金融监管框架的改革：国际经验和中国的选择

刘北骁

中国目前实施的基于机构类型的金融监管体制是在2003年确立的。当时四大国有银行还没有开始进行股份制改革，中国的金融行业还在实行严格的分业经营模式，并且当时世界各国的主流就是采用基于机构类型的监管框架。因此，中国在当时采用基于机构类型的监管框架是符合中国国情和国际通行的监管标准的。

十几年后的今天，中国和世界的金融行业格局都发生了深刻的变化，主要金融体系逐步采取了下述两种集中化的监管模式来适应不断发展的金融市场。第一种集中化监管的模式是由一个单一的监管机构对整个金融体系的各类金融机构全部进行全面监管。实施此类模式的主要国家包括：斯堪的纳维亚半岛国家、瑞士、德国、日本、新加坡和韩国等。另一种监管模式是双峰模式，亦称为基于目标的监管模式。这种监管模式把对于整体金融体系的监管分配给两个具有不同监管目标的监管机构：一个以微观审慎监管的安全性和稳健性为目标，另一个以金融机构对待客户的经营行为的公平性为目标。采取了这一模式的国家包括：澳大利亚、加拿大、荷兰、英国和比利时等。

在这样的形势下，“十三五”规划要求中国的金融监管框架做出调整，既适应国内金融行业发展的内在需要，也顺应新的更为科学合理的国际标准。金融监管框架的制度设计应该有适度的前瞻性，不仅要适应当前的形势，还要尽量满足未来一个时期中国金融体系健康发展的需求，这就需要确立探讨的时间框架。随着中国金融体系的发展、结构的变化和风险的变迁，金融监管框架在未来还会与时俱进地改变。因此，目前我们的考虑范围是未来的10年的时间。

中国应该采取集中化的监管框架

在未来的10年里，中国的金融监管机构将会面对的是一个总量庞大、运作机制相对复杂和开放、而系统性风险水平逐步提高的金融体系。

首先，中国金融体系的规模将大幅增长。中国的GDP有望跃居世界第一，中产阶层数量和比例将大幅上升，2亿～3亿新增城镇人口将产生众多的金融需求，个人可投资的资金来源将达到31万亿美元，中国的金融市场总量占全球金融资产份额将达到20%左右，与美国和欧洲的水平基本持平。

中国金融体系将全面进入混业经营的时代。在产品和服务层面，现有的银行、券商和保险公司将逐渐提供跨行业、多样化的金融产品，使得各行业之间界限变得模糊。另一方面，大型综合金融服务集团如平安、中信、光大等金融混业经营的实体将会越来越多、越做越强。

随着资本账户的开放，人民币逐渐成为可自由兑换的货币，以及利率市场化改革和中国经济中杠杆率的高企等都会使得中国在未来的10年进入一个系统性风险较高的时期。美国20世纪80年代的金融危机是在实行了利率市场化改革之后发生的，东南亚20世纪90年代末期的金融危机是在汇率自由化之后出现的，2008～2009年全球金融危机是在美国的政府、企业和居民的杠杆率大幅上升之后爆发的。中国未来10年的金融体系将面临这一系列市场化变革的严峻考验。

还有，科技的进步将进一步加速金融的创新，产生更复杂的金融产品；企业和个人对于金融服务的需求将会越来越广泛，复杂程度越来越高。面对这样一个规模庞大、混业经营、风险较高、不断创新的金融体系，中国未来十年金融监管的任务十分严峻。中国需要集中的、强有力的金融监管机制维护金融行业的秩序。

首先，集中化的监管体系有利于建立一个清晰明确的规则体系，减少监管机构的地盘之争。监管机构之间的地盘意识是一种常见的现象，一般有两种表现形式。一方面，多个监管机构对同一个问题进行监管，监管要求叠床架屋，不仅增加监管负担，更重要的是监管体系变得不必要的复杂，抑制合理的金融创新。反过来，对于棘手和困难的问题，监管机构之间出现互相推诿的现象或者出现漏洞和盲点，从而出现监管真空。这些都会增加监管机构本身的工作负担，也会给被监管对象带来额外的不必要的负担，以及监管要求的不确定性。

地盘之争不仅在金融监管机构存在，在其他政府部门也存在，不仅在中国存在，在国际上也很普遍。比如，美国在“911”事件后的调查中发现，美国的安全部门在“911”之前已经掌握了能够预测与阻止这次恐怖袭击的所有情报，但就是因为安全部门之间不能进行有效的信息分享，导致错失阻止恐怖袭击的良机。这就促使美国政府在911之后组建国土安全部，整合了22家政府机构。

地盘之争在金融监管领域的另一个弊病是多个监管机构的探底竞赛。典型的例子是全球金融危机前，美国的银行业监管机构货币监理署（OCC）、储蓄机构监理局（OTS）和美联储，各自为了吸引更多的银行作为主要监管对象，争相降低监管标准并放松监管。最出名的例子就是在金融危机中濒临倒闭的AIG，当年就是选择了监管要求最低的OTS作为监管机构。因此，在美国的金融改革法案中，把OTS这个监管机构撤销并且合并入了OCC。

其次，集中化的监管体系有利于通过高效、公平的监管环境，促进金融机构的健康发展。对于相同性质的金融产品和服务施加相同的监管要求，而不再拘泥于金融机构的类型和名称上的区别，从而实现监管中立性，也同时避免了金融機构的监管套利。国际货币基金组织的一项研究发现，集中化的监管往往伴随着对于证券行业和保险行业更高水平的监管，以及对于整体金融行业更具有一致性的监管。

再次，集中化监管有利于监管机构对于大型综合金融控股集团的监管。不仅要在业务线层面进行监管，还要在集团层面进行监管；并且一个局部问题，很可能会影响到整个集团层面。比如，目前银监会、证监会和保监会都分别要求被监管的银行、证券公司和保险公司进行资本压力测试；但是，目前，对于同时经营银行、证券和保险业务的大型金融控股集团进行集团层面的资本压力测试，则没有清晰的监管要求和明确的负责的监管机构。

最后，集中化监管在国际上已经积累了丰富的正反两面的经验和教训，可供中国参考。中国甚至还可以邀请已经实施了集中化监管多年的国家的监管专家来对中国的集中化监管制度进行建议和评审，就像美国OCC和澳大利亚的APRA（澳洲审慎监管局）定期进行的国际同行评议一样。

在两种集中化的监管框架中，双峰制比单一监管者模式更适合中国

在目前国际通用的单一监管者和双峰制这两种集中化监管体系当中，更为突出和强调金融消费者保护的双峰制似乎更适合于未来10年中国金融市场的需求。

第一，未来10年，老龄化人口比例越来越高，而老年人是权益最容易受到侵害的金融消费群体。同时，老年人会有较多的金融资产，也会有储蓄、养老、保险等方面的诸多金融需求，但自然规律导致老年人的知识结构、认知能力和生理功能都导致老年人格外容易受到不公平或欺骗性的对待。

第二，随着利率市场化和资本账户的开放，银行不能够指望依靠息差收入来增加利润率，所以会注重加强收费类业务。与此同时，随着金融创新层出不穷，金融体系的复杂程度越来越高，信息不对称的问题愈发突出，对于金融消费者和中小投资者的潜在伤害会越来越大。

第三，在国家鼓励创新和供给侧改革的大环境下，对于金融产品的开发和推向市场也会由事前审批变为事后监管为主，这也增大了金融消费者权益受到侵害的风险。

第四，金融机构的准入门槛会降低，民营金融机构的比重会上升。而民营资本长期缺乏经营金融机构的经验，对于保护金融消费者的内控和合规项目的建设会有一个学习的过程。

而与单一监管者制度相比，双峰制把审慎监管和行为监管这两个具有内在张力的监管目标分别赋予两个互相独立的监管机构，使得每个机构可以专注于追求单一监管目标。金融危机之前，美国的几大银行监管机构都有自己的消费者保护部门，但从金融危机中暴露出来的金融机构对消费者权益的极为严重的侵害来看，这些隶属于审慎监管部门的消费者保护职能都没能有效地发挥作用。所以美国金融改革的一项重要举措就是成立金融消费者保护局。英国走了另一个极端，把对消费者保护放到了审慎监管之前。北岩银行的消费者保护项目受到了FSA的重视，然而却只是每三年检查一次。

央行与集中化的微观审慎监管框架的关系

如果在微观审慎监管层面实行了集中化监管，比如双峰制，那么央行在这样的微观审慎监管框架中应该起什么作用呢？

有一种观点认为这个统一的微观审慎监管机构应该隶属于央行。目前国际上主要的金融体系中实行这种框架的是爱尔兰（爱尔兰中央银行负责监管整个金融体系）、英国（其微观审慎监管机构PRA隶属于英格兰银行，而其行为监管机构FCA是一个独立的机构）、以及荷兰等国家。美国在金融改革后也大大加强了美联储对于监管职能，但美联储只对一部分金融机构有审慎监管的职责。

另一种观点认为集中化的监管者不应该与中央银行合并，比如最早实行双峰制的澳大利亚和加拿大等，其审慎监管机构（澳大利亚的APRA和加拿大的OSFI）和行为监管机构（澳大利亚的ASIC和加拿大的FCAC）都是独立于中央银行的。

这两种方案各有千秋，而对于哪种方案更优，从理论分析和世界各国的实践来看，没有一个确切的定论。结合中国的实际情况，笔者认为下面几个问题值得顶层制度设计者考虑，总的来看，央行与微观审慎监管相分离的制度安排略优。

第一是制度设计的目标决定了央行在金融体系中的角色。制度设计的目标以让央行在金融危机时更有效地扮演最后贷款人为主，还是以建立金融稳定时期的金融机构健康发展为主？如果制度设计的首要目标是确保央行在金融危机时期扮演最后贷款人，那么应该让央行承担微观审慎监管职能，这样有利于央行熟悉金融机构的日常经营情况。然而，如果制度设计的首要目标是促进金融机构在稳定时期的健康发展，那么应该保持微观审慎监管与央行相分离。如果央行需要金融机构的数据，可以建立微观审慎监管机构与央行之间的定期信息分享的强制机制，也可以保留甚至扩大目前央行采集银行数据的权力。在后一点上，一定程度的数据搜集权力的重叠是允许的。比如，日本的央行（日本银行）和日本的微观审慎监管机构（金融服务厅）都具有搜集金融机构信息的权力。

第二是一个政府机构不应追求两个具有内在显著冲突的目标。货币政策具有逆周期性，而监管政策具有顺周期性。如果央行集制定货币政策、监管金融机构以及行使最后贷款人的职责于一身，容易造成央行对于金融机构的过度保护，以及由此引发的金融机构的道德风险。比如，在经济过热面临通胀压力，央行需要提高利率时，央行的监管职能会担心提高利率对于银行利润率和稳健性的影响，导致央行延遲升息。如果央行不承担审慎监管的职能，则处于一个比较超脱的地位，可以从整体经济形势的角度来制定货币政策，客观公正地对待金融体系和实体经济的利益平衡。

另一种表现是，如果央行的监管职能出现问题，导致个别金融机构的经营出现困难，央行从维护监管者形象的角度，容易会对那些不应该被救助（比如，因为管理层自身的严重错误陷入困境）的金融机构出手相助，从而养成金融机构对央行产生依赖性，扭曲金融机构的经营行为，产生道德风险。另外，由于在集中化的监管框架下，央行监管整个金融体系，所以这种道德风险还会从银行延伸到非银行金融领域，导致证券公司和保险公司也认为央行会在他们陷入困境的时候出手相救。一旦金融机构、投资者和消费者形成这样的一种错误的预期，认为央行对于所有的金融机构有一种隐性的担保，那就会软化金融机构的财务约束，弱化财务纪律，扭曲他们的投融资行为，会极大地增加了个体金融机构的风险和金融体系中的系统性风险。

第三是央行和微观审慎监管从专业领域的角度来讲重叠并不大。前者主要由经济学家负责，而后者主要由银行监管官员负责，这二者之间有着不同的专业技能和职业文化。就这个区别，英国经济学家维克斯有一段比较透彻的论述：“货币政策本质上是一遍遍、重复地对同一个问题做出决策，而决策所依据的信息大部分是公开的。这项决策产生的影响是广泛的，并且受到该决策影响的金融机构和从业人员是不可以上诉的。另一方面，金融监管类的决策不是在预先确定的时点做出的，是基于个体机构的信息做出的，而很多这些信息是保密的。这类决策有很多，对涉及到的金融机构和个人可能会有显著影响，而这些决策是可以经过上诉机制审核的。”据一些了解情况的专家回忆，20世纪90年代的多年中，银行监管和保险监管还没有从央行分离出来的时期，央行行长办公会十之八九是讨论关于银行监管的内容，这也从一个侧面印证了维克斯教授的结论。很难要求同一个政府机构的最高决策机构具有如此广泛的知识、经验和技能，可以同时覆盖货币政策的广阔领域和金融监管的诸多问题，从资本充足率、流动性到风险管理和内控机制，还不说证券和保险的监管。

第四是在微观审慎监管机构相对独立于央行的框架下，二者之间的协调和配合就变得非常重要。不仅仅是前面提到的危机时期的信息分享，也包括日常的协调和沟通。这方面的反面教材还是英国的FSA。由于英国的FSA是在匆忙之中上马的改革，导致成立之后的相当长的时间里，英格兰银行和FSA之间都没有正式的协作沟通的制度安排。在最初的几年里面还可以勉强维持，因为FSA的很多员工都是原来英格兰银行的银行监管官员，所以还可以依靠这种人际关系来维持。但当这些“老人”退休或离职后，没有正式的制度安排来保障这种合作。直到2009年，英国政府才在吸取了金融危机的教训后，正式成立了金融稳定委员会（Financial Stability Council），来促进财政部、英格兰银行和FSA之间的合作。当然在2012年的改革中，随着FSA的撤销，这个委员会也就撤并到英格兰银行新的框架中了。

在这方面做得比较好的是澳大利亚。澳大利亚的金融监管机构委员会（Council of Financial Regulators）一直扮演着协调澳大利亚双峰框架下的央行（储备银行）、微观审慎监管机构（APRA）和行为监管机构（ASIC）的角色，而这种协调机制在2008～2009年全球金融危机中发挥了重要的作用。

第五是央行的声誉风险。应该看到，本轮英美的金融改革加强了央行的监管职能，其中一个原因恰恰是因为全球金融危机之前，英国的央行完全没有监管职能，而美联储只有一部分监管职能，所以央行没有被认作导致金融危机的罪魁祸首，反而因为救助金融体系而赢得了信任。而如果央行完全承担其金融监管的职能，那么可以想见一旦发生金融危机，公众都怪罪到央行头上，那么央行作为独立的货币政策制定者的声誉会受到很大负面影响。

央行作为宏观审慎监管者是理所当然的

宏观审慎监管的职能，是非常适合央行来承担的。笔者倾向于建议由央行来承担审慎监管的职能，而不再单独成立新的机构或委员会。实践证明，协调性的委员会机制并不能总是很好地发挥作用。而新成立一个机构，又会带来新的与已有机构的协调和磨合的问题。央行目前设有金融稳定局，对于金融体系的稳定有了一定的研究和探索。

央行作为宏观审慎监管者，需要应对三大类风险：知道的已知风险（Known Known）、知道的未知风险（Known Unknown）、以及不知道的未知风险（Unknown Unknown）。

对于知道的已知风险，央行已经宣布成立了MRA，已经向这个方向迈出了一大步。下一步还需要把MRA的覆盖范围扩大到整个金融体系。

对于知道的未知风险，央行需要进行充分的数据搜集，并利用跨学科的理论体系和大数据的分析技术，来寻找金融体系中的薄弱环节和潜在的系统性风险进行认知、测算和管理，从而提前化解系统性风险。

对于不知道的未知风险，或许我们需要接受金融的破坏性作为一个事实，而由于我们人类认识能力和认知水平的局限性，使得我们无法预知下一次金融危机何时到来、以及由何种风险引发。哈佛大学教授、原国际货币基金组织首席经济学家肯尼斯·罗格夫在反思金融危机前的经济学研究表示：“宏观经济学术研究的主流把理论上的内在统一和优雅放在首位，把对于数据的处理放在第二位。因此，经济学界的重要成果对于预测金融危机的爆发来说，或者对于金融危机一旦爆发将如何发展演变来说，都没有太大用处。经济学家甚至以不关注现实经济问题而自豪。”

在现有的认知方法和工具无法充分掌握金融危机的规律情况下，央行作为宏观审慎监管者，必须要未雨绸缪。尤其在中国过去四十年没有发生过内生性和外部性的金融危机，而又即将进入系统性风险较高的十年，所以必须做好对于金融危机一旦发生的预案，即一旦发生系统性金融危机，央行、监管机构和金融机构等各个市场主体如何采取行动，将危机危害降至最低。另外，针对此预案，还应该进行模拟演习，确保预案是具体的、实际的、可行的、及时更新的。比如，英美政府曾经组织大西洋两岸的大型金融机构进行针对突发网络黑客攻击的危机处置联合演习。

改革过程中的风险和成本考虑

改革开放近四十年来，特别是在确立和完善市场经济制度的二十多年来，中国政府在政府机构改革方面积累了大量的经验。在此次金融监管框架的改革过程中，需要充分地借鉴已有的政府机构改革的成功经验，其中重要的经验之一就是：不仅需要重视改革的方向和目标，还要重视改革的时机、方法、路径、步骤和节奏。再好的初衷，再好的理想目标，再好的制度框架设计，如果掌握不好改革的过程，就有可能导致改革不到位，甚至事与愿违、改革的效果与初衷背道而驰。

首先，应该充分地估计改革的困难。比如，不能想当然地认为，只要成立了集中化的监管框架，监管机构的地盘意识问题的解决就一蹴而就、一劳永逸了。机构合并后，成立新的集中的微观监管机构后，出于工作专业性的要求和连续性的考量，有可能原来负责那些领域和那些工作的人，还从事相同的工作。结果是，原本跨机构之间的争议，内化为新的集中的微观监管机构的跨部门之间的争议，也没有本质区别。

这就牵扯到新成立的监管机构的内部部门设置和机构文化的问题。新的监管机构需要打破行业界限，适应混业经营条件下的综合监管。但如果新的监管机构的内设部门仍然是银行司、证券司和保险司等按照行业划分的，那么改革的效果就可能大打折扣。内设机构的设置如何能够配合综合监管的目标，真的能做到融合原来三家监管机构的机构文化，对于混业经营条件下的金融机构和金融产品进行综合监管，兼顾各个行业的全覆盖、各种金融风险类别的全覆盖、以及对于大型金融控股公司的覆盖，也是一个需要认真研究的问题。

其次，把控改革的节奏和順序的问题。应该避免的是在机构合并改革的过程中，同时对于监管要求做出大幅度修改。在重新梳理和建立新的工作流程的过程中，对于监管要求做一些程序上的修改，是题中之意；但如果同时也对监管的实质性要求做出大量修改，那就可能造成金融业界的混乱。在监管框架的改革过程中，最重要的因素还是人才。原来的“三会”监管人才的专业技能大多集中在某一个行业，而现在要实施综合监管，需要监管干部对于各个金融行业都具备相当的掌握，这需要对既有的干部进行培训，也需要招聘新的人才来补充，而人才的培养不是短时期内能够完成的。

最后，在改革过程中做好各方面的沟通尤为重要。这包括与全国人大和国务院法制办协调对于相关法律法规的修改工作，与被监管的金融机构沟通新的监管流程，向广大金融消费者和投资者介绍新的框架如何保护他们的合法权益，乃至与国际同行及时通报改革成果等等。

为了取得改革的最终成功，需要就具体改革的实施方案，多花一些时间进行准备，耐心分析、认真筹划，并充分估计改革的困难和阻力。打一个比方，一个大企业的CEO要实施一个新的战略，一般的规律是，这个新战略成功与否，20%取决于可实现的战略目标的设定，而80%取决于战略的执行。这个企业界的经验对于政府部门的改革，也有借鉴意义。

结语

中国的金融体系在亚洲金融危机过后的十几年当中，既没有发生内生性的金融危机，又抵御住了2008～2009年全球金融危机对中国金融体系的直接影响，从这个角度讲，中国现行的金融监管制度在过去十几年取得的成就是显著的，丝毫不逊色于世界同行。

中国即将进行的金融监管制度的改革与最近一轮的以美、英为代表的西方国家的改革的重要区别是，西方国家是在深陷金融危机的时候，为了挽救本国的金融体系而被倒逼进行改革；中国是在经济和金融体系总体平稳的情况下，为了更好适应未来发展的需要而主动进行改革。所以，中国的金融监管框架的改革可以经过更充分的论证，从而避免仓促性和盲目性。各国的改革经验表明，凡是改革前经过全面的调研、慎密的考虑和充分的论证，则改革成功的概率很高（比如澳大利亚的Wallis报告和加拿大的Estey报告）；而像英国1997年那样仓促上马的改革，则是人为地掩盖了很多需要解决的问题，为日后的危机埋下了隐患。

只要中国在改革过程中，尊重自身发展和改革的成功经验，同时借鉴他国先进的监管经验、吸收他国的教训，少走弯路，就完全有机会在新的一轮国际金融体系的建构过程中，构建出切实符合中国金融体系发展需要的监管制度，从而充分发挥金融有利于促进经济发展的一面，抑制其破坏性，再次走在世界各国的前列。

仅代表个人的观点与所在单位无关

（作者单位：海岬金融集团）