安徽省高标准生态农田建设管理问题研究*

巫厚长，孔海燕，张　震，朱　林，花日茂，周可金

(1.安徽农业大学 资源与环境学院，安徽 合肥 230036；2.安徽农业大学 农学院，安徽 合肥230036)



安徽省高标准生态农田建设管理问题研究*

巫厚长1，孔海燕1，张震1，朱林1，花日茂1，周可金2

(1.安徽农业大学 资源与环境学院，安徽 合肥 230036；2.安徽农业大学 农学院，安徽 合肥230036)

摘要：安徽省通过高标准基本农田建设，增加了耕地面积，提高了耕地质量和粮食产量，改善了农业生产条件，有利于农地流转和农业规模化经营，促进了农民增收和农村居住环境的改善，支持了美好乡村建设。但也存在没有项目实施主体、目标要求高、投入标准低、重建轻管、工程效益低等问题。在借鉴国内外成功经验的基础上，安徽省高标准农田建设可以从以下方面建设和管理：明确实施主体；拓宽融资渠道；强化农田基础设施建设；切实提升高标准农田“软实力”的建设水平；因地制宜地建设特色高标准农田模式；注重建管并举。

关键词：安徽省； 高标准生态农田； 建管模式

高标准生态农田建设已上升为粮食安全的国家战略[1-3]。但是，高标准生态农田建设涉及多个规划、多个部门、多项资金。多年来，各部门按各自规划实施，规划布局分散，建设资金分散，建设内容单一，建设标准参差不齐，造成项目安排衔接困难，农田实施不完备，建设标准偏低，耕地质量下降，甚至浪费和闲置，工程建设效益难以发挥，建后运行管护没有明确的主题。针对安徽高标准农田建设现状，探索我省高标准生态农田建管模式及措施是首要问题。

一、安徽省“十二五”期间高标准农田建设基本情况

(一)项目投入和建设情况

“十二五”期间，国土资源部下达安徽省高标准基本农田建设总任务为175.4万hm2，截至2015年9月底，安徽省已累计完成高标准基本农田建设项目1 722个，总规模136.86万hm2，占国家下达总任务的78.03%，其中：已竣工验收项目883个，总规模57.74万hm2；已完工未验收项目839个，总规模79.12万hm2。据统计，全省已累计投入高标准基本农田建设资金253亿元。其中，省财政安排“以奖代补”资金86.03亿元，为做好高标准基本农田建设工作提供了资金保障。安徽省高标准农田建设现状：

1.农业综合开发建设高标准农田

“十二五”期间，我省共集中农业综合开发资金34.1亿元，改造中低产田、建设高标准农田14.28万hm2，夯实现代农业发展基础，搭建各种优势资源向示范区聚集平台。整合涉农资金46.7亿元，建设功能齐全、设施配套的基础设施，提高财政资金使用绩效；撬动社会资本289.4亿元，提升示范区产业发展层次，奠定示范区可持续发展基础，提升农业综合效益、农民收入水平、农民幸福指数、农村组织化程度显著。

2.高标准农田水利建设

2011—2015年，安徽省共安排27个示范县和19个以高标准农田水利建设为主的县，总投资29.9亿元，其中中央资金14.26亿元，地方配套15.67亿元，共建设高标准农田水利受益区16.33万hm2。

3.高标准农田粮食生产能力建设

2010以来，国家累计下达安徽省新增千亿斤粮食生产能力规划田间工程中央资金28.9亿元，省级和县级配套资金7.23亿元，共建设高标准农田29.95万hm2。

4.高标准农田科技投入

“十二五”期间，安徽省坚持将项目开发与科技进步相结合，五年来，全省用于科技方面的投入累计达到19 076.62万元，据不完统计，推广先进适用生产技术达200多项，共培训农民74.35万多人次，使项目区的农民每人能掌握1—2项农业实用技术；扶持农业技术服务组织125个，配套购置仪器设备达5 466台套,项目区科技示范推广面积11.10万hm2；围绕优质小麦、水稻、玉米、油菜、棉花等大宗农作物推广了一系列的新技术、新品种，项目区优质良种普及率达95%，项目区农业科技含量得到明显提高。

(二)主要成效

安徽省通过高标准基本农田建设，不仅增加了耕地面积，提高了耕地质量，也提高了粮食产量，建设性地保护了耕地资源，而且大大改善了农业生产条件，有利于农地流转和农业规模化经营，促进了农民收入，改善了农村居住环境，支持了美好乡村建设，受到了农民群众的热烈欢迎和社会各界的广泛认可。

1.提高了耕地质量

安徽省高标准基本农田建设共实施土地平整100多万 hm2，修建灌溉渠道27 196公里、排水沟道36 147公里、农用桥51 055座、涵洞345 464座、闸46 942座、泵站7 370座、机井64 401眼、田间道路27 964公里、生产路27 416公里，种植农田防护林3 232万株，新增和改善农田灌溉面积100万hm2，新增和改善农田防涝面积约33.33万hm2，治理水土流失面积约hm2万hm2。项目建设后“小田变大田”，实现了田、水、路、林、村综合配套，田间道路、水利设施等农田基础设施得到了有效改善，耕地质量平均提高了1个等级，项目区的平均机械化耕作率提高到95%以上，很大程度上改善了农业生产条件，提高了农业生产效率。

2.增加了农民收入

整治后耕地连片、基础设施配套，奠定了土地流转、农业规模化经营的基础，传统农业生产方式将进一步转变，促进农民增收。据不完全统计，通过高标准基本农田建设整理后的土地，80%进行了流转，项目区群众人均新增年收入300元左右。

3.增加了粮食产量

安徽省根据国家规划要求，编制了全省新增粮食生产能力规划，全面推进粮食生产能力建设，取得了显著成效。2014年，安徽省粮食总产683.2亿斤，连续3年站上650亿斤台阶，较基期2007年增产102.9亿斤；粮食调出大省地位进一步巩固，年净调出量200亿斤左右；经营方式加快转变，耕地流转面积169.45万hm2，占耕地总面积的41.4%。

(三)存在的主要问题

1.没有项目实施主体，项目协同推进难度很大

安徽省高标准农田建设项目包括土地整治、农业综合开发、新增粮食生产能力规划田间工程、小型农田水利工程等，涉及到国土资源、财政、农业、发展改革、水利等多个部门，投资渠道分散，投入标准不一，主管部门多，高标准农田建设协同推进机制尚未完全建立。表面上看起来，参与和管理部门多，体现了国家对高标准农田建设的重视和支持，实际在很多具体工作上，相互之间各自为政，政策标准不统一，给合理建设带来了很多矛盾。比如，同样是土地治理项目，却由农发、国土、农业等多个部门来实施，很多地方是各干一片，分散实施，不仅分散了有限的资金，也给管理和今后的集中治理带来很大难度。再如，各个部门都从自身的角度去制定实施标准，造成部门之间政策标准不统一，同样是土地治理项目，国土部门的投资标准是农发投资标准的一倍甚至几倍。

2.建设意义大，推进能力小

加强高标准农田建设的重大意义都知晓，但是具体实施过程中的困难确实不小。一是土地调整难。农村地少人多，农民惜土如金，而开展高标准农田建设，挖沟、修路、植树都需要占用一些耕地，尽管事先已做了深入细致地宣传，并跟进了一些具体政策措施，但实际推进过程中仍然阻力重重，甚至出现因一棵树、一条埂、一方土而导致无法施工的现象。二是措施安排难。一家一户分散经营，耕作制度不同，作物种植类型也不同，对农业基础设施建设的需求不尽一致，对灌溉的需求也不尽相同，致使项目难以统一实施大规模、先进性的工程措施。三是积极性调动难。由于项目实施了招标采购、资金实行县级报账制，乡镇政府职责不够明确，加之管理费乡镇也不能使用，造成一些地方的乡镇对农业综合开发积极性不高。此外，农民工作难做，比如土地平整可能影响1—2季农作物的种植，减少农民收入，有的地方农民群众不够理解和支持。由于上述三难直接涉及深层次的体制机制问题，解决这些难题，比较困难。

3.目标要求高，投入标准低，部分项目区效果不明显

高标准农田建设示范工程总体目标是“田地平整肥沃、水利设施配套、田间道路畅通、林网建设适宜、科技先进适用、优质高产高效”，既有单项建设的目标要求，又有综合系统建设的目标要求，内涵极其丰富，要求非常高。而目前国家对高标准农田建设的补助标准是100元/ hm2，与高标准农田建设内容多、标准高相比，投资标准明显偏低，再加上当前物价通胀等因素，很难完成高标准农田建设目标任务。据财政厅对全省4类不同区域高标准农田建设亩均投资测算，皖北平原井灌区约需126.67元/ hm2，河灌区约需133.33元/ hm2，沿江平畈约需140元/ hm2，江淮丘陵地区约需173.33元/ hm2，皖西皖南山区约需186.67元/ hm2。而我省高标准基本农田建设的投资主体属于地方政府，而部分县区财政较为困难，难以落实项目建设配套资金，不少地方都是依靠省级财政33.33元/ hm2的“以奖代补”资金开展项目建设，过低的投资降低了建设标准，使项目区效果不佳，少数项目建设质量不高。

4.农田基础设施不健全，农田防灾能力较弱

淮河流域是安徽省粮食主产区，耕地面积占全省耕地总面积的80%，产量占75%以上，42个产粮大县中淮河流域占29个。该地区地势低洼，汛期受干流高水位顶托内涝严重，洪涝灾害频繁发生。目前该地区排涝标准严重偏低，灌溉工程不配套，旱涝交替，农业防灾减灾能力仍需加强。

5.中低产田比重偏大

安徽省小型农田基本建设欠账多，农田设施不配套，水利设施不完善，加之化肥投入量持续增加、土壤中有机质含量下降等因素，造成中低产田面广量大。目前安徽省常用耕地面积413.33多万 hm2，其中中低产田高达266.67多万 hm2，占耕地总面积的65%，严重制约着粮食生产的稳定发展。

6.新型农业经营主体不强

近年来，安徽省新型农业经营主体发展迅猛，但总体上还处于起步阶段，普遍存在规模偏小、发育不足、抵御自然风险和市场风险能力不强、带动力不够等问题，在高标准农田建设上的投入也不多，推动作用不明显。

7.重建轻管，工程效益不能长久发挥，工作推进不力

一些地方政府对高标准基本农田建设的重要性和紧迫性认识不到位，没有把这项任务提上重要议事日程，当作一项重点工作来抓，认识上存在“重项目申报、轻项目实施”的倾向；对项目实施的艰巨性估算不足，组织不力，责任意识不强，重建轻管，工程不能长久发挥效益。比如，基层水利管理服务体系、农田水利工程管理机制尚不健全，投资主体、产权不明确，灌排工程日常维护经费缺乏，农村水利设施老化、失修、管理滞后。

二、国内外高标准农田建设现状和经验

(一)国内典型省市高标准农田建设现状和经验

1.成都

2014年成都市新建成高标准农田1.85万hm2，完成目标任务的278.1%，修建排灌渠1 022千米，小型集雨蓄水、提水及灌水设施612处，机耕道347.68千米，生产道320.72千米，调整田型0.66万hm2，培肥地力1.76万hm2。主要做法：强化统筹规划；整合资源，集中建设；狠抓工程建设质量：一是严格项目管理，二是实行项目监理制；狠抓耕地质量提升；落实管护责任14-15。

2.上海

上海在近三十年建成设施粮田8.65万hm2，占粮田总面积的75%以上。粮田成方、渠通、路通、旱涝保收、生态高产。主要做法：第一，顶层设计，切实领导。上海改革开放后粮田设施建设稳步推进，探索现代农业发展措施。1986—1993年建设 “标准粮田”项目，1994—2003年建设 “三高”粮田项目，2004—2010年建设 “设施粮田”项目，2010年起启动“高水平粮田设施”项目建设。第二，强化政策配套，加大扶持力度。上海市先后出台一系列政策，加大扶持资金，保障各个阶段的项目建设。第三，规范建设程序，强化项目管理。市农业、水务、财政等部门联合深入调查研究，综合市相关部门和基层单位意见，规范项目建设管理。第四，注重建管并举，持续发挥作用。实行“建管并重”“谁受益、谁负责”“以工程养工程”的土地工程管护暂行办法，管护粮田设施[4-5]。

3.天津

天津市投入3亿元，建设高标准农田 1.45万hm2。主要做法：重点建设基础设施；执行县级报账财政资金、项目招标、工程监理、工程建后资产移交和管护等机制；农产品种养基地、加工、流通等产业化经营项目给予重点扶持。

4.山东

山东省四年内投入53亿元，建设高标准农田36.67万hm2，粮食生产能力提高15.8亿斤。主要做法：加大投入现代农业物质装备；资助规模经营；加强项目区农业技术研究与示范推广；转变农业生产方式12。

5.辽宁

辽宁省三年投入80亿元，建设高标准基本农田66.67万hm2，整理农村土地10.67万hm2。主要做法：粮食生产核心区集中建设；主导产业发展推动现代农业发展；发挥科技农机措施示范引领；规范项目和资金管理12。

6.江苏

江苏省近两年建设高标准农田8.84万hm2，改造中低产田16.67 万hm2，投入35亿元。扬州全市高标准农田建设试点项目分三年实施，总投资5.66亿元，财政投资5.4亿元，省级以上财政无偿投资5亿元。通过三年实施，宝应县将新建高标准农田2.53万hm2，基本实现全县高标准农田全覆盖。江苏省主要做法：科学规划，合理布局，分类指导，发挥各地资源优势、区位优势，协调建设高标准农田；集中投入、连片治理、规模开发，治理一片，见效一片，巩固一片；坚持培育产业，提升效益，注重以产业发展理念推动工程建设，把高标准农田建设与高效农业发展有机结合，培育壮大了优势农产品生产基地；坚持集中投入，综合治理，统筹安排土地整理复垦开发、农田水利建设、农业综合开发、标准粮田建设等各类建设资金集中投入，通过采取水利、农业、林业和科技等措施进行综合治理，形成合力，提高支农资金的整体效率；坚持部门配合，规范管理，建立健全各项规章制度，保证项目决策科学化、立项程序化和管理规范化，规范资金和项目管理的各个环节，使资金分配合理、运行安全和有效使用；坚持农民主体，发动群众，尊重农民的意愿，为农民谋利益，较好地兼顾了国家粮食安全与农民增收的目标。扬州市的主要做法是：第一，科学规划。根据农业综合开发土地治理项目国家标准，结合扬州粮食主产业发展实际，进行科学规划。第二，综合治理。扬州市以小流域为单元，以水系建设为核心，以土方工程建设为先导，进行山水田林路综合治理，农民积极筹资投劳，推磨转圈，大搞土方建设；连续投入集中资金办大事，突出重点搞开发。第三，整合资源。整合涉农项目资金和“三资”项目，建设农业开发项目区。

7.广西

2013年投入70亿元，建设高标准农田20.2万hm2。主要做法： 整县推进，重点建设国家基本农田示范区、示范县、重点镇，建设24处万hm2以上建设区；以奖代补鼓励农民和民间组织建设高标准基本农田13。

8.台湾

台湾省的主要做法是：集中农场房屋，压缩非耕地，增加生产面积，对农场道路作系统调整，以便利交通等农村居民点整理的内容；针对农地零散、田块细小、排灌水不便及缺少农田道路等引起农业利用低效益和其他缺点，实行综合性土地改良。

(二)国外发展现代化农业的成功经验

国外发展现代化农业有三种主要模式：以美国为代表的规模化、机械化、高技术化模式，以日本、以色列等国为代表的资源节约和资本技术密集型模式，以法国、荷兰为代表的生产集约结合机械技术的复合型模式。

1.美国

美国的主要做法是：政府颁布法律，制定政策，规范和引导农业健康发展，减少市场波动和自然灾害对农业的影响；鼓励农民成立农业合作社，为社员提供物资与资金、组织经营管理，并输出劳务和销售农副产品；美国农业形成了如玉米带、小麦带、棉花带等专业化程度很高的生产带，区域分工使美国充分发挥各个地区优势，降低了成本，提高了生产率；通过农业教育、科研和推广复合体系提高农业技术的推广应用。

2.法国、荷兰

法国、荷兰的主要做法是：第一，法国规模化经营农场，提高农业生产率；荷兰根据地势平坦、牧草资源丰富的国情和气候特点制定减少禾谷类作物的生产，发展畜牧业、奶业和附加值高的园艺作物发展战略，用信贷和补贴政策促进发展，出口创汇；积极参加欧盟事务，使荷兰的农产品销售至整个欧洲；建设水利工程和保护环境，农业高效持续发展。第二，法国建立了3 100个农业信贷合作社，7 200个供应和销售合作社，1 400个服务合作社。合作社按行业划分，农户根据经营情况，同时加入几个合作社。第三，法国推行农场经营规模化、生产方式机械化，实现农业专业化和一体化；荷兰采用集约化、规模化的生产方式弥补耕地不足。第四，法国在良种、农机、施肥等技术方面具有较高水平[9-11]。

3.日本、以色列

日本、以色列的主要做法是：第一，日本依靠政府的宏观调控政策全面干预，用现代化集合分散的小农经济；以色列政府通过全国垦荒和兴修水利，提高机械化程度，投资支持农业发展。第二，日本由农业协同组织联合分散农户集约经营，土地全盘合作化；以色列有公有制集体农庄、合作社、个体农户农业生产组织，农业总产值分别为32%、46%和22%，政府平等扶持。第三，日本优先发展水利、化学，而后发展机械，重视生物技术、施肥技术、土壤改良技术的研究和推广；以色列注重科学技术的应用和推广。以色列用高新技术发展农用机械，更新与普及拖拉机、摘棉机、地温测量器、病虫害预警机、挤奶机等主要农用机械[12-14]。

4.德国

德国从16 世纪发展到现在遵循循序渐进的发展模式，大致分为四个阶段：第一是提高农业生产率，简单合并地块和调整田间道路阶段。第二是基础设施不断完善，加快农业发展的阶段。第三是以乡村整治促进农村发展的重要阶段。主要将农村区域的田块按照合理化、技术化机械化的发展要求，调整地块，完善道路，兴修水利设施，另一方面增强农村居民点建设，使其具有吸引力，加快地区发展。第四是自然保护和乡村综合整治促进地区发展的阶段。该阶段土地整治的重点是促进地区经济发展，保护和改善生态环境[15-16]。

三、安徽高标准农田建设和管理模式建议

(一)明确实施主体，协同推进项目实施

顶层设计统筹协调、合力推进高标准农田建设。第一，优化配置安徽省的空间资源和土地资源，科学规划高标准农田建设项目区，集中力量综合治理，整县建设高标准农田。第二，省级或市级整合打包各类支农资金和项目，建立规划、资金、立项、实施、管理、验收统一制度，统筹安排高标准农田项目建设。第三，强化各级党委和政府在高标准农田建设中的领导、组织作用，加强部门的协调联动；农民主体、社会参与等多元投入，以奖代补鼓励和规范农民和民间组织参与高标准农田建设。第四，各级党委、政府要严格履行工作责任，建设任务由主管部门负责到底，相关部门执行。通过工作业绩综合考核、政绩考核，督导检查工作实效。

(二)拓宽融资渠道，统筹资金

首先，在国家和省级资金支付的基础上积极拓宽投融资渠道，政府主导，多元投资，持续增长。整合使用农业综合开发、农田水利建设、土地复垦整理开发等项目资金。通过税收设立高标准农田专项基金，通过项目运作吸收社会资金，通过投工投劳发挥农民的主体作用。

其次，完善投入管理机制，解决筹资筹劳的困难。试点并逐步推行先建后补的民办公助机制。如地方财政安排开发引导资金，农民自愿筹资投劳，中央财政根据地方财政安排资金、农民筹资投劳以及任务完成情况给予补助或奖励。先建设后申请补助，边建设边申请补助，筹集农业综合开发投资。电排站、电灌站等经营性工程，用公开、自愿、竞争的方式由农发部门和业主共同出资建设，业主完成政策规定的筹资筹劳配套投入，工程设施完工后地方政府颁发业主经营权证，业主获得工程使用和经营权。项目区内的井渠、管网、树木及浇灌设施通过拍卖配套筹资筹劳投入及工程设施管护。

(三)强化农田基础设施建设，合理控制投资比例

1.强化农田基础设施建设

首先，科学规划县域项目区，项目区内根据地形地貌、水系、村庄等内外部条件，按照“土地平整条田化、道路相通硬质化、沟渠相连生态化、桥涵配套通达化，农田作业机械化、农田防护林网化，农业措施现代化”标准合理布局建设内容，准确设计田、水、路、林等土方工程和桥、涵、闸、站等建筑物配套工程的建设。为了提高工程建设标准需加大田间道路建设、土地平整、灌排渠系、河沟清淤及环境整治清理等土方工程的投资。

2.减少面源污染，提高土壤质量

针对农业面源污染、土壤肥力下降等问题，因地制宜地确定合理的农业生产方式，减少农用化学品投入，治理农田地表径流，从源头上控制农业面源污染。以农业合作社为平台，高等学校、农业科研院所、农业技术推广部门通过产、学、研结合制定农业技术推广服务扶持政策和服务机制，推广新品种、新技术。如增加培植地力和改善农田生态环境投资，包括农田景观布局、有害生物生态控制、测土配方施肥、增施有机肥、秸秆还田等技术；加强养殖业、种植业、生活等废弃物处理与循环利用技术研究与投入。

针对耕作粗放、耕作条件差等原因造成的中低产田面积较大的问题，通过坡改梯工程平整田块、降低田块耕作坡度，防止水土流失，增厚土层。改善灌排设施条件，加大田间道路建设，引进新的农业生产技术，提高当地农业生产水平，改善农民生产条件和生活质量。

3.合理控制投资比例

高标准农田建设示范工程主要由水利措施、农业措施、林业措施、科技措施四部分组成，针对不同地域可适当调整四部分投资比例，如淮河流域，该地区地势低洼，汛期受干流高水位顶托，内涝严重，洪涝灾害频繁发生，因此要加强水利工程建设。

(四)切实提升高标准农田“软实力”的建设水平

目前“软实力”建设已经成为高标准农田建设的新标准。提高“软实力”建设的方法包括建立新品种和新技术的推广办法、适度规模的经营体制、能够面向市场并且灵活适应市场变化的组织等。第一，高标准农田建设的新方向是如何与现代化农业的发展和美好乡村建设融为一体，不仅能够为新农村建设提供产业支持，还要为复合型现代农业建设提供新思路，实行全民奔小康的目标。第二，强化政府、产业、学校和科研院所的综合作用，通过网络建设提高科技服务效率，转化农业科技成果，推广应用先进的农业技术和方法，协调好农业公共服务、合作服务和经营服务之间的关系，提高服务水平，促进高标准农田建设。第三，进一步摸索多元化的农业经营模式，深化利益联结，建立土地股份合作社，促进土地规模流转。根据自身资金、人才和技术等条件创建不同经营模式的合作社，通过土地出租、发展家庭农场以及与企业合作等方式共同经营土地，运用农村产改结果，把政府的财政投入以农民生产经营性资本等不同形式转化给农民，提高农民财产性收入。第四，提高高标准农田建设中“软实力”的投资比例，建立健全长效考评体系，建立以“软实力”为导向的高标准农田建设。

(五)因地制宜，建设特色高标准农田模式

1.皖南以小流域治理为重点的生态恢复与重建模式

皖南山区最严重的生态问题是水土流失，该地区生态恢复和重建最有效的办法是开展以小流域为单元的综合治理。采用生物措施、工程措施和农艺措施相结合的方式，沟坡兼治的办法，造、育、封、管、户五措并举，形成“土壤—水分—生物”互利型模式和水土协调发展的运作机制，在充分利用水土资源的基础上注重保护，建立产业结构优化的生态经济综合生产体系。

2.皖北、长江平原区推广生态农业、有机农业发展模式

可在皖北积极发展节水农业，提高农田灌溉效率，注重农田防护，建设农产品主产区，提高市场竞争力。同时为了防止和治理土壤退化和水资源污染，建立低耗、优质、高产农田生态系统和农业废弃物资源化利用的农业循环经济模式。两区在因地制宜，稳定发展粮、棉、油生产的同时，进行退耕还林、退耕还草，提高农业生产中畜牧业和水果业的发展比例，建设复合型现代生态农业。粮食生产放在突出位置，持续加大投入，加强科技支撑，提高农业设施水平，建立健全粮食和农业稳定持续增长机制，加快农业现代化进程，皖北地区建设成为国家重要的粮食和现代农业基地，长江流域建成生态农业、有机农业示范区。

3.皖西针对北部沿淮平原区、中部江淮丘岗区和南部大别山山丘区不同区域，高标准农田建设有不同的措施

北部地区通过增加耕地面积和提高耕地质量建设高标准基本农田，重点打造六安市优质商品粮基地。中部地区通过整治农村闲置建设用地和城区建设用地，提高土地利用率。南部地区是生态保护区，生态环境较脆弱，可通过限制建设用地、退耕还林等方式恢复原有生态环境，加大水源地保护，构建水源涵养区。

(六)注重建管并举，建立相关措施

针对高标准农田建设实践中存在的“重建轻管”问题，从以下几方面建管并举：

1.制定项目建设管理规范

从项目立项、计划编报、建设方案评审、建设计划批复，到工程中的建设管理、资金管理、工程审价、资金审计、项目竣工验收办法等制定规范性文件，确保各级政府在项目建设中有章可循。在示范区建设的管理过程中，专人负责财务、项目管理和档案管理，同心协力，相互配合完成高标准农田建设的任务；聘请农、林、水和科研部门的专业技术干部组成一支技术精湛全心全意为人民服务的干部队伍，保障高标准农田建设。

2.信息管理方面

首先，信息化建设。建立高标准农田建设信息监管平台，实行定期报备。结合信息的采集和处理，实时监管动态；信息员定期如实反馈相关信息；将多种信息化手段结合，发挥管理的最大作用。

其次，建档管理。高标准农田建设档案记载了项目区农田各个时期建设与利用的历史记录，为了解建设过程，制订建设措施，分析、监测和评价建设成效提供资料数据。高标准农田建设档案以单个项目为基本单位建档，分别用纸质和磁介质及时归档保存建设中涉及的有利用价值的文件。为确保材料真实、准确、完整，建立高标准农田建设档案资料管理制度。项目实施单位专人负责建档，专人负责档案管理。永久保存施工建设和验收资料，其他资料保存5年以上。主要档案材料包括：记载高标准农田建设过程的有关技术文件；高标准农田建设前调查了解的文字、影像与图表等资料，包括自然资源、社会经济、土地利用、农业生产、农田基础设施状况等；高标准农田建设过程中的文件、图表等资料，包括项目申报书、可行性研究报告、项目批复文件、施工设计方案，以及施工建设过程的技术及管理资料，包括项目招投标文件、施工合同、施工监理资料等；高标准农田建设验收与后续管理资料，包括项目各阶段的检查、验收报告及竣工后的工程移交手续与后续管理制度等相关资料；财务管理资料，包括项目投入、支出情况与财务审计报告等。

3.工程管护方面

第一，明确工程管护和固定资产移交的原则。建设项目验收合格后，要及时办理固定资产移交，将工程移交给使用单位(村、组、农户等)。实行受益和管护相统一的原则，按照工程类别制定相关的管护办法，明确管护的主体以及具体的任务，落实好管护主体的责任和义务。

第二，建立以政府为主导、农村集体经济组织管理为依托、农户管理和专业管护人员相结合的管护体系。成立管理养护机构，组建管理养护队伍，制定管理养护制度和管理养护投工集资办法。制定并签署高标准农田建设后期的管护合同，管护主体定期检查各项工程设施，并且做好后期维护工作。

第三， 建立地力补偿和投资补偿制度，切实搞好工程日常维护和维修。不断培肥地力，提高耕地质量，用地养地结合，长期有效稳定利用和发挥工程效益。

第四，建设后的耕地要纳入基本农田保护区，由县级政府编号颁布基本农田保护区公告，设立保护标志，实行永久保护，不得占用为非农业建设用地，更不允许抛荒弃耕。

第五，进行土壤肥力与农田综合效益定期监测。有效利用耕地质量定位监测点，对建成后的高标准农田的土壤氮、磷、钾及微量元素、有机质含量、土壤酸度，产量等情况进行定期监测，了解土壤水、热、气、肥动态以及农田综合效益，为高标准农田的可持续发展提供科学依据。

第六，针对管理方式粗放、水资源浪费严重的建设示范区在制定水利措施建设方法时，重点改建和扩建现有的沟渠体系以及相关配套设施，完善末级渠系的建造，逐步加强管理模式，在示范区实行并推广“供水到户”政策，实施供水证和供水卡制度，保证农户一本，每户建立一卡，根据作物定额定量供水，加强水费征收并且接受监督，杜绝水资源的滥用现象，充分提高水资源利用效率。

4.注重高标准农田建设持续发挥作用

实行《农业综合开发土地治理项目工程管护暂行办法》，将农田基础设施管护纳入项目中，明确规定建设后的高标准农田应划定为基本农田， 负责和受益并重、建管并重、以工程养工程等原则常规管护农田基础设施。制定农田管护经费的来源、管理方法和使用程序等，明确农田设施管理者的职责和分工，形成建管并举机制；粮田管护经费纳入农业部门预算，各市各区明确粮田管护责任主体，建立健全管护队伍，完善保护制度，提高农田设施使用年限，发挥长久有效的作用。

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Construction and Management of High Standard Ecological Farmland in Anhui Province

WU Houzhang1, KONG Haiyan1, ZHANG Zhen1, ZHU Lin1,HUA Rimao1,ZHOU Kejin2

(1.School of Resources and Environment, Anhui Agricultural University, Hefei 230036, China;2. School of Agriculture, Anhui Agricultural University, Hefei 230036, China)

Abstract:The construction of high standard ecological farmland in Anhui Province has increased the quantity and quality of farmland as well as grain output and improved the conditions of agricultural production, which is beneficial for farmland transfer and agricultural scale management, and for the increase of farmers’ incomes and improvement of rural residential environment, and supports the construction of beautiful countryside. However, there are some problems appearing in the process of construction, including lack of principle body in implementation, high goals and low standards of input, valuing construction above management, low benefit and so on. Therefore, successful experience of foreign countries should be learned to promote the construction and management of high standard ecological farmland in Anhui, for instance, defining the principal body of implementation, expanding financing channels, strengthening the construction of farmland infrastructure, earnestly enhancing the level of “soft power” construction of the farmland, establishing specific farmland modes according to local conditions, and paying equal attention to both construction and management.

Key words:Anhui Province; high standard ecological farmland; mode of construction and management

收稿日期：2016-01-04

基金项目：安徽省政府发展研究中心委托课题(2015-11-03：《我省生态高标准农田建管问题研究》)

作者简介：巫厚长(1962-)，男，安徽无为人，安徽农业大学资源与环境学院教授，博士。

中图分类号：S-0

文献标识码：A

文章编号：1009-2463 (2016)02-0021-08

孔海燕(1987-)，女，安徽六安人，安徽农业大学资源与环境学院讲师，博士。

张震(1976-)，男，山东泰安人，安徽农业大学资源与环境学院副教授，博士。

朱林(1965-)，男，安徽东至人，安徽农业大学资源与环境学院教授，博士。

花日茂(1961-)，男，安徽无为人，安徽农业大学资源与环境学院教授，博士。

周可金(1964-)，男，安徽无为人，安徽农业大学农学院教授，博士。