中国经济的“去产能”之困

郭艳红　胡国鹏　郑小霞

自从2015年11月10日中央财经领导小组第十一次会议提出化解过剩产能、推进供给侧结构性改革以来，到中央经济工作会议明确去产能为五大任务之首，中央政府层面对此高度重视，去产能决心也彰显无疑，股票市场更是炒得不亦乐乎。然而，实际的情况是，对于去产能，地方政府既无动力，且财力受限，企业还在谋转型、等救助。因此，我们离真正意义上的去产能尚远。去产能虽然近期不会对经济造成过大冲击，但真正意义上的去产能还须由市场主导，政府目前的一些干预措施甚至在一定程度上削弱了市场的作用，延缓了去产能的进程。

去产能缘何遭遇“中央热地方冷”？

去产能现阶段的情况是中央热地方冷，去产能的整体进度远弱于中央层面的重视程度，地方的冷眼相望与中央的热火朝天形成鲜明对比。

地方冷的原因主要有二：一是在等待中央层面的进一步指示。当前仅是看到中央层面的纲领性文件及巡视组、调研组的不断调研，并未见到总体方案，地方不清楚该如何做，做到什么程度，故而止步不前，同时，地方对供给侧结构性改革的理解也各有千秋，无统一共识，故无从下手。二是没有动力，也无财力去产能。更为可悲的是，政府行为大多是好心办坏事，去产能进程中保持社会稳定无可厚非，但实际上做的却是继续托底，一方面通过补贴，鼓励企业用工，尽力减少裁员而不是把资金集中在疏解、安置下岗人员上，为了社会稳定，牺牲了去产能的市场效率。另一方面，银行信贷资源继续流向效益极低的大型国有企业以维持正常运转，原因来自于政府对国有企业的隐形背书，使得国有企业因承担了大量的社会责任而把自身的市场行为变成了社会行为。还是为了稳定，托底本应破产清算的企业。可以从地方政府、企业和银行行为三个方面分别进行分析。

地方政府行为：无动力、无财力

在去库存、延缓出清进度去产能方面，地方政府远不如中央政府积极，一无动力二无财力。一方面，地方政府既要社会稳定，又要经济增长，还要去产能，多重执政目标下，去产能只能往后排。地方政府着重于避免出现因为去产能而引发社会动荡的状况，同时要尽量平滑去产能对经济产生较大的波动。另一方面，地方政府正在积极引导产业转型升级、积极推动房地产去库存，这些都需要投入不菲财力，但地方财政收入已经锐减，政府实无财力应对大规模的下岗失业。以钢铁行业为例，虽然钢铁企业持续亏损，但钢铁行业所贡献的税收仍然在增加，因此过剩产能短期内还在给税收做正向贡献，故从保证税收收入角度而言，政府也无动力去产能。而且，当前地方政府正在做的与去产能相关的举措大都也是好心办坏事，实际上是在托底去产能。例如，有些地方政府还在补贴企业，以鼓励企业不裁员，这在一定程度上延缓了去产能过程。

在房地产去库存方面，地方政府倒是非常有积极性，一方面是地方政府均认为房地产具有很强的带动性，希望通过房地产销售的复苏来拉动房地产投资，进而拉动对钢材、水泥的需求；另一方面，经过多年的调控，房地产刺激政策较为成熟，政策制定可谓轻车熟路。因此去库存很积极。而且伴随各种刺激购房政策不断出台，短期效果显现，但中长期根本无可持续性。一是短期效果无非是前期被压抑的刚需的集中释放，随着经济继续下行，二三线城市住房需求快速萎缩，收入下降，刚需会再次被抑制；二是随着收益率明显下降，对住房的投资需求更是锐减，故政策刺激导致短期需求的反弹不会持续。去库存，路也漫漫。

以某传统工业城市为例，该市钢铁、能源、装备制造、化工、建材五大支柱产业占总GDP的70%。钢铁产业份额比较大，对经济发展起到了重要支撑作用，共有三家较大的国有钢铁集团，目前开工率尚可，但基本已经没有利润，有的甚至亏损。主要问题除了经济形势不佳尤其是房地产行业的萎缩导致用鋼量的大规模减少原因外，还有产品品种低、结构不合理的原因，即目前的主要产品以螺纹钢和盘条钢等建筑用钢为主，无法满足工业用钢需求。

目前该市的去产能工作是按照2013 年开始执行的2013～2017年去产能规划，迄今已进行三年，小产能基本已经去掉，眼下到了该去大产能的阶段，但其执行力度尚须观察，尚未接到新的任务。按照规划，该市五年间应淘汰钢产能4000万吨，铁2800万吨，煤炭2600万吨，节奏前紧后松，2016年计划去产能钢1200万吨，铁500万吨，预计2017年如期完成任务，一方面根据各县区的个数和产能情况，等比例确定压减指标，同时按照高炉规模淘汰产能，例如首先关停300立方米以下的高炉，然后再关停450立方米的高炉，依此类推。但在执行初期，因行业效益尚可，小产能被关停后，偷上大产能的情况时有发生，所以整体去产能进度受到影响，但随着经济形势的急剧下滑，许多规模较小的民营钢厂自主关停或破产清算。关停过程中对国企和民营企业无区别对待，但国企的现金流要远远优于民营企业。

去产能过程中亦伴随着增加产能，但新增产能投资规模较先前规划大幅减少。2016年该市新增钢铁产能有两个：一是某大型国企的二期项目，规模已由一期的975万吨压缩至初期的300万吨左右。二是产能置换项目，原计划投资386亿，目前有可能下调至100亿～150亿元。

关于供给侧结构性改革正在积极研究。例如如何减轻企业负担，如何去库存。与此同时下调增长目标，2016年投资同比增速目标可能会介于8%～10%区间。

企业行为：无动力主动去产能

以产能过剩的煤炭、钢铁、机械制造等大型国有企业集团为例，企业自身基于优化行业环境和获得救助的考虑，期盼看到行业，而非自身大刀阔斧地去产能，其原因有四：一是安置下岗、离退休员工需要大笔资金，企业宁肯分摊到每年继续为社会负担买单也不愿意且无力集中支付，只能寄期望于政府救助；二是企业还在谋求转型升级以期度过难关，如煤炭企业在寻求煤化工、煤制气；三是国有企业体制、机制决定更愿意做存量，而不愿意解决固有问题；四是因缺乏更好的就业机会，员工无动力主动离职，根据调研，大多数员工宁愿忍受低工资也不愿意主动离职。

因此，现阶段的去产能，企业正在做的一是等待中央和地方给予输血或造血；二是避开包袱，谋求转型。姑且不论政府救助与否、何时救助的问题，单是避开包袱、谋求转型在现阶段就是避重就轻，不解决主要矛盾的做法，对于煤炭、钢铁这类全产业链亏损行业，在油价如此低迷之际，煤化工、煤制气前景黯淡，以期转型的现代物流、金融服务等产业的贡献相比既有体量微不足道。

以某大型国有煤炭集团为例，该集团迫切希望政府大力支持去产能。截至2015年年底，该集团2总在册员工7.3万人，离退员工9.6万人，涉足洗煤生产、煤化工、现代物流、金融服务、煤电热产业、装备制造、电子信息、文化旅游，节能环保，建筑施工等产业。目前集团面临严峻的挑战，主要表现为：动力煤矿出现价格倒挂，售价低于成本；资金紧张融资困难，应收账款增多，目前是正常水平的2～3倍，承兑汇票比重上升，占比最高达70%，金融机构的贷款利率上浮5%；历史遗留问题多，集团承担159个生活小区的四供一业，年补贴费用最高达15亿元，目前压缩至每年8亿～9亿元；税费负担沉重，27个税费项目，年缴费总额度31亿元，平均税费负担30%左右，是工业行业平均水平的2～3倍。

面对困难，尽管企业正在努力寻找出路，如提质降本增效、深化结构调整，延伸产业链、推进企业整体上市、推进国际产能合作、积极走出去等等，但在现行的背景下这些措施实际上是远水救不了近火。企业迫切希望看到政府出台关于去产能的具体措施，一方面期望政府给予职工安置方面的扶持，同时还期望政府能给予产业升级方面的资金、项目支持企业渡过难关。因企业是大型国企，承担着相当的社会责任，因此目前还未出现大规模的降薪裁员情况，尚在艰难维系。

银行行为：资源进一步向国企集中

尽管就行业整体及贷款规模总额而言，煤炭、钢铁行业已经处于缩贷状态，但信贷资源配置总体上在向国有企业倾斜，考虑到抵押物丰富、政府隐性背书等因素，越是经济形势不好，银行越愿意给国有企业贷款。

以东北某省为例，2015年东北某省贷款增幅超预期，其原因一是与银行加大营销力度有关，二是新增贷款中制造业贷款占比30%～40%，较为显著，尽管经济形势不好，但全省盘子体量大，惯性大。基建方面占比不到20%，信贷投放并未减速；住房消费方面信贷投放增幅可观，但占比不到1%，住房贷款余额3万多亿元，新增300 多亿元。贷款投向，呈现“一少兩多”，“少”体现在住户贷款增幅较少，个体经营和个人消费（住房），前者减少的幅度比较大，但住房贷款同比增加，即住房贷款增加经营贷款减少。“多”一是指票据融资多，因票据融资起到弹簧作用，通常用票据融资调整贷款任务，弹性非常大；二是指非金融企业和机关团体贷款增加很多，这与银行的营销有关，银行的盈利压力大，加大了营销的力度。

关于该省不良贷款，预计因贷款增加较多，会稀释2015年度不良贷款占比，2015年11月不良贷款占比2.53%，其中已经有部分剥离给资产管理公司。预计不良贷款风险可控，不会集中爆发。

去产能终须市场主导，而非政策推动

真正的去产能还是市场主导下的去产能，伴随着需求的继续萎缩，过剩产能逐渐减少，企业优胜劣汰，行业出清。究其原因，一是政府推动的去产能在一定程度上是托底去产能，阻碍了出清的进程。如地方政府补贴企业鼓起其减少员工下岗，信贷资源向低效国企集中，使得本应被市场淘汰的产能得以延续，延缓了出清；二是按照既有思路，去产能首先要处理僵尸企业，然而无论是过剩产能还是僵尸企业都很难通过政策来给予清晰的界定，而且若由政府来界定僵尸企业，不仅容易导致劣币驱逐良币，还存在寻租的空间；三是在市场经济的背景下，政府可以主导国有企业去产能，但无权干涉民营企业去产能。因此，去产能最有效的方式终究还是市场选择，优胜劣汰，自动出清。

（作者单位：方正证券研究所）