中国远程高等教育质量政策执行的特点分析*

张仕华（广州广播电视大学，广东广州510091）



中国远程高等教育质量政策执行的特点分析*

张仕华
（广州广播电视大学，广东广州510091）

摘要：教育质量政策是政府保障教育质量的一种重要工具，其根本目的在于解决教育质量问题。文章从政策执行的角度试述中国远程高等教育质量政策执行的重要性，重点分析了中国远程高等教育质量政策执行的特点。

关键词：中国远程高等教育质量；政策执行；特点分析

Abstract:Education quality policy is one of the important tools for government to guarantee the quality of education，and its fundamental purpose is to solve the problem of the quality of education.From the perspective of policy implementation，the paper describes the importance of the implementation of China's distance higher educationquality policy，and analyses its characteristics.

Keywords:the quality of distance higher education in china；policy implementation；characteristics analysis

远程高等教育质量政策执行由远程高等教育质量政策执行者、远程高等教育质量政策执行机构和远程高等教育质量政策执行对象三因素组成。远程高等教育质量政策执行者包括远程高等教育质量政策执行的行政机构、远程高等教育机构及其管理人员和政策对象。行政机构指的是从国务院、教育部，到省、市、县（区）的教育行政部门；远程高等教育机构及其管理人员指的是67所实施远程高等教育的普通高校（网络学院）及其管理者和中央电大、各省级电大及其管理者；政策对象是远程高等教育质量政策执行的目标群体，主要包括远程高等教育的教师、学生以及远程高等教育利益相关集团（普通高校的校外教学点、电大的分校、工作站及其提供远程高等教育服务的其他赢利机构）。

远程高等教育质量政策执行依赖于远程高等教育质量政策执行者的活动，远程高等教育质量政策执行者是教育政策执行的决定因素；远程高等教育质量政策执行活动是在一定的远程高等教育质量机构内部完成的，远程高等教育质量机构是远程高等教育质量政策执行的载体；远程高等教育质量政策执行活动要受相关制度的影响，远程高等教育质量政策执行活动的完成及高效依赖于制度的保障作用。基于以上分析，文章认为中国远程高等教育质量保障政策的执行有以下特点。

一、权威强制方式

一定的权威是公共政策执行中不可或缺的政策资源，政府失去了应有的权威，便难以保证公共政策在目标群体中得以顺利实施。权威强制的最大特征是“强制”，即领导者或公共政策制定者与执行者以强制的手段进行政策制定与政策执行，通过强制性权力改革人们的行为模式，以达到实现公共政策预期效果的目标。

在权威强制模式中，公共政策的执行完全依靠自上而下的强制性权力，凭借强大的权力与权威打破政策执行的抵制力量。政策执行者依赖的是权力与权威。

权力，按照马克思·韦伯的经典定义，是一个人或若干个人在社会生活中即使遭遇到参与活动的其他人的抵制，仍能有机会实现他们自己意愿的能力。该定义的核心要义在于权力中的压迫性与反抗性以及权力者个人意愿对他人行为的影响性。也有学者持相近的观点，认为权力就是个体促使他人执行其个人指示和命令的能力。

权威，根据L·斯坦的定义，是“对他人判断未经检验的接受”，大卫·伊斯顿认为：“经常被人服从就是权威。”恩格斯在《论权威》一文中写到：“权威，是指把别人的意志强加于我们；另一方面，权威又是以服从为前提的”。权威的产生还与合法性有关，或者说合法的权力就是权威。马克思·韦伯将权威定义为“来自某个确定源泉的某些命令（或所在命令）被某个确定的人们服从的概率”。

因此，权力具有强制力；权威则不依靠强制力，它是人们在一定领域内的自发服从，并具有正当性。在公共政策执行的权威强制模式中，政策的执行通过强制性的法律、规则等权力和执行者个人的专业、魅力等权威来实施。［2］

在远程高等教育质量保障政策执行中，不管是人才质量政策的德、智、体方面的政策（如：《关于广播电视大学招收参加普通高考高中毕业生的通知》）、学历和学位方面的政策（如：《广播电视大学专升本教育试点方案》、课程方面政策（如：《高校网络教育学生部分公共课实行全国统一考试的通知》）；还是工作质量政策的教学方面的政策（如：《教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》）、科研方面的政策（如：《关于开展“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目研究工作的通知》）、管理方面的政策（如：《关于加强现代远程高等教育招生工作管理的紧急通知》、《关于规范现有现代远程高等教育校外学习中心（点）管理工作的通知》）。基本上都是按照从教育部、到省（市、自治区）教育厅（局）、再到高校这样一种路径来推进，依靠的是行政权力和权威。这种执行方式的“强制性”十分明显。

二、宣传动员方式

公共政策的执行离不开对政策信息的宣布与传播，从某种意义上讲，政策的有效执行是以政策目标群体对所推行政策的认同和接受主前提的。在政策的执行过程中，执行者可以通过多种形式的政策宣传动员从尽可能大的范围使广大的政策目标群体充分认识所推行的政策与他们切身利益之间的紧密关系，认同并自觉自愿地接受政策，从而为政策的有效执行奠定基础。

政策方案并不能被政策目标群体自发地接受，更不能被自动地执行；公共政策执行是政策方案被付诸实施的一个实践过程，要使这个过程实施顺利，首先要让政策目标群体对政策有所了解。只有了解了政策，才能接受和服从政策目标，从而能协助政策的执行。因此，当为了寻求公众的理解支持，保证政策的有效实施，政府必须处理好政策宣传这一重要环节，从一定程度上讲，政策的执行过程是一个政策宣传动员的过程。［3］

远程高等教育质量保障政策在执行前反复细致地宣传解释是非常必要的，特别是当质量保障政策涉及到限制各相关方利益时，这种宣传解释就更显重要，否则在实施中就会出现“上有政策，下有对策”的不利于政策执行的情形。如在执行《关于试点高校网络教育学生部分公共课实行全国统一考试的通知》、《关于网络教育公共基础课统考试点工作的实施意见》等课程政策时，由于课程全国统考的难度会高于相同课程的高校自主考试，由此会给相关高校的教程教育后续招生带来不利影响，若对统考政策的宣传解释不到位，高校就没有严格执行统考纪律的积极性性主动性，由此造成统考政策对远程高等教育质量保障的效果大打折扣，甚至使统考政策的执行流于形式。再如在执行《教育部办公厅关于做好2004年试点高校网络教育招生工作的通知》以及以后每年的招生工作政策时，由于远程高等教育招生的数量直接与各校的经济效益直接相连，若宣传动员不到位，就会出现高校为扩大招生数量而放低门坎违规招生的问题，使国家希望通过设置招生标准而保障远程高等教育质量的这类政策的执行走过场。

三、思想动员的引导方式

思想动员手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用各种方法做人的思想工作，引导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相悖的活动。中国远程高等教育质量保障政策的执行常用的思想引导手段有：（1）制造舆论，在政策执行过程中大力宣传，使政策内容深入人心；（2）协商对话，在政策执行中，决策者和执行者政策问题征询相关高校干部、教师的意见，与之展开对话协商；（3）批评与表扬对政策执行得好的高校和个人给予表扬和鼓励，对执行不力、敷衍塞责者和违抗政策者给予批评和惩罚，以达到弘扬正气、压抑邪气的目的。

以远程高等教育课程质量政策为例，为保证公共课的基本质量，对远程教育本科学生的部分公共课实行全国统一考试。《关于对试点高校网络教育学生部分公共课实行统一考试的通知》要求：为“确保网络教育人才培养的质量，教育部决定对高校网络教育学生的公共课部分实行全国统考。2004年统考科目为计算机基础和英语，2005年开始，增加大学语文或高等数学。”《教育部关于网络教育部分公共基础课统考试点工作的实施意见》强调：部分公共基础课全国统考对象为本科层次网络学历教育的学生。为了使公共课程统考在全国远程高等教育机构能顺利执行，教育部采取了思想动员、逐步引导的方式。

四、推广之前的试点方式

为了保障远程高等教育的基本质量，远程高等教育先在中央广播电视大学系统中试点，待取得成效和经验后再在普通高校中推广；其中，在广播电视大学和普通高校中也分别采取先试点再推广的方式来实施。在广播电视大学层面上《关于开展“人才培养模式改革和开放教育试点”项目研究工作的通知》、《关于印发“试点”项目研究工作实施意见（试行）的通知》等政策规定，远程高等教育于1999年首先在中央广播电视大学和上海广播电视大学、甘肃广播电视大学、大连广播电视大学及广州广播电视大学22所省级电大试点，之后逐渐推广到全国44所省级广播电视大学。在普通高校层面上，《关于对中国人民大学等十五所高校开展远程高等教育试点工作的批复》规定了远程高等教育于2001年在中国人民大学、北京大学、清华大学等15所先行实施，后逐步扩展至全国67所重点高校。

政策执行是政策过程的重要环节。分析我国远程高等教育质量政策执行的特点，对于理解我国远程高等教育质量政策内容，提高我国远程高等教育质量政策实行的效力一定理论意义和实践价值。

参考文献

［1］王福生.政策学研究［M］.四川人民出版社，1991：167.

［2］刘圣中.公共政策学［M］.武汉:武汉大学出版社，2008：245-246.

［3］刘圣中.公共政策学［M］.武汉：武汉大学出版社，2008：242-243.

美国政策学家艾利森指出：“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。［1］即道出了政策执行的重要性。远程教育质量保障政策执行指的是国家教育行政机关及其组成人员通过运用各种手段，将远程教育质量保障政策的内容变为现实，从而达到保障远程教育质量目标的整个过程。这些行为包括两方面的内容：一是将远程教育质量保障政策转化为可操纵的过程；二是按照远程教育质量保障政策所确定的目标而进行的努力。

中图分类号：G640

文献标志码：A

文章编号：2096-000X（2016）12-0079-02

*基金项目：广州市教育科学“十二五”规划课题“高等教育质量政策执行研究——以广州为例”（编号：1201533920）。

作者简介：张仕华（1966-），男，汉族，湖北京山人，广州广播电视大学管理学院副教授，教育学博士，研究方向为教育政策。