农村信用社亟待改进经济责任审计

薛建波

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》和《关于实行审计全覆盖的实施意见》，提出了审计制度完善的目标任务，要求对领导干部履行经济责任情况等实行审计全覆盖，凸显了经济责任审计在推进改革发展、依法治国、廉政建设等方面的重要性。面对审计制度改革的新形势、新任务、新要求，农村信用社应坚持与时俱进的思想，客观分析经济责任审计的现状和问题，系统地改进方式方法，尽快建立与社情相适应、与依法治社相适应的经济责任审计制度，提升经济责任审计水平，更好地服务于农村信用社的改革与发展。

农村信用社经济责任审计的现状

目前，农村信用社采取“以离任审计为主，任中与离任审计相结合”的模式，对各级各类管理人员进行经济责任审计。一是对拟提拔的高级管理人员，坚持“先审计后任用”；对每届任中管理人员，立项开展一次履职审计。二是在审计权限授权上，对省级联社领导，聘请外部审计机构审计；对拟提拔的县级联社（农商行）理（董）事长以上职务，由省联社组织审计；对拟提拔的信用社主任（支行行长）以上职务，由省联社办事处（市联社）负责审计；对信用社主任（支行行长）以及同级别的任中审计，由县级法人机构组织实施。按照“制定审计方案，组成专项检查组，张贴审计公告，对被审计人员进行民主测评”等审计程序，在方向性、真实性、合规性和自律性四个方面进行，并借鉴年度管理指标审计等综合成果，对被查对象任期内履职尽责情况作出综合评价。总体来看，农村信用社经济责任审计在规章制度、工作流程、审计内容、方式方法和结果运用等方面趋向规范化、专业化，在确定高管薪酬、调整领导职位、归责定责究责等方面发挥了一定作用。

农村信用社经济责任审计存在的主要问题

对经济责任审计不重视。一是监管主体不重视。有的监管单位存在“重业务业绩轻基础管理、重眼前利益轻长远利益”的观念，把年度经营指标完成情况作为评价辖内单位领导干部的主要依据，不认真组织年度经营管理指标考核检查、年度经营真实性检查和领导干部履职审计。有的监管单位认为下级出了问题也有自己的责任，千方百计地干预经济责任审计结果，使经济责任审计常受制于领导意图与指令，具有高度的被动性、附属性、依赖性和局限性。二是审计人员不重视。经济责任审计的对象拥有一定地位、掌握一定权力，常有很好的发展前途。有的审计人员认为，将来也许会在被审计对象下工作，得过且过为上策，责任心不强，不能保持职业怀疑态度进行全面深入地审计，致使审计工作避重就轻，对查出的问题也只是蜻蜓点水、轻描淡写。三是被监管主体不重视。有的认为，各项经营指标好，一俊遮百丑，有问题不算什么，不怕审计。有的认为，我有保护伞，有问题也会大事化小、小事化了，审计不会改变我的职位、我的官运，不过是走过场、走形式罢了。还有的认为“经济责任审计是自己接受审查”，表面上接受，心里不乐意接受，甚至有抵触情绪，消极对待。

经济责任评价体系不完善。一是经济责任评价主要依靠一系列的规模指标和财务指标进行定量评价，健康度和进步度指标较少，分值不匹配。二是指标雷同。没有根据被审计对象不同的职位和分工，合理确定相应的经济目标、经济责任、评价指标体系和标准，致使经济目标不科学、经济责任缺乏约束、审计结果不能体现权责一致原则，在一定程度上有失公平，也给经济责任审计的评估带来一定的难度。三是调查问卷、民主测评等定性指标针对性不强，内容不细化不完整，不能如实反映民意；分值设置不科学，不能对任期内所分管的工作做出客观准确的评价。

经济责任审计人员素质不高。目前，从事经济责任审计的人员专业单一，多属于审计、会计、信贷系列，缺乏宏观经济、法律、基建工程、资产证券化、理财业务、计算机等专业知识，缺乏复合型审計人才。加之，部分审计人员政治思想性不强，对经济责任审计的认识不到位，责任心欠缺，应付了事的现象时有发生，影响了审计效率。

经济责任审前准备不充分。一是经济责任审计通常在年初，或领导班子换届、机构改革、干部调整时集中进行，要求在一定的期限内完成，时间紧，任务重，一些审计部门忽略审前调查程序，未对审计对象进行审前调查了解，未根据审计对象经营管理的风格特点、权利大小、所在单位违规违纪问题的轻重多少、投诉等情况来确定审计重点、审计内容、审计方法和审计人员，编制的审计方案千篇一律，影响了经济责任审计的质量。二是大部分审计人员由一线普通员工临时抽调组成，来不及系统培训就仓促上阵，没有详细研究审计方案，致使审计重点偏离、审计方法不对路，致使经济责任审计事倍功半、流于形式。

经济责任审计内容不全面。一是未按照《党政领导干部选拔任用责任追究办法》等“四项”监督制度，将任职期间管理人员选拔任用情况、员工管理情况作为离任审计的一项重要内容。二是责任审计主要以制度审计为导向，审计内容主要在方向性、真实性、合规性和自律性四个方面，没有以风险为导向对任期内的错误和问题产生的风险、未实现经济目标和未履行经济责任带来的风险进行有效地识别和评价，致使审计结果和意见不公正，甚至不正确。

经济责任审计方法不尽科学。一是主要采取现场审计方式，很少采用业务指标预警系统、内部控制评价等非现场审计手段。二是审计人员主要以查账务、查档案资料、现场检查为主，很少采用走访座谈、受理举报等外围调查方式，即使设立了举报箱，公开了举报电话，也很少有人举报，使审计人员不能从各个渠道收集反映领导干部业绩和问题的资料。三是组织员工集中进行调查问卷、民主测评，多数员工不想也不敢揭露被审计对象的“伤疤”，不能反映自己的真实意愿和观点，致使调查问卷、民主测评走形式、走过场。四是审计公示只在被审计单位总部张贴，辖内普通员工很少知晓，达不到公示的效用。五是信息网络技术运用不充分。目前，多数农村信用社还没有建立金融法规制度查询系统，未开发使用审计程序软件，未建立自己的审计数据库，不能运用信息网络技术对被审计人员所在单位的财务、非财务信息数据进行系统地分析统计，不能识别未暴露的风险隐患，不能对任期内的错误和问题产生的风险、未实现经济目标和未履行经济责任带来的风险进行评估计量和确认，也就不能根据所处的宏观环境、监管环境、经营基础和行业发展情况对审计对象做出客观公正的评价。六是未综合利用以前的审计成果，未将年度经营指标真实性检查与经济责任审计结合起来一起实施，致使重复审计现象发生，增加了审计成本，给被审计单位带来不必要的负担。

经济责任审计责任界定不清。一是对查出的问题缺乏总体把握，过多纠缠于会计、信贷等业务操作层面，缺乏制度和管理上的剖析与追究，只追究直接经办人的差错责任，淡化了管理责任、领导责任，结果是管理人员如期离任（或提拔），下属员工得到不痛不痒的通报批评或罚款追究，使审计责任无法真正落实。二是对查出的问题，没有划清前任责任与现任责任、直接责任与间接责任、主观责任与客观责任、渎职失职与工作失误的界限，不能客观公正地界定审计对象应负的责任。三是未通过分析违规问题的表象来揭示问题的实质，掩盖了被审计对象弄虚作假、贪污受贿、盲目决策、管理失误、用人失当等方面的错误，使经济责任审计既发现不了“千里马”，也查不出“害群之马”，消弱了经济责任审计的功能。

部门之间缺乏联动性。当前，农村信用社经济责任审计的组织模式一般为：由组织人事部门根据单位人事任免的需要提出审计建议，内审部门根据审计建议实施审计并出具审计报告。在这一模式下，对审计计划是否合理、审计实施是否充分、审计报告是否公正、审计结果是否被组织人事部门采用、审计建议是否可行、是否根据审计报告与被审计对象进行谈话等等，部门之间极少进行交流与沟通。这给经济责任审计真正落到实处带来了一定障碍。

经济责任审计结果未被有效利用。经济责任审计结束后，审计结果主要作为确定高管薪酬、选拔任用干部的依据，农村信用社很少对审计结果进行分析评价，据以改革法人治理，据以调整经营战略、发展规划、考核指标，据以完善规章制度和内控措施。

改进经济责任审计的建议对策

尽快建立省联社统一管理的审计体系。农村信用社应按照银监会《关于加快推进省联社行业审计体系建设的通知》要求，将办事处改革为区域审计中心。省联社党委对审计部直接领导，省联社审计部对区域审计中心人财物统一管理，统筹组织辖内审计力量，切实开展好经济责任审计；制定审计管理办法，建立审计人员选任机制、审计岗位责任追究机制，完善审计人员保障机制和教育培训机制，扎实推进审计队伍职业化，解决审计人员后顾之忧，增强审议人员责任心，增强审计的权威性、独立性、超脱性；建立严格的审计纪律，审计人员在审计期间的住宿生活费、差旅费全部由省联社负担，一律不准参加被审计单位的宴请等活动，彻底解决“吃人家的嘴短”等问题。

完善经济责任审计机制。一是按照监管要求，修改完善《高级管理人员履职审计办法》和《规程》，将审前调查列入审计流程，将任职期间管理人员选拔任用情况、员工管理情况纳入离任審计；按照审计全覆盖的要求，科学设计评价指标体系和评估标准，改进审计方式方法，既能客观公正地评价被审计对象的履职情况，也能实事求是地揭示缺点和错误；既能评价显绩，也能评价潜绩；既能评价已暴露的问题，也能揭示未暴露的风险隐患。二是坚持实行“定期审计，先审后离”。每年年初制定好审计方案，确保有充足的时间和精力做好领导干部年度经营管理指标考核检查（或年度经营真实性检查），不走形式，不走过场，真实反映。要将经济责任审计作为管理人员交流和提拔的前置程序，不得在审计前对审计对象做出评价，不经审计不得交流和提拔，落实好“账目不清不得离任，悬帐悬案搞不清楚不得离任，交接手续不清不得离任”的“三不走”原则，切实发挥好经济责任审计监督、鉴证、评价的职能。三是探索实行后续经济责任审计。在领导干部离任一年后，组织力量到其原单位进行审计，对其任期内的错误和问题产生的风险、未实现经济目标和未履行经济责任带来的风险进行正确地评估计量和确认，从而对领导干部做出进一步的评价；对重大问题实行终身制，督促被审计对象离任后继续承担责任、彻底解决。

改进经济责任审计方式方法。一是将内外部检查审计发现的问题建立台账，在离任审计时检查问题整改情况，对未整改的问题着力进行延伸审计；对已整改的问题，不再列入审计范围。二是根据审计对象职责分工、经营管理的风格特点、权利大小、所在单位违规违纪问题的轻重多少、投诉等社会各界反映情况，确定审计重点、审计内容、审计方法和审计人员，编制有针对性的审计方案。三是制定抽样办法，根据风险大小、风险概率确定抽样比例，对涉及资金巨大、风险概率高的业务实行全审计。四是加强审计宣传。在审计实施前，通过多种途径，公开邮箱和投诉电话，让被查单位干部职工全知晓，让全员通过上网在一定期限内完成调查问卷、民主测评，并通过个别走访座谈等形式，增强外围调查的深度和力度。五是把握经济责任审计的目的和特点，由以审财务、审业务为主向审机制、审控制、审风险转变，由审结果为主向审过程、审责任人的动机转变，抓大抓重点。六是探索实行审计外包方式。综合权衡审计质量与成本，对重要的经济责任审计项目，采取全部外包、专项外包、结构性外包、合作审计的方式，委托给会计事务所（或审计事务所）审计，特别对财务管理、大额贷款等，通过外部人员调查核实，增强审计效果。

加快审计信息系统建设。农村信用社要尽快建立金融法规制度查询系统，开发使用审计程序软件，建立自己的审计数据库，运用信息网络技术对被审计人员所在单位的财务、非财务信息数据进行系统地分析统计，提升经济责任审计的广度、深度，提高审计质量。

强化经济责任审计成果的运用。农村信用社要制定《经济责任审计结果运用办法》，不仅要把经济责任审计结果作为确定高管薪酬、选拔任用干部的主要依据，还要对被审计对象好的措施进行总结，对查出的问题进行认真分析，据以改革法人治理，据以调整经营战略、发展规划、考核指标，据以完善规章制度和内控措施；要将经济责任审计报告在一定范围内公开，实现信息共享；要送人事、纪检监察部门，纳入干部档案管理。纪检监察部门要根据审计结果对违反党纪政纪、贪污受贿及徇私枉法的行为坚决予以处理；其他有关部门也要做好经济责任审计成果的后续分析研究，充分运用到全员教育管理和监督中去，使审计监督和组织监督、纪检监督一样，成为干部监督管理体系的一个重要组成部分，成为企业文化的组成部分。

（作者系济南农村商业银行监事长）