供给侧改革与政府有形手的有效应用

陆岷峰　徐阳洋

供给侧改革是由习近平书记与时俱进而提出的一种新的改革思路，主要指中国经济今后应该从供给侧的角度进行改革，供给侧与需求侧相对应，需求侧有“消费、投资、出口”，并且政府在十二五期间主要在需求侧进行改革，而供给侧则有“劳动、土地、资本、创新”，十三五期间，政府应该从这个四个角度进行优化，使得中国经济在未来能够实现长期增长。

对于供给侧改革，专家学者有多个观点，虽然在供给侧改革中强调的侧重点不同，但是都认为供给侧改革应该更加倚重市场的力量，减少政府的行政干预，提高要素的使用效率，培育创新的发展环境等，这些措施理论上可以促进国家经济在中长期内发展，提高经济发展的潜力，不过假如经济主体对市场调控手段缺乏灵敏度，此时，如果仅仅依靠市场调控或者依靠“强市场、弱计划”的宏观调控方式，供给侧改革的目标是很难实现的。因此，政府必须高度重视政府有形手的计划调控，发挥这应该是供给侧改革的重要内容。

市场手段调控效果在持续降低、动能在衰退

GDP增长速度下降

就经济增长速度而言，从2011起，GDP增长速度连年下滑，2011年经济增长率达到9.3%，2012年只有7.7%，而2015年更是跌破7%，只有6.9%，随着经济形势的恶化，可以预计2016年的经济增长速度将会低于6.9%。

“三驾马车”动力衰蝎

再从经济增长的动力即“三驾马车”进行分析。2011年起，消费，投资，出口这“三架马车”拉动效率持续下降，2011年，国内固定资产投资增长达到23.8%，之后五年连年增长率下降，2015年固定资产投资增长跌破15%，投资增长十分乏力，企业的投资意愿减弱。反映社会宏观消费需求的社会消费品零售总额增长率也一直呈现下滑趋势，2011年，国内社会消费品零售总额增长率达到17.1%，之后一路下滑，2015年只有10.7%，居民面对未知的社会未来，可以预计到2016年，也将继续下降，并且很有可能跌破10%，这反映了居民购买能力或者购买意愿的下降。由于全球金融危机影响仍未消除，全球经济也未恢复，净出口连续几年未对经济增长产生直接的促进作用，其数值从2011年也一直呈现下降趋势，其中2015年，净出口更是负增长，为-8.1%，这“三驾马车”对经济增长的促进作用将会越来越弱。

全国财政收入增长下降

再从全国财政收入看，2011年全国财政收入同比增长25%，达到10.39万亿元，而2012年，全国财政收入同比增长只有12.9%，比上一年几乎下降一半，之后增长率也呈现下降趋势，财政收入增长率连年减小对政府未来的投资，调控等需要的资金支出有着重要的影响，也从侧面反映了企业盈利能力下降。

这些数据表明了尽管政府对经济的宏观调控的力度越来越大，但是调控的结果却不尽人意，宏观调控出现失灵，市场调控的效率在下降。

市场要素对经济工具反映灵敏度在持续降低

尽管政府对市场调控越来越频繁，但政府在宏观调控过程当中，过分的强调市场调控的作用，而忽视计划调控的作用，而当前的经济主体对市场调节的手段越来越缺乏灵敏度，使得供需矛盾进一步恶化。

房地产市场在调控库存不断增加

在最近五年内，中央关于房地产的市场调控措施越来越多，2011年主要有“国八条”，2012年主要是限购令，2013年2月国务院常务会议出台“新国五条”，同年底全国主要城市开始推出新一轮调控政策，从2014年起，中央对房地产市场调控的方向改变，三四线城市开始政策松绑，刺激购房，并且刺激政策越来越密集。在政府的这些调控中，除了限购令属于行政干预，其他调控措施都属于政府对房地产市场的市场调控，但是从调控的效果看却不明显，甚至很多调控措施未达到预定目标，2011年起，全国商品房的平均销售价格连续5年上涨，平均增长速度达到5.4%，按照这样的增长速度，预计2016年，全国商品房平均销售价格很可能突破7000元每平方米。按照正常的发展规律，政府对房地产市场调控的政策密集出台，房地产市场肯定会回归合理区域，但是实践并不如此，这说明房地产市场的主体对市场调控已经缺乏灵敏度。另一方面，根据中国社科院的估计数据，2015年12月末，中国的房地产库存为40亿平方米，按照人均40平方米的居住面积，可供1亿人次居住，而目前在城镇工作且有意愿买房的80后、90后达到1.68亿人，理论上完全可消化掉地产。但是2015年，中国的员工人均月收入只有4134元，除去衣食住行，每月最多剩2000多元，面对高达7000元每平米的房价，他们靠自己根本无力购房。因此，“强市场，弱计划”的宏观调控注定无法解决现阶段地产库存过多的现状。

钢铁等产业在亏损中继续产能过剩

对钢铁市场调控也如对房地产调控一样，市场调控政策的出台也十分频繁。2011年，工信部发布的《钢铁工业“十二五”发展规划》，提出要“强化铁矿石资源保障体系建设”、“积极优化铁矿资源全球配置”，2012年，工信部出台《钢铁行业规范条件（2012年修订）》，并拟推出“以产顶进”政策。2013年取消焦炭40%出口关税、废钢企业增值税返还政策获得通过。2014年，恢复征收关税和进口环节税，包括78个税号的钢材产品，并且采取“微刺激”政策，刺激国内对钢材的需求。2015年，《新环保法》实施，并且取消一部分税收费用。但是中国的粗钢产量依然牢牢占据世界第一，而钢铁的消耗量在最近三年内呈现下降趋势，最近五年钢铁的供给一直超过钢铁的需求量，与此同时，钢铁的价格一直下降，钢铁公司亏损比较严重，其中中国最大的101家钢铁公司在2015年前十个月就亏损720亿。究其原因，當钢铁价格上涨的时候，由于企业的参与成本很低，很多企业会参与钢铁的生产，而市场调节的价格具有滞后性，并且只是反映短时期内钢铁的价格情况，由于众多企业的参与，钢铁产量急剧上涨，市场上的需求量变化不大时，导致价格下跌，而很多企业往往属于国企而无法倒闭，政府只能不停地提供补贴，银行也得续贷，企业即使亏损也会继续生产，导致产能过剩，同时对钢材需求最广的房地产新建量下滑，行业不景气再加上人工等成本上升导致钢铁行业亏损较为严重。由于政府对钢铁行业的调控除了关停炼钢产能等部分行政命令外，大部分采取的是税收、鼓励技术升级等市场调控措施，而这样的企业其实对市场调节已经缺乏灵敏度，因此，政府的调控措施很难真正解决钢铁行业产能过剩，行业亏损严重的问题，水泥、电解铝、造船等等行业的产能也是如此。

中小企业在资金持续上扬基础上仍然供给不足

在中小企业融资方面，近几年来，货币和信贷投放的力度加大，按照供求关系，企业的贷款利率应该降低，中小企业的贷款应该得到满足，但是中小企业的资金需求依然很大，占金融机构总贷款比重只有20%～25%左右，其中仅仅在2014年，小微企业资金缺口就达22万亿，从银行的贷款的平均利率也超过10%，而从非银行机构贷款利率高达近20%，这说明了资金的供给者对利率已经缺乏灵敏度，在这样的情况下，货币和信贷投放力度再大，中小企业的资金供给也不会得到满足。

因此，在市场要素对市场调节工具缺乏灵敏度的情况下，必须考虑运用政府这只“有形的手”来调节市场，充分重视计划调控在市场调控中的作用，以确保供给侧改革的有效性。

强力使用政府有形的手可有效解决供需矛盾

计划调控是有效解决当前供需失衡的最有效工具

计划调控是社会化大生产的客观要求。世界上所有国家的社会化大生产基本上都会存在一定的比例性，也就是按照一定的比例分配社会劳动，这是经济发展中的一条客观规律。马克思认为：“生产劳动的分工，使它们各自的产品互相变成商品，互相成为等价物，使它们互相成为市场。”越是专业分工强，生产程度高的社会，其各个经济部门之间的依赖程度越高，每一个经济部门的生存和发展都得依赖另一个部门。只有要求各个部门按照一定的比例进行生产这一计划调控，才能使得社会生产达到最大化，社会的需求和供给才能达到平衡。

计划调控是公有制经济的内在要求。我国实行的是社會主义市场经济，也是公有制经济，现阶段，解决社会的主要矛盾必然要求政府对整个社会生产进行一定的计划调控，同时公有制经济在国民经济中一直发挥着主导性的作用，控制着国家的经济命脉，在广义上使得劳动者和生产资料得到直接结合，将国民经济连成一个统一的整体，国家也更方便的根据市场经济的发展要求，制定出适合社会发展要求的计划。

计划调控是调控经济的另一只手。市场机制因为存在缺陷，肯定会出现市场失灵的现象，这点无法避免。（1）市场调控无法解决国民经济总量的平衡问题，因为财政、信贷等宏观经济变量很难通过市场机制来控制，只有通过计划调控才能解决；（2）市场调控很难解决国民经济的结构性问题，经济生活当中，三大产业、“三驾马车”、各地区之间发展等等的比例关系很难通过市场调控得到平衡，所以只能通过国家的计划调控平衡这些比例关系；（3）市场调控很容易使得当局者只顾短期利益而忽视长期利益，市场调控的价格只是短期的，其所反映的供求关系也是短期的，而长期的供求关系却无法得到反映，因此国家必须进行计划调控使得经济得到长期发展；（4）市场调控无法满足公共物品的供给，公众对公共物品的需求越来越大，而公众物品在自由的市场经济是不会得到满足的，必须由国家进行计划调控，满足公共物品的供给；（5）市场调控解决不了公平的收入分配，必须通过国家的干预进行调控来实现这一目标。

计划调控也是发展中国家调控经济不可忽略的手段。我国仍是一个发展中国家，经济要想得到长期发展必须加强计划调控。一、当前我国很多经济指标在全球当中排在在靠后的位置。如果光靠市场调控，那么经济肯定会出现大问题，国家有必要通过计划手段促进经济发展；二、我国的市场经济仍然处于发育水平比较低的阶段，很多配套体系还未建成，因此加强计划调控是完善社会主义市场经济的重要环节；三、由于种种原因，我国的产业结构不合理，地区经济发展不协调，在重视市场调控的同时也必须加强计划调控，促使经济结构更加合理，地区发展更加协调；四、当今世界是一个开放性的世界，一国的经济和世界联系很紧密，各国之间的种种关系必须通过各国协商解决，国家之间的经济交流比较频繁，资源在世界范围内进行流动，这很有可能对国家的经济造成影响，因此必须通过国家的计划调控进行解决。

政府在计划调控中的侧重点

造成供需失衡很大的原因就是政府在市场经济中过分依赖市场调控，而忽视了计划调控的作用，很多产业放任市场调控，也没有发挥对价格的指导作用，整个市场过分的相信新自由主义，政府在今后要着重的注意避免金融绝对自由化、避免全面私有化、避免全面市场化、避免全球一体化的新自由主义陷阱，对于市场化，政府要保持着清醒的头脑，既要遵循市场在资源配置中的决定作用，也要认清市场化的范围，确定市场化的程度。因此，政府要在以下三个方面做好计划调控的作用。

在总体上要改变需求侧管理，确立供给侧管理的指导思想。按照需求侧管理的思想，在经济增长缓慢时，政府就应该扩大信贷的规模，提高投资，扩大财政赤字。而当经济增长过快时，政府就应该收缩信贷的规模，减少投资，减少财政赤字，但是自从2008年金融危机，政府采用这种方法，虽然刺激了经济的发展，但是导致了若干问题，现在面对经济停滞的现状，这条道路已然行不通。按照供给侧管理的思想，当经济停滞不前时，政府就应该减税，促进企业扩大再生产，鼓励社会创业、支持小微企业的成长，增加其利润，提高收入，促进就业。政府近几年来，支持互联网金融的发展，鼓励大众创业、万众创新，正是体现了这一战略思想，并且取得了良好的成绩。支持小微企业发展，社会上中等收入群体就会增多，就业率提高，居民收入就会增长，从而消费就会提高。

要转总量调控为结构调控。政府对财政的发债规模、存款准备金率以及众多关于贷款的行政指标等的控制都属于总量调控，但是一旦政府对总量调控过严时，首先遭殃的就是小微企业和制造业企业，因为这些企业很难得到贷款，社会往往会形成“保大压小、保国压民”的惯例，而很多僵尸企业缺因为属于国有而获得贷款，这些企业对就业的增加几乎没有任何帮助。因此计划调控若是强调总量调控肯定会出问题，必须转型为对结构的调控。比如政府在调控贷款时，要强调将贷款放在能够显著增加就业的企业。

在手段上要转货币政策为主为财政政策为主。从整体经济形势看，2016年，央行不会收缩货币规模，也不会大幅度放开货币规模，很有可能只是适当放松，因此，当前对经济起作用的计划调控主要是财政政策。在财政政策的方式上更应该使用减税等方式，而减少使用扩大财政支出以及提高财政收入的方式。从经济学发展历史看，凯恩斯主义经济学解决了西方大萧条，但是当时的凯恩斯主义在西方只管了30年左右，到了70年底，由于凯恩斯主义使得欧美经济遇到了滞胀的问题：高失业率、高通货膨胀与低增长率并存。反观我国的经济，现在基本处于“高失业率、高通货膨胀、高增长率”的现状，而高增长率有很大的水分，因为经济增长率连年下降，所以当前的经济状况与70年代欧美的经济状况有很大的相似性。而70年代的欧美基本上都采用供给学派的政策建议，即通过大幅度减税的方法来提高劳动收入。因此，我国当前也应该按照供给学派的思路，通过减税的方式，提高要素收入、支持小微企业发展来促进经济的发展。另外，由于国情不同，所以我国不能完全按照供给学派的做法。

提高指令性计划在宏观调控中的比重，强化指令性计划的严肃性，对于产能过剩的行业、产品必须回归到指令性计划管理，这不是改革的倒退，而是在经济主体对市场调控手段失灵的背景下必须的选择。

建议

强化产业发展计划，加速淘汰落后产能。钢铁、水泥、玻璃等行业的产能严重过剩，其利用率又低，极大的浪费了资源，产能的利用率又和企业的利润率有很大的关联性，截止2014年底，总体利用率只有78.7%，其中有19个制造业的产能利用率低于79%的世界平均水平，并且呈现下滑趋势，而根据《日本经济新闻》的预测，中国的汽车制造业的产能利用率更是只有50%左右，远低于世界的平均水平，企业的利润严重恶化，这些现象代表了我国资本使用效率的低下。因此，当前国家必须制定目标，对于产能过剩的产业，实行指令性计划，直接行政干预，限制落后产能的生产，大力淘汰落后产能，同時鼓励企业自主创新，提高产能的利用率，切实的帮助企业改善其盈利能力。

强化房地产发展计划，加快房地产去库存。地产行业经过这几年的发展已经形成供给过剩的局面，这使得地产企业的发展受到很大程度的限制，也使银行背负很多不良贷款，因此必须解决房地产库存难题。建议政府 首先，在地产库存较多的城市限制或者直接禁止住房的开发建设，松绑限购令，降低购房首付比例；其次，加快土地制度改革，促进确权的流转。最后，加快落实户籍制度改革。目前，三四线城市的地产库存很多，国家必须破除种种阻力，克服困难，加快落实户籍制度改革以及住房制度改革，这两种制度的改革一方面可以提高城镇化率的进程和质量，另一方面可以扩大需求，降低三四线城市的地产库存。

强化去杠杆计划，防范金融风险。2008年的金融危机很重要的原因就是企业的杠杆太高，而我国在2013年非金融部门的杠杆率就达到140%，企业的偿债成本严重挤占了企业的生产周转资金，使得潜在的经济增长率下降。因此必须降低企业的杠杆率，防范金融风险。政府对僵尸企业直接破产，濒临破产的国有企业进行重组，减少企业的税收，降低企业的负债率，通过这些去杠杆的措施防范金融风险，将风险控制在一定的范围内。

强化资金成本控制计划，提高资本回报。改善资本的回报率是我国资本要素改革的重要目标，在供给侧层面，企业生产成本过高一直是很致命的硬伤。原材料成本、劳动力成本、能源成本、资金成本全部提高，土地供应也越来越紧张，政府可以从四个角度考虑减轻企业的成本。首先，在原材料的价格上，继续完善各种资源品的价改；其次，对企业实行减税，降低企业的税费，减轻其税收负担；再者，完善利率的市场化，支持互联网金融的发展，切实的降低企业的资金成本；最后，加快养老体系的建立和完善，解决员工的后顾之忧，使得企业的人力成本得到下降。

强发短板推进计划，提高有效供给。我国目前处于供需错配的矛盾中，一方面产能过剩，另一方面高端制造品供给严重不足，所以当下应该补齐经济发展中的“短板”，适当提高供给的质量与效益，建议政府首先加强城乡基础设施建设，因为城乡的基础设施建设是“短板”当中最显眼的部分，必须提高资金投入力度，制定目标，每年投入一定数量资金，完善城乡的基础设施建设，同时这也会对产能过剩行业带来一定的需求量。其次，继续提倡大众创新、万众创业。营造一种创新的发展环境，鼓励产学研相结合，提高创新产品的转换率，各地政府应该加大对创新企业尤其是初创企业的资金支持力度并且为创新企业提供各种税收优惠，促进高端制造品的生产。最后，进一步加强精准扶贫，提升人力资本，大力发展绿色经济，增加社会的有效供给。

总之，“十三五”期间，中国的经济将会面临着继续下滑的趋势，经济主体对市场调控缺乏灵敏度，使得政府的宏观调控目标和结果不一致，所以政府在供给侧改革中必须重视计划调控的作用，将计划调控作为供给侧改革的重要内容。

（作者单位：南京财经大学中国区域研究中心，南京财经大学金融学院）