新型农业经营主体面临的特殊困难与政策建议*——基于黑龙江省绥化市的实地调查

费佐兰，郭翔宇

(1.中国农业大学，北京 100084； 2.东北农业大学，哈尔滨 150030)

·结构调整·

新型农业经营主体面临的特殊困难与政策建议*
——基于黑龙江省绥化市的实地调查

费佐兰，郭翔宇※

(1.中国农业大学，北京 100084； 2.东北农业大学，哈尔滨 150030)

随着我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化同步”的发展，农村劳动力大量转移，“谁来种地”的问题日益凸显，新型农业经营主体的发展将解决这个问题。文章基于黑龙江省绥化市的实地调查，科学分析了专业大户、家庭农场、农民专业合作社和龙头企业等新型农业经营主体的发展现状，阐述了他们与普通农户相比所面临的土地流转期限短且价格逐年上涨、生产经营资金缺口大且贷款难等特殊困难，并提出了加快土地确权颁证并完善土地流转利益联结机制等政策建议。

新型农业经营主体 专业大户 家庭农场 农民专业合作社 龙头企业

0 引言

2014年中央一号文件指出：“构建新型农业经营体系，发展多种形式规模经营，扶持发展新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系和加快供销合作社改革发展”、“鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，按照自愿原则开展家庭农场登记”以及“在国家年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施”。2015年文件指出“加快构建新型农业经营体系”、“鼓励发展规模适度的农户家庭农场”、“引导农民专业合作社拓宽服务领域”以及“推进农业产业化示范基地建设和龙头企业转型升级”。因此，在市场推动、农户发展需要和国家政策导向的形势下，培育和壮大新型农业经营主体是发展生产技术先进、经营规模适度和市场竞争力强的现代农业的基础。

目前，国内学者对新型农业经营主体的研究是一个热点。李铜山和刘清娟(2013)研究发现国外侧重于相关基础理论研究和农业经营主体研究，国内侧重于农业经营主体研究、农业经营方式研究、农业经营组织研究和农业经营体制研究[1]。胡胜德(2013)刘大新(2014)张照新和赵海(2013)孔祥智(2013)张秀生和单娇(2014)陈晓华(2014)等对农业生产主体和新型农业经营主体的概念与内涵、类型、基本特征和作用等理论进行了阐述[2-7]。黄祖辉和俞宁(2010)分析了新型农业经营主体在经营规模、辐射带动、盈利能力、销售渠道等方面具有明显优势[8]。黄祖辉和俞宁(2010)钱克明和彭延军(2013)孔祥智(2014)等发现新型农业经营主体在发展中在土地获得、融资、农业保险、基础设施建设投入和生产辅助设施投入方面存在问题[9-10]。

综上所述，学者的研究主要集中在探讨新型农业经营主体的形成条件、路径、内涵、作用、特征等理论，从特定的理论出发研究新型农业经营主体的功能定位与整合并管理创新等战略构想，以及基于实际调研数据分析新型农业经营主体发展现状、存在问题和对策建议。目前，尚未有与普通农户相比，基于实际调研数据分析探讨新型农业经营主体面临的特殊困境。

1 新型农业经营主体的发展现状与趋势

目前，我国土地流转采取转包、出租、互换、入股等多种形式，逐步形成了专业大户、家庭农场、农机合作社、农民专业合作社和农企合作、场县共建、农民联合体、场村共建等八种规模经营模式。2010年绥化市新型农业经营主体有8 000个， 2014年则已发展到5.157 5万个，是2010年的6.5倍。

表1 绥化市新型农业经营主体基本情况

新型农业经营主体户数(户)经营土地面积(万hm2)平均经营土地面积(hm2/户)经营土地所占比例(%)专业大户3291540.812.4022.82家庭农场845418.021.3110.08农民合作社768848.5863.1827.17龙头企业3217.712404.31 数据来源:实地调查所得

1.1 专业大户迅猛发展

一些有经验、懂技术的种田能手采用新技术、新模式，科学种田，主动流转土地，租种土地，承包村五荒地、机动地和零星地块，开展规模经营，逐渐演变成专业种植大户。今后几年，专业大户将是我国农业生产经营的重要基础和数量最多的主体，也是其他新型农业经营主体扩大经营规模的源泉[11]。目前，专业大户经营模式是绥化市发展最多最广的一种经营模式，全市专业种植大户已发展到3.292 5万户，其中经营13.4hm2以上的专业大户有2.621 8万户，专业大户规模经营土地40.8万hm2，占总耕地面积的22.82%，平均每户经营面积12.40hm2(表1)。

1.2 家庭农场异军突起

随着农业结构不断调整优化，一批规模经营大户，通过多年对农业基础设施、农业机械设备、农业科技等方面的投入，经营能力更强，经济效益更显著，逐步发展成了现代的家庭农场。家庭农场承租农民土地承包经营权，实行连片种植、规模经营和家庭农场经营模式。目前，绥化市已认定家庭农场8 454个，经营规模超13.4hm2的家庭农场有7 334个，固定从业人员9.2万人，其中在工商部门登记注册的家庭农场936个。全市家庭农场规模经营土地18万hm2，占总耕地面积比重10.08%，平均每个农场经营面积21.31hm2。

1.3 农民专业合作社发展不断壮大

《农民专业合作社法》实施以来，在农民强烈需求和政府积极推动下，农民合作社数量急剧增加，合作领域不断拓宽，成为组织农户生产、发展农产品加工、对接龙头企业、开展市场营销的有效载体和经营主体。在发展实践中，黑龙江省有两种农民合作社经营模式。一是农机合作社经营模式，即以农机合作社为主体，自主规模经营土地，采取土地托管或代耕等形式，实现了连片种植规模经营。绥化市现有农机合作社747个，其中投资1 000万元的农机合作社219个，是2010年的4.5倍，经营土地面积15.21万hm2。二是农民专业合作社经营模式，即通过联合普通农户组建合作社，在不改变家庭承包经营的基础上，引导农户围绕共同的市场需求进行专业化和区域化生产，推进农业生产的组织化、专业化和规模化。绥化市现有农民专业合作社9 875个，是2010年的2.66倍，其中农民种植合作社6 941个，经营土地面积33.37万hm2。农机合作社和农民专业合作社合计7 688个，经营土地面积48.58万hm2，占总耕地面积的27.17%，平均每个农民合作社经营土地面积63.18hm2。

1.4 龙头企业带动作用进一步增强

部分农产品加工龙头企业为了保证原料供应和品质质量，自觉开发高端产品，主动与农户签订土地流转承包协议，实行订单生产，或者由龙头企业组织科技种植队伍，开发自己的生产基地，实现规模经营，把生产车间延伸到地块，实现了农企合作模式。由企业承租农户土地承包经营权，建设产业化原材料基地，或由企业为农户提供生产资料服务等，合作建设原材料基地，实现规模合作经营。目前，全市农业企业发展到321个，企业自我规模经营基地面积4.36万hm2，带动规模经营面积3.35万hm2，占总耕地面积的4.31%，平均每个农业企业经营土地面积240hm2。

2 新型农业经营主体面临的特殊困难

近年来，新型农业经营主体发展迅速，在推进农地流转、农民增收和实现农业现代化过程中发挥了重要作用，并显现出良好而强劲的发展势头。但是，在发展过程中，新型农业经营主体也遇到了一些与普通农户不同的特殊困难。

2.1 土地流转期限短且价格逐年上涨

普通农户经营的是自己的承包地，新型农业经营主体经营的土地，大部分是流转普通农户所承包的土地。近年来，农村土地流转期限越来越短，且流转价格呈逐年上涨趋势。在绥化市，土地流转期限目前一般为1～3年，其中绝大部分都为一年一转，极少有流转期限超过5年的。在农地流转价格方面，合作社和农业企业等新型经营主体流转农民土地的价格一般要比普通农户之间的转包价格高，且价格逐年上涨。2010年绥化市土地流转后种植水稻的流转价格为0.895 5万～1.044 8万元/hm2，种植瓜菜等经济作物的价格达到1.044 8万～1.194 0万元/hm2，种植玉米的价格为4 478～7 463元/hm2。2014年土地流转价格依次上涨至1.044 8万～1.194 0万元/hm2、1.194 0万～1.343 3万元/hm2和5 970～8 955元/hm2，分别较2010年上涨了1 493元/hm2左右。合作社流转土地价格比市场价格高出1 493～2 985元/hm2，最高达到1.492 5万～1.641 8万元/hm2，相比2010年上涨了1 493～2 985元/hm2。土地流转期限短且价格逐年上涨的主要原因是普通农户对土地的依赖程度高。在农村社会保障尚未完善的前提下，土地确权工作尚未完成的基础上，大多数农户仍然把承包地看成是“活命田”和“就业保险田”。特别是支农惠农政策力度的加大，加重了农民对土地的依赖程度，导致土地流转推动难度大。

2.2 生产经营资金缺口大且贷款难

目前，普通农户的生产经营资金需求，基本上可以通过农村信用社等银行贷款得到满足。调查中发现，家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体除了需要购买各种生产资料外，还需要建设晾晒、烘干、仓储、保鲜、冷冻等设施和购买更多农机设备，因而生产经营资金需求量比普通农户大得多，但由于缺乏抵押物或者抵押物不符合要求，难以从银行获得足够的贷款，资金缺口大。2013年，绥化市兰西县庆丰大葱合作社经营土地0.08万hm2，社员280户，社员土地转入价格1.492 5万元/hm2，需要生产经营资金830万元。其中，利用社员土地承包经营权证抵押仅从银行贷款180万元，年利率11.76%； 650万元资金缺口被迫求助民间借贷，年利率高达15%～20%。与从银行贷款相比，合作社从民间借款多支出利息21万～54万元，大大增加了生产经营成本。

2.3 经营风险相对集中且受灾后损失大、恢复难

普通农户经营规模小，面临的自然和市场风险较为分散，受灾后经济损失不是很大，恢复再生产相对容易。而新型农业经营主体由于经营规模大，生产经营投入多，面临的市场和自然风险相对集中，如果农产品价格下降幅度较大或遭受自然灾害，经济损失更大，恢复生产更加困难。特别是新型规模经营主体经营的耕地多是流转普通农户的承包地，在成本支出上要比普通农户多一项高额的转包费，单位面积耕地的经营收益相对要低，一旦受灾，往往出现“一年受灾害、三年难翻身”的危险。针对农业经营面临的自然风险，目前的农业保险覆盖面积小，保障水平低，难以起到保障农业发展的作用。调研得知，绥化市水稻参保率为30%左右，保险公司对于受灾程度小的农户不给予赔付，达到绝产才给予2 985元/hm2的赔付。

2.4 基础设施需求高且投建欠缺

目前，普通农户对生产环节中基础设施的需求，可以通过近几年国家对农田水利等基础设施的大力投资得到满足。在销售环节中普通农户生产的农产品呈现“就地一次性”销售的现象，所以农户对加工、销售等环节中的设施需求不大。而新型农业经营主体因经营规模大和经营产业化，从生产到加工再到销售，对基础设施的需求更大、要求更高。在生产环节需要农田水利等设施的完善； 在加工环节需要晾晒场地、烘干等设施的新建； 在销售环节需要保温、运输等设施的配备。目前，大部分地区由于资金投入不足、资金投入渠道不畅、资金投入效益低等问题，对农业基础设施的修复、改建、重建和新建不够。调研显示，绥化市龙头企业存在着仓储设施不足、晾晒场地缺乏等问题； 合作社存在着运输设备欠缺、仓储设备和初加工设施不足等问题； 专业大户和家庭农场存在着农田水利设施、仓储设备和晾晒场地等设施欠缺的问题。

3 新型农业经营主体发展的保障措施

为保障新型农业经营主体健康、稳定、快速的发展，需要从多方面入手，采取综合措施加以推进，从有利于促进新型农业经营主体发展的角度提出以下政策建议。

3.1 加快土地确权颁证并完善土地流转利益联结机制

2016年一号文件中指出“适应新型农业经营主体和服务主体发展需要，允许将集中连片整治后新增加的部分耕地，按规定用于完善农田配套设施”。因此，为使新型农业经营主体获得稳定的土地使用权和合理的土地流转价格，需要进一步加快土地确权颁证并完善土地流转利益联结机制。首先是加快土地确权颁证。一方面，通过土地确权颁证，明晰农民土地产权，规避土地权属纠纷，鼓励农民转出土地，避免农业经营过度兼业化和副业化。另一方面，通过明确农户土地产权的法律地位，完善法律法规，避免新型农业经营主体挤占农户土地，保障土地转出户的利益，确保土地流转顺畅进行，实现规模经营。其次是完善土地利益流转联结机制。鼓励转入土地的新型经营主体与转出土地的农户通过合约、合同等形式探索推广实物计租、货币结算、租金动态调整、土地/资金入股、保底分红等利益分配办法，稳定土地流转价格和延长土地流转期限，使得新型农业经营主体拥有稳定、长期且价格合理的土地。此外，还需完善土地流转合同的法律认证，保障双方的合法权益。

3.2 拓宽融资渠道并完善农村信贷担保抵押方式

2016年文件指出“完善财税、信贷保险、用地用电、项目支持等政策，加快形成培育新型农业经营主体的政策体系，进一步发挥财政资金引导作用，撬动规模化经营主体增加生产性投入”。为使新型农业经营主体拥有充足的生产经营资金，可通过进一步拓宽新型农业经营主体的融资渠道和完善农村信贷抵押担保方式得到满足。拓宽融资渠道可从以下3方面进行：一是鼓励社员资金入股融资。目前，农户以土地入股的形式融资已经无法满足新型农业经营主体发展的需要。所以，鼓励农户或社员以资金的形式入股融资，以拓宽新型农业经营主体融资的渠道[12]。二是鼓励工商资本进入。在国家政策的引导下，各级政府可采取贴息、免税等优惠政策引进工商资本投入，以拓宽新型农业经营主体的融资渠道。三是加大国家财政投入。中央政府可自上而下的对发展效益好、发展规模大、带动作用强的新型农业经营主体实行财政支持等优惠政策。此外，还需完善农村信贷担保抵押方式。鼓励金融机构开发订单、农产品预期收入、大型农机设备、畜禽圈舍等实物或虚拟物抵押的方式，鼓励各地财政出资建立农业担保公司，为新型农业经营主体提供有力的贷款担保，使得新型农业经营主体贷款不再困难[15]。

3.3 创新农业保险支持与保费缴纳方式并加大保险理赔力度

为提高新型农业经营主体应对自然和市场等风险的能力，需要进一步创新农业保险支持和保费缴纳方式，并加大保险理赔力度。一是创新农业保险支持方式。国家可通过设立政策性保险公司、加大保险补贴力度、降低县级财政农业保险保费配套等措施，提高农户参保积极性。(1)设立政策性保险公司。结合新型农业经营主体各自的特点，在商业保险不愿介入的领域，积极为农产品生产、加工、经营等环节提供保险服务，开发具有针对性的保险产品，提高新型农业经营主体应对风险的能力[13]； (2)加大保险补贴力度； (3)降低县级财政农业保险保费配套，缓解县级财政财力紧张的局面。二是创新保险保费缴纳方式。开发“一年入保，来年不缴”*“一年入保，来年不缴”是指第一年按正常缴纳保费，如没受灾，第二年即不缴纳保费的循环缴纳方式。或“一年入保，来年降”*“一年入保，来年降”是指第一年按正常缴纳保费，如没受灾，之后年份按上次缴纳保费的80%缴纳，直到首次缴纳保费不能再减少为止的保费缴纳循环方式。的保费缴纳方式，提高农户参保积极性。三是加大农业保险理赔力度。提高保险理赔额度达到弥补农户当年投入的生产成本。

3.4 加强政府扶持力度并增强政府协调能力

为了新型农业经营主体健康、稳定、快速的发展，需进一步加强政府的扶持力度并增强政府的协调能力。加强政府扶持力度可从以下3方面开展：一是设立新型农业经营主体发展专项资金。专项资金可通过贴息、补助、奖励等形式用于支持新型农业经营主体流转土地，兴建生产服务基础设施，建设原料生产基地、加工储备设施，扩大生产规模等。从而解决基础设施需求高但投建困难的问题。二是加大财政扶持力度。鼓励农业补贴增量主要用于支持新型农业经营主体的发展。三是加强政策支持力度。一方面明确新型农业经营主体与农户享受同等的税收政策； 另一方面新增新型农业经营主体与金融机构、农户、保险公司和工商企业协议或合约的保障措施。此外，还需增强政府的协调能力。通过政府协调利用集体建设用地、村庄废弃地、四荒地等非耕地资源建设农业生产性用地，如粮食仓库、烘干机房等设施，尽可能不占或少占耕地。

[1] 李铜山， 刘清娟.新型农业经营体系研究评述.中州学刊， 2013， 03：48～54

[2] 刘大新. 构建新型农业经营体系问题探析.生产力研究， 2014， 02： 75～93

[3] 胡胜德. 培育多元化经营主体构建新型农业经营体系.农业经济与管理， 2011， 01： 7～8

[4] 张照新， 赵海.新型农业经营主体的困境摆脱及其体制机制创新.改革， 2013， 02： 78～87

[5] 孔祥智. 新型农业经营主体中合作社的角色定位.中国农民合作社， 2013， 11： 29

[6] 张秀生， 单娇.加快推进农业现代化背景下新型农业经营主体培育研究.湘潭大学学报， 2014， 03： 17～24

[7] 陈晓华. 大力培育新型农业经营主体——在中国农业经济学会年会上的致辞.农业经济问题， 2014， 1： 4～7

[8] 黄祖辉， 俞宁.新型农业经营主体：现状、约束与发展思路——以浙江省为例的分析.中国农村经济， 2010， 10： 16～26

[9] 孔祥智. 新型农业经营主体的地位和顶层设计.改革， 2014， 05： 32～34

[10]钱克明， 彭廷军.关于现代农业经营主体的调研报告.农业经济问题， 2013， 06： 4～7

[11]邓涛. 新型农业经营体系的核心内容是农业规模化经营.农村经济， 2013， 09：34～36

[12]王锦荣， 温新，崔有林.新型农业经营主体发展与金融支持的调查思考——以长治市为例.华北金融， 2014， 03： 28～31

[13]丁莹. 新型农业经营主体金融服务探析——基于专业大户、家庭农场、农民合作社的视角.中国农村金融， 2014， 06： 68～71

[14]于恩顺， 李红.黑龙江省两大平原现代农业经营主体发展研究.中国农业资源与区划， 2015， 36(6)：46～52

[15]姜法竹， 张涛郾.现代农业主导产业选择的指标体系构建研究.中国农业资源与区划， 2008, 29(3): 55～59

THE SPECIAL DIFFICULTIES AND POLICY PROPOSALS ON THE NEW AGRICULTURAL BUSINESS ENTITIES*——BASED ON THE SURVEY OF SUIHUA CITY HEILONGJIANG PROVINCE

Fei Zuolan，Guo Xiangyu※

(1.China Agricultural University，Beijing 100084，China；2.Northeast Agricultural University，Harbin 150030,China)

With the constantly deepening of the "four modernizations" in China, i.e., industrialization, urbanization, information technology and agricultural modernization, a large number of rural labor force had transferred to urban. The problem who will farm in the future is emerging. The development of the new type of agricultural management will solve this problem. Based on the survey on Suihua City of Heilongjiang province, this paper scientifically analyzed the current development of the new types of agricultural management such as the professional planting large farmers, family farms, farmers' professional cooperatives and leading enterprises, described the particular difficulties, such as short period of land circulation, the increase of the cost, lack of funds and difficult loans. Finally, it proposed some suggestions to solve these problems.

new agricultural business entities; professional planting farmer; family farm; farmer cooperatives; leading Enterprises

10.7621/cjarrp.1005-9121.20161119

2016-01-08

费佐兰(1989—)，女，贵州遵义人，博士。研究方向：粮食经济、农业经济和福利经济。 ※通讯作者：郭翔宇(1965—)，男，黑龙江哈尔滨人，博士、教授、博士生导师。研究方向：农业经济理论与政策、农村合作经济。Email：guoxy@neau.edu.cn

*资助项目：国家软科学研究计划重大合作项目“粮食主产区利益补偿及其机制创新”(2014GXS2D016)； 黑龙江省应用技术研究与开发计划重点项目(GB14D402)

F321.42

A

1005-9121[2016]11-0126-05