加强制度创新，深化国有企业改革

田华茂

国有资本在中国资本中举足轻重，国有经济对中国经济影响重大。启动供给侧改革，提高国有资本的效率、搞活国有企业，对落实中央经济工作会议提出的关于稳增长、调结构、惠民生、防风险的要求，进而推动中国经济健康发展具有重要意义。

国有企业改革现状

国有企业在中国经济中占有重要地位。经过三十多年的改革开放，国有企业改革取得了巨大成就，国有企业布局不断优化，国有企业竞争力不断增强。虽然国有企业的数量占比较低，但国有资本总量庞大，在国民经济的许多行业处于主导地位。尤其在金融、电讯、石油、石化、电力、军工、基础设施等领域，国有企业资本雄厚、技术先进，具有强大的竞争力。2014年年末，全国国有企业（不包括国有金融类企业）资产总量已逾百万亿元，全年创造的产值约占GDP的40%，应交税金占全国税收的36.5%。国有企业占中国世界500强的90%，占中国500强的近60%。

国有企业存在的问题。我们在看到国有企业取得巨大成就的同时，还应看到国有企业尤其是一些地方国有企业尚存在着不少问题，主要体现在以下几个方面：

第一，部分国有企业资本较弱。过去，地方政府多以土地、公用设施甚至市政公园、行政办公楼等变现能力比较差的资产向国有企业注资，且往往存在资产高估的情况。由于这类资本流动性不强，导致国有企业运营资金主要依靠以政府信用背书从银行融资，使资产负债率普遍偏高。这种高负债经营在经济上升时期还可以获利，维持经营，一旦经济下行或经营环境发生变化，就容易导致生产经营难以为继，出现亏损甚至债务违约。

第二，部分国有企业创新不足。在由政府主导配置资源、政府信用背书，甚至垄断经营的条件下，国有企业创新的压力与动力明显不够。国有企业要成为百年企业，其战略定位、生产管理、产品创新、营销策略都需要因时因势而变，产品、技术、管理长期不变将使企业面临较大风险。例如，柯达公司过去长期在胶片生产行业中占有全球重要份额，但在胶片技术被数码技术替代的趋势下，没有因势而变，最终也只能走向破产清算。所以，从长期来看，没有一成不变的技术、产品，也没有永远的盈利模式。然而采用新的技术、开拓新的领域、创造新的产品也会面临失败的风险。1990年代，一些军工企业转民不成功就是例证。国有企业一旦转型不成功或投资失误，往往会面临较大的经营风险，决策人也会面临一定的追责风险，从而导致一些国有企业创新不足、墨守成规。

第三，部分国有企业体制、机制难以适应市场需要。在过去很长一段时期，由于所有者监管缺位，一些国有企业制度不健全，管理粗放，决策不科学，导致重大项目投资失准；一些国有企业内部人控制现象严重，国有资产流失事件屡屡发生。进入新常态以来，部分国有企业又担心出风险，不作为现象较为普遍，如有些需要尽快决策的事项，较长时间议而不决；在队伍和薪酬方面，往往存在人员能进难出、干部能上难下、工资能高难低，形成所谓“新三铁”现象。

第四，部分地方国有企业效益低下。一些地方国有企业管理成本高，经营不善，效率低下、效益较差。企业日常经营主要依靠地方政府注入新的资产以及靠政府背书向银行借贷以维持运转，经营性现金流长期为负。此外，国有企业在一些领域形成了一定程度垄断，对竞争有一定程度抑制，也对这些行业的其他企业特别是民营企业产生了一定程度的挤出效应。

国有企业改革的着力点

国有企业改革千头万绪，但不论从历史经验来分析，或是从经济理论来推演，国企改革都应当以制度创新为着力点。

国企改革成功的主导因素在于制度创新。改革开放以来，我国企业管理制度经历了几次大的变革，国有企业制度创新为国有企业脱困和发展提供了保障。党的十一届三中全会以后，我国开始实施转化企业经营机制试点，实行政企分开、承包经营、厂长聘任制、计件工资、奖金提成等改革，激发了工作活力，使国有企业、集体企业、个体经济均得到了大力发展，社会生产力获得了解放，社会经济也出现了欣欣向荣的发展势头。90年代中后期，我国全面展开了国有企业经营机制改革，实施大规模的兼并破产，对长期亏损的国有企业实行计划内破产，军工企业实施搬迁与军转民，从而使市场出清。国有企业效率显著提升、经营效益大幅度好转，促进了我国经济又一次腾飞。可以说，改革管理体制、推行制度创新成为了前两次国有企业改革成功的重要经验，也使得国有企业在中国经济的腾飞中发挥了重要作用。

制度创新是供给侧改革的重要内容。解决生产什么和如何生产的供给侧问题，尤其是制度如何优化的问题，本身也是供给侧改革的重要议题。熊彼特的创新理论把生产技术的革新与生产方法的变革看成是经济发展的核心动力。在企业创新的几种基本形式中，除了开辟新的市场、使用新的材料、开发新的产品、使用新的技术以外，实行新的企业组织形式即企业制度创新被实践证明在一定时期居于尤其重要的地位。我国经济已步入世界前列，要实现再次腾飞，需要以时不我待的精神继续实施制度创新，让国有企业焕发青春活力。通过改变国有企业僵化的机制和体制，激发国有企业的活力，同时优化国有资本布局，让市场在资源配置中发揮决定作用，从而提高国有企业的效率、效益、创新力和竞争力，实现国有资本的良性发展。通过国资改革，不仅要提高国有资本自身的效益，还应提升社会生产效率，改革的重点应当是由管理国有企业向管理国有资本转变。

国有企业改革路径探讨

在经济全球化，国际分工深刻调整，中国人口红利、比较成本优势减弱，环境约束、资源约束进一步强化的大背景下，国有企业加强创新力度，打造核心竞争力的要求越来越迫切，新一轮国有企业改革已刻不容缓。

对国有企业实施分类管理。从股权的角度，国有企业可划分为国有独资、国有控股或国有占大股的企业。从市场的角度，国有企业可划分为竞争性企业和功能性企业。竞争性国有企业是指平等主体参与市场竞争，基本上不存在进入与退出障碍，同一产业部门内存在众多企业，企业产品基本上具有同质性和可分性，以利润为经营目标的企业。功能型国有企业是指不以追求企业利润为主要目标，以弥补市场功能缺失、提高经济运转效率为经营目标的企业。功能性国有企业包括公益类企业和保障类企业，如粮食收储企业、城市公交、地铁、城市基础设施建设与运营、部分军工企业等。军工企业中那些国家订单少又未转民、规模不经济、不能实现生产盈利的企业可划为功能性企业。从长远来看，军工企业成为军民两用生产企业是发达国家的成熟经验，应当鼓励军工企业从功能性企业向竞争类企业转变。

这里需要指出的是，两类企业都应当追求价值最大化，只是侧重点不一样。竞争类国有企业主要以企业经营效益为主，同时兼顾社会责任和社会效益，在公司治理上，要兼顾股东、员工、管理者、消费者等相关方的利益。对于功能性国有企业而言，以增加企业的社会价值为重点，提升社会生产效率、实现社会效益为主，同时降低经营成本，减少财政补贴，实现较好的企业效益。我们应当总结吸取过去四万亿投资后各地建立大量地方投融资平台的经验教训，政府应当更多的是向市场购买产品与服务，而不是直接建立平台公司去投资，这不仅可提高资金使用效益，也给各个经济主体提供平等竞争的机会，有利于社会生产效益与公平的提升。

清理存量，实现国有资本优化布局。实施供给侧改革，需要清理产能过剩和僵尸企业，对产能过剩企业、亏损企业、低效企业实施关、停、减、并、转。对那些长期亏损、缺乏核心竞争力与盈利模式的企业应当关闭一批；对那些高耗能、高排放、高污染、高成本和短期亏损的企业或产品应当停产或部分停产一批；对那些产能严重过剩，造成新的积压的产品或企业，应当实施限产和减产一批；对那些规模不经济、效益不佳的企业应当鼓励兼并重组一批；对那些有较强研发能力和技术的军工企业，应当鼓励他们转变为生产军民两用产，实施转产一批。

同时，实施有退有进策略，发挥国有企业在弥补市场功能缺失性领域的主导作用。政府可以通过资产划转、财政投入追加对公益性国有企业与保障性国有企业的注资，增加其资本实力；对功能性国有企业实施专业化分类，一个企业明确一个主业，剥离其副业；制定功能型国有企业社会效益、经营效益、工作效率的定量与定性标准与目标。在竞争性领域，应当保留那些有核心竞争力的企业；对那些缺乏竞争力、产能过剩、主业分散或不突出、核算不实、连续亏损的企业实施适当的退出，让出一些市场空间，这样不仅可以发挥民间资本的作用，还可以发挥国有资本在公共产品领域、国民经济重要领域的适当集中。

设立国资三层管理的权责边界。国资三层管理是指通过国资委、国资投资管理公司及国有企业三个层级对国有资本进行科学规范管理。国资委作为国有资本管理的授权人，主要管理职能是制定国有资本战略规划、产业政策，规划国资行业布局，尤其是在战略性新兴行业的战略布局；实施对国资投资管理公司的授权管理，确定授权内容及职责，对国资投资管理公司实施相关管理者的权责利挂钩；制定并优化国资投资管理公司的公司治理，负责国资投资管理公司董事、监事、管理层的任职标准与遴选方案并选派部分董监事；可以借鉴新加波淡马锡的做法，在国资投资管理公司选聘一定数量市场化的独立董监事；加强党建工作管理，发挥党组织在国资投资管理公司的政治核心作用；负责定期对国资投资管理公司及其管理人员进行审计与考核。

国资投资管理公司接受国资委对国有资本管理的授权，同时对国有企业实施转授权，主要职责是：落实国资战略规划及国资产业布局；实施对不同类型国有企业转授权，确定授权内容及对国有企业管理层相关人员实施权责利挂钩；优化公司治理，制定国有企业国有董监事及管理层的遴选标准及部分人员选聘；加强国有企业党的建设，实施党委成员与国有企业董监高的交叉任职；分类分企制定国有企业考核标准与目标任务，负责对国有企业及相关人员的审计与考核。

国有企业应在国资委、国资投资管理公司指导下完善公司治理，对单一股东的国有独资企业应设立董事会、监事会及经营层，并聘请一定数量的外部独立董事监事和职工董事监事。其他国有企业需要设立“三会一层”（股东大会、董事会、监事会、经营管理层），并按照国资投资管理公司要求配備一定数量的独立董监事和职工董监事。竞争类国有企业的公司治理，应当实行利益相关方的公司治理模式，也就是说企业在追求利润目标的同时，要兼顾社会、消费者、高管层、员工等各方面的利益。落实党建工作，实施党管干部和党管人才的原则，强化党内纪检监察工作，发挥党组织对国有企业董监事和高级管理人员及党员干部的管理作用，重要人员任免和经营管理重大事项在提交“三会一层”之前需由党委会审核通过。同时，企业党组织应当支持企业优化公司治理结构，实行党委成员和董监高的交叉任职，落实国资投资管理公司的战略规划和年度计划，接受国资投资管理公司的审计与考核。推行市场化经营，实行任期责任制、全员聘用制、绩效考核制。竞争类国有企业需打破国家信用背书与“新三铁”现象，真正实行“自主经营、自我约束、自负盈亏、自担风险”以及在人员、干部、薪酬的市场化管理机制，努力提高经营绩效。

（作者系成都金融城投资发展有限公司副董事长）