：有73%的失地农民在失地之后没有考虑过进行自主创业，思想观念依然较保守。

在创业资金方面。失地之前，村民大多依靠务农为生，资金的原始积累十分有限。在土地被征收之后，想要进行自主经营项目，则需要至少3万元的启动资金，如果有足够的征地补偿款，那么创业所遇到的资金问题则能够得到解决。但新山社区的实际情况是：88%的失地农民将征地所得补偿款用于购买政府提供的安置房，留作创业资金的人数占比为0。新山社区征迁补偿总体情况是：平均每户家庭获得7万元的征地补偿，安置房需要村民自己购买(价格为350元/m2)，每户需要出资10万元购房，村民所得补偿款不足以承担房屋购买及装修费用，剩余费用需要个人自理或者借款解决。在这样的现实情况下，村民即使有创业意愿，也没有创业资本。

3解决失地农民就业问题的政策建议

3.1优化政绩考核体系，以考核为指挥棒，构建各责任主体切实履责的动力机制失地农民就业问题是社会问题，也是政治问题，政府需要切实担负起应有的责任。现阶段，地方政府绩效评价制度主要考核的是地方政府在促进地方经济发展方面的政绩，是以经济增长为中心的单一指标，地方政府之间相互竞争、相互攀比现象严重，为更好发展本地区经济，在地方政府之间的竞争中胜出，压低土地租赁价格成为更有利的选择，所以各级地方政府往往会采取极低的价格向农民征地，导致农民最终承担了地方政府间恶性竞争的成本，利益受到损害[3]。在实际的征地过程中，地方政府往往更重视短期内完成征地目标而忽视被征地农民的就业安置，致使一些安置政策流于形式。该现状的改变，需要优化政绩考核体系，以考核为指挥棒，构建各责任主体切实履责的动力机制。突出失地农民就业在考核体系中的地位，可以将失地农民的就业问题作为单一的指标在考核体系中予以凸显，并且加大权重，引导各级政府和相关部门重视并做好失地农民的就业安置工作。实施严格的目标考核、监督和奖惩措施，让促进失地农民就业的相关举措落到实处。罗宾斯认为：“尽管计划可以制定出来，组织结构可以调整的非常有效，员工的积极性也可以调动起来，但是这仍然不能保证所有的行动按计划执行，不能保证管理者追求的目标一定能达成”[4]。该观点强调了控制对于实现组织既定目标的重要性，这也是政府机构执行力的关键因素。在有关失地农民就业促进方面诸如技能培训、政策宣讲、资金支持等责任落实到相关部门、有关领导之后，更需要在方案实施的过程中加大监督检查的力度，实时收集各部门履责情况的相关数据，对政策落实不到位的单位和个人进行相应的惩罚措施，从而使目标制定—计划实施—监督检查—考核奖惩环节有效衔接。

3.2 提供更加优质的就业公共服务

3.2.1开展就业培训方面。一方面要加强观念的引导。我国是传统的农业社会，农耕文化深远影响着人们。虽然当前我国的城乡互动在不断深入，但农民的思想观念仍然存在着很大程度的保守、安于现状和自给自足成分。农民在土地被征用之后，赖以生产和生存的土地被剥离促使他们必然要回到市场寻找可以结合的生产要素重新进行生产活动，在这个重新结合的过程中，思想观念的转变非常重要，需要从农业生产思维转向市场交易思维。从这个角度来讲，就业培训不仅仅是技能培训，更重要的是对于市场经济理念、运行模式及规则的宣讲，从而引导失地农民树立正确的市场思维，破除传统的保守思维和“等、靠、要”思想。另一方面要加强实践操作与适应市场能力的培养，培训主体多元化。引入个体工商户，拓宽培训主体，面向市场、面向实践。可以考虑引入早点业、零售业、汽车修理业等领域的个体工商户，按照协议的方式进行一对一的委托培养，政策则给予一定的财政、税收以及金融支持，既满足了部分失地农民的现实需求，也增强了其就业的持续性和稳定性。

3.2.2职业介绍方面。鼓励失地农民之间相互“帮传带”，积极发挥社会资本的作用。新组建的新山社区虽然是按照城市居民小区的模式进行统一安置的，但是在居民的日常生产生活中依然保留着传统村落的血缘和地缘联系。社区内部依然有以前的村民小组和生产大队的概念，村民的婚丧嫁娶活动也依然按照之前的村民小组或者生产队的组织体系进行邀约和宴请，传统的乡村社会熟人关系网络在现代的新山社区依然存在。因此，一方面可通过本地电视媒体等各种途径进行广泛的宣传，对在帮助本社区失地农民再就业工作中表现突出的村民进行表扬和典型宣传，在社区内部形成“我助人，我快乐”的社会舆论氛围。另一方面，需要通过政策性的安排，在制度上对这种亲戚之间、邻里之间、朋友之间的助人行为进行适当的鼓励，可以通过一定量的财政奖励，也可以通过其他诸如在金融、税收等方面的政策优惠体现出来。

3.2.3招工平台方面。更加注重企业需求与失地农民自身需求和现实情况的匹配，强化针对性和有效性。被调查对象认为当地政府组织的春季招聘会和针对失地农民的专场招聘会在帮助其顺利就业过程中的作用甚微，主要原因在于当地政府和相关部门在组织此类招聘活动时，较多从满足园区企业生产经营所需人力资源的角度考虑，而较少考虑失地农民文化素质不高、年龄偏大的实际情况。因此，在组织招聘会之前，应该深入调查本地失地农民的现实情况和自身需求，以失地农民为主导，更多地联系物业公司、养老院、环卫公司等技能水平要求低、劳动力密集的企业，使失地农民能够在招聘会上“有位可选”。

3.3鼓励和支持失地农民自主创业，以创业带动就业从国内外研究及实践经验可以看出，鼓励创业也可以成为解决失地农民问题的有效途径之一[5]。加强创业文化的宣传和氛围的营造，转变失地农民保守观念，激发创业热情，同时，给创业者提供前期的创业培训，以帮助其了解市场行情、熟悉各项创业支持政策，从而提高创业的成功率，是目前各地普遍采用的一种做法。可以在现有SYB(Start your business,创办你的企业)青年创业培训班的基础上，拓宽培训对象的范围，将失地农民纳入到创业培训的范畴，甚至可以在名额划定方面重点向有创业意愿的失地农民倾斜，保障失地农民有获取正规化、专业化创业培训的途径。在资金支持方面，各级政府要加大自主创业支持力度，并在公共财政支出框架中将自主创业支出作为重要支出方向之一[6]。可以通过建立创业基金、失地农民信用担保制度、失地农民创业贷款贴息制度等多种途径为失地农民创业提供初始资金。

参考文献

[1] 于建嵘.农民失地失业是一个严重的政治问题[J].探索与争鸣，2004(1)：10.

[2] 石鹏娟.城郊失地农民就业问题研究[J].安徽农业科学,2014(25):8760-8762.

[3] 谢筱筠.保障被征地农民生计可持续的政府责任[D].长沙：湖南大学，2012.

[4] 斯蒂芬·罗宾斯.管理学[M].黄卫伟等，译.4版.北京：中国人民大学出版社，1997.

[5] 郑风田.从生存到发展：论我国失地农民创业支持体系的构建[J].经济学家，2006(1)：56.

[6] 吕文静.发达国家富余劳动力转移经验及对中国失地农民就业的启示[J].世界农业，2015(5)：166.

Employment Situation and Policies of Landless Peasants under the Background of Urbanization—Based on the Field Research of Xinshan Community in Huaining County

GUO Chun-hua, HONG Dun-long

(Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095)

AbstractBased on the field investigation of Xinshan Community in Huaining County, several problems were found such as high unemployment, low job stability, uncultured employment concept, and lack of venture capital. Relevant policy suggestions were proposed to help the government to promote the employment of landless peasants, which included constructing the governmental implementing dynamic mechanism, providing better public services of employment, and supporting entrepreneurship. This research aimed to effectively solving the problem of employment of landless peasants.

Key wordsLandless peasants; Employment; Urbanization; Policy

作者简介郭春华(1963-)，女，江苏扬中人，副教授，硕士，从事土地行政管理研究。

收稿日期2016-03-07

中图分类号S-9

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)10-283-03