生态补偿的法理基础与概念辨析

史玉成



生态补偿的法理基础与概念辨析

史玉成*

摘要：将生态利益上升为法定权利，在理论和实践上都存在一定障碍。借鉴其他部门法正在发展中的法益理论，将生态利益上升为受法律保护和救济的生态法益，对其进行较为充分的保护，是环境法对生态利益保护和调整的有效路径。生态法益的确立，为生态补偿提供了法理依据，生态补偿是对生态法益保护和救济的基本制度之一，其概念界定应当体现制度的基本要素，包括明确的权利义务主体、主体的权利义务内容及行使方式，具有可操作性并在实践中诞生效果等。科学地界定生态补偿概念的内涵和外延，有助于实践中有效指导制度建设。

关键词：生态补偿；法理基础；概念辨析

一、问题的提出

当下中国的环境法学研究大致呈现出这样的景观：一方面，缘起于后现代主义的思想启蒙，在环境法的价值理念层面，掀起“主客体一体化”、“生态利益中心”等颇具超前色彩的观念导向，以至被认为是法学学科中最具“革命性”的部门法学，并试图“解构”传统的法律原则和法律制度，引领法律的变革。另一方面，作为新兴的、草创时期的部门法学，环境法学远远没有完成作为现代法学的“建构”性任务，自身概念体系和理论基础极不完备，或因过多杂糅对环境政策的解释而被指斥为“各种环境政策和环保方案的杂烩”，*巩固：《环境法律观检讨》，载《法学研究》2011年第6期。或因缺乏可与其他部门法平等对话的独有的方法而被描述为“站在几个部门法的鸡蛋上跳舞”。这一场景下，环境法学研究呈现出超前与滞后、华丽与粗陋并存的“分裂型特征”。

环境法学界对生态补偿制度的研究同样展现出上述特征。在中国，对生态补偿的理论研究起始于经济学、生态学、环境管理学等领域，随着理论研究的渐次深入，以及生态补偿政策法律化的要求，环境法学学术共同体对生态补偿给予了充分关注，做出了积极的知识贡献。然而，梳理法学界关于生态补偿的已有研究成果，以规范法学的路径审视，对生态补偿制度的法学研究至少存在以下不足：其一，在生态补偿法理基础研究方面，或从经济学、生态学基本理论(如外部性理论、生态资本理论、生态平衡理论等)出发加以推导演绎，或从法哲学、法理学的普适理论(如公平、正义、秩序等)出发加以具体阐释。无论哪种进路，均因缺乏结合环境法学科个性的、独到的分析进路而显得苍白无力。其二，在生态补偿的概念界定及制度设计方面，大多数研究成果直接借用了经济学、生态学分析方法作为基础工具，简单套用法律关系分析、权利义务对等理论，对生态补偿进行法学界定或制度设计。诚然，法学研究需要借助多学科的研究方法，对环境法这样的新兴、综合特质明显的学科而言，从相关学科中汲取营养尤其必要。但是，过度的路径依赖或不加分析地简单路径转换，疏离于法的本质，则难以转化为具有明确性、规范性的法律实在，不能很好的指导法律制度建设。

上述不足，当然与环境法这一后起部门法自身理论基础发展不足密切相关。从理论研究的进路分析，缺乏有说服力的分析工具，不能得出规范的、符合法学原理共性而又体现环境法个性的论证结论，则是问题的症结之所在。笔者认为，从法理学原理出发，生态补偿实质上是一种利益平衡与利益补偿机制，借鉴正在发展中的法益理论，以生态法益理论作为生态补偿制度的理论基石，是符合制度功能和目标的理性选择。以此为基点，对生态补偿的概念进行规范的法学界定，进而做出相应的制度安排，是环境法学者研究这一问题应当秉持的基本进路。

二、生态补偿的法理基础——基于法益分析的视角

补偿，在现代汉语中的基本含义是指弥补缺陷，抵消损失。法学上的补偿有其特定含义，是基于某种受法律保护的正当利益受损，而在不同主体之间产生的以利益填补为目的的法律行为。生态补偿在本质上是一种利益补偿机制，那么，生态补偿制度所要“补偿”的，究竟属于哪些种受法律保护的利益(或权利)呢？

(一)环境法的利益指向

利益是社会主体之间的一种意志性的能动关系，是法律产生和发展基础和动力。*蔡守秋：《论环境法的正当性依据》，载《政法论丛》2010年第6期。利益与法律有着密切的“伴生”关系，一方面，人类的正当利益需要法律加以确认和保护，法律是保护利益的基本制度安排；另一方面，当不同社会主体的不同利益诉求产生广泛冲突时，法律需要对各种冲突的利益进行协调和平衡。从利益分析的角度，人类社会法律的演进过程就是一个围绕“利益冲突、利益博弈、利益平衡”不断发展的过程。正如利益法学派创始人黑克所说：“法主要规范着利益斗争，法的主要任务是平衡利益。”*黄辉明：《利益法学的源流及其意义》，载《云南社会科学》2007年第6期。

法律的发展史表明，利益并不是由法律创造的，法律只是受利益规律推动而不断发现、识别和选择利益，在一定的社会时期内，对特定的正当利益加以确认和保护，对不当利益则予以拒绝承认或放任自流。“利益是否需要由法在社会主体之间进行划分、配置和平衡，转化为法定权利，从而构成法的内容，主要取决于两个方面：一方面取决于这一利益对于各社会主体是否具有普遍意义，另一方面则依赖于该利益是否可能在不同主体之间导致冲突和纠纷。”*李道军：《法的应然与实然》，山东人民出版社2001年版，第76页。也就是说，利益要进入法律的调整视野需要具备两个条件：一是该类利益已经成为社会的普遍需要，二是在不同主体之间产生广泛冲突。

20世纪六七十年代以来，面对愈演愈烈的现代环境问题，传统的部门法解决手段相形见绌以至逐渐无力应对，于是，一个新兴的法律部门——环境法应运而生。从利益分析的角度，环境法所要解决的环境污染、生态破坏等问题，其实质是如何保护现代经济社会发展过程中出现的新的利益类型——环境利益，如何协调不同主体的环境利益、经济利益及其他类型的利益的相互冲突。在现代环境问题产生之前，环境利益并没有进入法律的调整视野，而当环境问题日益严重之时，在制度层面，对这一新型利益加以确认和保护，确认利益主体的合法环境利益，抑制不当利益诉求，对不同主体的不同利益冲突进行协调与衡平，就成为解决环境问题、推动环境法治建设的动力。

环境法所要保护和调整的环境利益，大致可以界分为资源利益和生态利益两种类型。资源利益是人们在开发利用环境要素和自然资源过程中所获得的物质性的有益影响和效果，最终体现为满足人们物质需要的经济利益。生态利益指自然生态系统对人类的生产、生活和环境条件产生的非物质性的有益影响和有利效果，最终体现为满足人们对良好环境质量需求，*史玉成：《环境利益、环境权利与环境权力的分层建构——基于环境法法益分析的思考》，载《法商研究》2013年第5期。如环境的舒适性、景观优美性、可欣赏性等，具有非物质性。资源利益和生态利益产生于共同的载体即自然生态系统及其环境要素，受自然规律和人类活动的双重影响，且交互作用，具有一体两面的整体性特点。*比如，植树造林不仅会产出果实、木材、饲料等产品资源，也会产出美化环境、满足人们对良好环境的需要的现实利益；如果不加节制的滥砍滥伐而不进行更替和养护，附着于其上的“资源利益”和“生态利益”也会同时受到侵害。又如，在矿产资源开发利用过程中，实际对矿产资源行使排他性支配权利的矿业权人获得开采矿产资源收益的同时，也导致了资源破坏、环境污染等问题。参见张璐：《矿产资源损害法律责任的结构失衡与矫正》，载《甘肃政法学院学报》2011年第4期。正因为如此，二者往往被不加区分的混淆使用。然而，从利益的属性判断，两者至少存在以下分野：生态利益具有共享性、整体性的特点，体现为不可分割的公共利益；资源利益则具有排他性，可以通过权属制度分割为个体利益。因此，环境法所保护和调整的环境利益就体现为公益和私益属性兼具的复合性利益类型。

(二)生态法益的确立及其理论意义

缘起于刑法学领域的法益理论认为，法益即法律所保护的利益。不同的部门法调整的利益关系不同，因之都可以有各自不同的法益。笔者曾撰文对环境法的法益结构进行探析，*同前引〔5〕。笔者的基本观点是：环境法的应然法益，是指应受环境法保护和调整的环境利益，包括资源利益和生态利益；环境法的实定法益，是指已经受环境法所保护和调整的环境权利和利益，包括资源权利、生态权利以及尚未上升为权利但实际已受环境法保护的各种正当资源利益和生态利益。

我国环境法法益的配置处于不均衡的状态，资源法益的配置相对充分而生态法益配置则存在明显缺陷。在资源法益的配置方面，因自然资源在发挥其“物”的财产效能时，对应的资源利益因其可分割性，通过权属制度的设计上升为受法律保护的对应权利(如自然资源占有权、使用权、处分权、收益权等)，权利主体相对明晰，权利行使和保障亦有相应的制度保障。在生态法益配置方面，虽然环境法中有相关针对生态利益保护的制度设计(如自然保护区管理制度、森林生态效益补偿基金制度等)，但总体保护很不充分，比如，缺少生态保护专门立法，一些重要领域的制度如以生态受益者付费为核心的生态补偿制度不健全，从事生态建设和恢复的单位和个人缺乏相应的激励制度，生态损害赔偿制度付之阙如等。

多年来，环境法学术共同体借助民法权利思维，试图将生态利益上升为法定权利——公民环境权，通过公民行使环境权利的路径达到防治环境问题、监督环境公权力良性运行的目的。有关公民环境权的讨论成了长盛不衰的话题。然而，将生态利益上升为法定权利，在理论和实践上都存在一定障碍，由于生态利益具有自维性，没有自利性，具有公共性，不具有排他性的特点，其本质是为多数人所享有的环境公共利益，通常难以分割出属于个体的特殊生态利益。对个体而言，生态利益通常表现为法律上的反射利益、间接利益。因而，在实践中，即使将生态利益类型化为法律权利，也难获法律意义上的可执行性，特别是私法意义上的可执行性。*柯坚：《环境法的生态实践理性原理》，中国社会科学出版社2012年版，第48页。因此，对于生态利益的保护和救济，较为可行的法律进路是将生态利益上升为受法律保护和救济的生态法益，对其进行较为充分的保护。

在确认生态法益的基础上，对生态法益的保护需要通过一系列的制度设计去实现，生态补偿制度的本质，是因从事生态保护、治理、恢复与建设的单位和个人因增进公共生态利益而致自身利益减损或发展机会丧失，对生态受益者或资源开发利用者课以补偿义务的一种制度安排。这一制度体现了对生态法益的保护和救济。换言之，生态法益的确立，为生态补偿制度提供了法理依据。

三、生态补偿的概念界定——基于规范法学的分析

法律概念，是以一种简略的方式辨识具有共同或相同要素的典型情形的思维工具，是法学家为进行交流而创造的符号，是法学逻辑体系建构的基础。*韩光明：《论作为法律概念的“意思表示”》，载《比较法研究》2005年第1期。德国法学家魏德士认为：“法律概念是法律规范和法律制度的建筑材料”。*[德]魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2003年版，第94页。法律概念产生的基本原因在于，法律作为社会关系的调整工具，无法对纷繁复杂的社会事务做出事无巨细的规定，因而不得不采用一套专门的术语对社会关系进行分门别类的界定。“将大量本身彼此不同，而且本身极度复杂的生活事件，以明了的方式予以归类，用清晰易变的要素加以描述，并赋予其中法律意义是‘相同’者同样的法律效果，正是法律的任务所在。*[德]卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2004年版，第319页。在法学发展史上，作为西方重要法学流派之一的概念法学，强调对法律概念的分析和构造法律的结构体系，是近现代法制史上功勋最为卓著的学派,它把西方绵延千年的自然法思想与近代理性主义、人文主义和科学主义结合起来,适应现代民主、自由、法治和市场经济的需要,奠下了现代法律制度和法治大厦的最重要的基石。时至今日,任何进一步的法律制度的完善,都是立基于概念法学的成就之上。概念法学固因其局限性而受到批判，但对概念法学的批判并不能否定概念和概念思维的正当性。概念是任何一门学科大厦的基石，法律概念则是法律规范和法律体系的基本构成单位。生态补偿法律制度的建设，同样应当首先从理论上厘清概念的内涵和外延。

(一)对已有概念的辨析

新兴的环境法学似乎并没有经受概念法学的洗礼。在环境法学研究领域，不少概念缺少严谨、明晰、规范的法学表述，由此给相关的制度安排带来操作上的难题。早期关于生态补偿法学概念的界定亦是如此，这里选取具有代表性的几例。

“生态补偿，从狭义的角度理解是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”*吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第355页。

“生态补偿，指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。”*杜群：《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》，载《现代法学》2005年第3期。

“生态补偿，包括以下两层涵义：一是指在环境利用和自然资源开发过程中，国家通过对开发利用环境资源的行为进行收费以实现所有者的权益，或对保护环境资源的主体进行经济补偿，以达到促进保护环境和资源的目的；二是国家通过对环境污染者或自然资源利用者征收一定数量的费用，用于生态环境的恢复或者用于开发新技术以寻找替代性自然资源，从而实现对自然资源因开采而耗竭的补偿。”*曹明德：《森林资源生态效益补偿制度简论》，载《政法论坛》2005年第1期。

笔者无意对上述概念的正当性做否定性评判，任何一个法学概念的提出，都有一个不断的论证完善和实证检验的过程，更遑论在环境法这样的新兴学科领域，对生态补偿功能的认知尚处于不断的发展之中。事实上，上述概念的提出，对于推动生态补偿法律制度的建设亦起到了积极的理论推动作用。但是，从规范法学的视角出发，上述概念则存在以下不足：

第一，概念外延过宽。

按照上述主流定义，“生态补偿”成了一个无所不包的“大箩筐”，涵盖了生态与环境资源保护的多种手段。从前文分析可知，生态补偿是对“生态利益”进行平衡、保护和调整的制度安排，是针对特定主体之间因生态利益的相对增进或减损而进行的补偿。无可否认，生态补偿与各种生态保护与建设活动、环境资源开发利用活动均存在血肉相连的关系，但不能据此把偏离这一制度目标的其他相关环境治理措施(如污染治理、生态恢复、综合治理、环境教育等)统统纳入生态补偿的范围。政府及负有法定职责的机关、团体对已经遭受损害的生态系统进行治理、修复、整治的活动，虽然对生态系统具有“补偿”性质，但本质上是履行职责进行生态保护的行为，且“补偿”的主体是自然生态系统而非特定的利益主体，因之不宜将其纳入生态补偿的范围。从事生态修复和治理活动的相关主体，只有引致生态利益的重大增进或减损，相关的受益主体或利益受损主体之间才可能产生生态补偿法律关系。

第二，生态补偿措施与现有环境法律制度重合。

按照现有定义，征收环境与自然资源费似乎成了生态补偿的核心内容。实际上，费税制度是现行环境法的既有制度，其制度目标并不完全与生态补偿的制度目标相契合，比如，排污费本质上是支付环境容量使用权的对价，最初设计的目的主要是为了促进企业安装防治污染设施，并没有和生态补偿挂钩，从现实效果看，甚至连最初的目标也难以达到。*史玉成、郭武：《环境法的理念更新与制度重构》，高等教育出版社2010年版，第175—176页。自然资源费大致包括了自然资源使用费、自然资源保护管理费、自然资源补偿费三大类，其中前两类收费制度与生态补偿目标没有直接关联。在现行的税制框架中，自然资源税仅是作为一种级差税收而设计的，征收的目的是调节资源开发者之间因不同地域、不同的贮存条件而形成的级差收益，使资源开发者能够在大体平等的条件下竞争，同时促使开发者合理利用和节约使用资源。具体纳税人适用的税额主要取决于资源的开采条件，税额高低与该资源开采的环境影响基本无关。

由此可见，作为环境法的经济刺激制度，环境费税制度有其各自的制度目标和功能。有学者指出：“一种新的概念或制度的生成根因于一种新的社会现象，是对社会关系发展、变化的一种反映。如果对新旧社会关系以某种概念简单的加以包容，也不利于充分认识和研究新发生的社会变革与社会关系演变，并妨碍学术认识的正常发展和提高。”*李集合、成铭：《生态补偿法律制度研究的理论误区及其修正》，载《法学杂志》2008年第6期。环境费税固然是生态补偿的资金来源，但这些制度的目标中还包含污染治理、生态恢复、综合治理等内容。笔者认为，环境费税制度可以看着是生态补偿的关联制度或上游制度，在未来的制度建设中，应当对其加以改造以有利于实现生态补偿的制度目标，但没有必要将其纳入生态补偿的概念表述中。

第三，生态补偿的主体、补偿方式及补偿标准笼统。

上述定义提到由国家或社会主体对保护环境资源的主体进行经济补偿，或对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行补偿，但定义中体现的补偿主体与受偿主体较为笼统，对补偿方式及确立补偿标准的原则等则未涉及，缺乏法律概念特有严谨性，不具有规范意义上的指导性和实践可操作性。

(二)生态补偿概念的法学界定

生态补偿作为环境法的一项基本制度，其概念界定应当体现法律制度的基本要素，即有明确的权利义务主体、权利义务内容、行为方式和程序要求，可在实践中运行并诞生效果，行为人可根据法律预测行为后果和法律责任等*史玉成：《生态补偿的制度建设与立法供给——以生态利益保护与衡平为视角》，载《法学评论》2013年第4期。。

1.主体界分及其权利义务关系。生态利益的公共利益属性，使得生态补偿法律关系的主体往往不易做出清晰的界分。按照“谁来补偿”、“补偿给谁”，生态补偿法律关系的主体可以划分为两类：权利的主张和享有者即受偿主体，义务的承担者即补偿主体。

第一类，补偿主体。(1)政府。在生态补偿法律关系中，依据“谁受益、谁补偿”原则，一切在生态保护和建设活动中受益的单位和个人都应当成为补偿主体，补偿的对象(即对应的受偿主体)是从事生态保护、恢复、治理活动而增进公共生态利益的单位和个人。但是，正是由于生态利益的公共利益属性，受益的主体往往体现为不特定的多数人甚至是全社会，实现受益者和受偿者一一对应的直接补偿实际上并不具备可操作性。而政府作为公共利益的代表，理所当然就成为了补偿主体。此时，政府实际上是替代补偿主体。*范俊荣：《论政府介入自然资源损害补偿的角色》，载《甘肃政法学院学报》2011年第4期。政府通过向生态受益地区征收补偿费等方式，通过财政转移支付等形式向生态保护建设地区进行补偿。(2)特定的生态受益者。某些情况下，生态受利益者可以做出清晰的界定，如因流域上下游之间、特定的区域之间。如果生态受益的单位和个人与因其受益而做出生态贡献的单位和个人之间存在对应关系，就产生了协商谈判而直接补偿的可能，无需政府的介入。(3)环境资源开发利用者。因开发利用活动导致生态系统服务功能下降，对一定区域范围内的公众利益造成损害，政府应当向环境资源开发利用的主体征收一定的费用，以财政转移支付等形式补偿利益受损的主体。同样，如果从事环境资源开发利用的单位和个人与因其行为而导致的利益受损的单位和个人之间有明确的对应关系，也可以通过一对一谈判、市场贸易等方式进行直接补偿。

第二类，受偿主体。(1)特定生态功能区。生态功能区是指国家为了保护生态系统和自然环境，促进国民经济的持续发展，在一定面积的陆地和水体范围内，制定特殊的保护政策，并经各级人民政府批准而进行特殊保护和管理的区域。*2008年，国家环境保护部、中国科学院联合发布《全国生态功能区划》，将全国生态功能区划分为生态调节功能区、产品提供功能区和人居保障功能区3类生态功能一级区、9类67个生态功能二级区、216个生态功能三级区。根据各生态功能区对保障国家生态安全的重要性，以水源涵养、土壤保护、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄5类主导生态调节功能为基础，初步确定了50个重要生态功能服务区，并针对其存在的生态环境问题，提出了生态保护的具体措施。2011年，国家发改委发布《全国主体功能区规划》，国家层面的主体功能区战略提出优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类的开发模式。其中，限制开发区域是关系全国较大范围生态安全的区域，要逐步成为全国的重要生态功能区；而禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区，原本就是重要的生态功能区，更要实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，强化其生态服务功能。上述政策文件对重要生态功能区的划定，为确定生态补偿的受偿主体提供了依据。一般而言，生态功能区的生态保护对区域或整个生态系统的良性发展、对国家的生态安全都具有全局性意义，因此，国家对生态功能区实行限制开发或禁止开发的保护措施。生态功能区的公众由此被剥夺或限制了发展的机会，政府或生态受益者理应对其承担补偿责任。生态功能区的地方政府可以代表该区域的公众接受补偿，再按照公平原则合理地分配给具体的受偿主体。(2)为保护和改善生态环境而做出贡献的组织和个人。除特定的生态功能区外，生态建设过程中，其他为提高生态服务功能做出贡献，创造或增进了公众生态利益而自身利益减损的社会主体，也应该由政府或生态受益者对其进行补偿。(3)环境资源开发利用过程中的利益受损者。环境资源开发利用者在开发活动中造成污染和破坏，对应的利益受损单位和个人也是补偿的接受主体。

2.生态补偿的方式和标准。生态利益的公共利益属性，决定了政府补偿应当是生态补偿的主要方式。政府补偿的方式，包括纵向转移支付即中央对地方的转移支付，也包括横向财政转移支付即区域之间、流域上下游之间地方政府的财政转移支付。政府补偿之外，借鉴国外经验，应积极探索建立不同社会主体之间的市场贸易、一对一交易等补偿方式。*市场贸易主要是指配额交易制度，这一制度是一项将生态责任社会化的重要制度，它可以解决生态维护与建设责任的不均衡状况。一对一交易适用的典型情况是流域上下游之间，按照双方协议，由下游地区支付上游地区保护和改善环境的投人，或者是买断上游地区的发展权。在这种模式下，补偿主体、受偿主体双方基本上是确定的，双方直接谈判或者通过一个中介来帮助确定交易的条件与金额。一对一交易的适用程度取决于交易双方的明确程度和利益相关者的数量，交易双方越明确，利益相关者数量越少，则交易成本越低。政府可以在降低交易成本方面发挥关键作用，如制定生态环境服务的核算技术标准，提供交易协商平台，提供交易协商的法律与技术咨询服务以及建立环境仲裁机制等。目前，市场贸易、一对一交易等市场补偿机制在我国的应用较少，可以考虑在地方试点经验的基础上逐步推广。参见史玉成：《生态补偿的制度建设与立法供给——以生态利益保护与衡平为视角》，载《法学评论》2013年第4期。

生态补偿标准，在环境经济学领域有价值评估法和机会成本法两种技术标准。*价值评估法，即根据对生态服务功能价值的评估来确定补偿标准；机会成本法，即根据各种因保护和改善生态环境而导致的自身实际收益损失来确定补偿标准。前者能够体现公平价值但存在计量方法和标准难以统一的操作上的困难；后者可操作性较强但不能完全体现公平。有学者认为，“将生态效益价值货币化作为生态价值补偿的标准在理论上是错误的，在现实社会中也难以被接受，补偿标准应该在国家的经济发展水平和其对生态效益的需求间寻求平衡点。”*李爱年、彭丽娟：《生态效益补偿机制及其立法思考》，载《时代法学》2005年第3期。笔者赞同这一观点，生态补偿标准的确定，应综合考虑公平目标、经济发展水平、可操作性等因素，坚持合理补偿原则。

基于以上分析，笔者尝试对生态补偿的法学概念做出如下界定：生态补偿，是指为保护生态环境，协调公众生态利益，由中央政府、生态受益地区地方政府、其他生态受益组织和个人向为生态保护做出贡献的组织和个人，以财政转移支付、协商谈判、市场交易等形式进行合理补偿的法律制度。

对生态补偿概念的科学界定，有助于实践中有效指导制度建设。2015年施行的新《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”这一规定是环境保护法对生态补偿制度所做的“顶层设计”。 生态补偿法律制度的建设，尚需要相关环境资源单行法、专门法的协同跟进，更需要在实践中不断总结经验，加以完善。

*作者简介：史玉成，甘肃政法学院教授，法学博士，硕士生导师。

基金项目：本文系国家社科基金项目《西部生态脆弱区生态补偿的政策演进和法律制度建设研究》(项目编号：2BFX127)之段性研究成果。