坚定的制度自信源自精细的制度实践

谢勇

民主党派成员要树立三个自信，要坚持与中共同心同行，坚持走中国特色社会主义道路，理论灌输、思想教育固然必要，但最终起决定作用的，还是在火热的现实实践中所积累的真情实感，所领悟到的真理实是。

近年来，湖南省人大常委会加大对办理代表建议、批评和意见的督办力度，在工作实践中，笔者对此有了深切的感受。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）第十八条规定：“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题。”第二十九条规定：“代表在本级人民代表大会闭会期间，有权向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见。建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题。”《代表法》用了三个词，即代表的建议、批评、意见，相关的规定、规程里面也是这么写的，正式行文的文件抬头也是这么写的，但到了我们具体工作环节，三个就合而为一了，都叫建议，办理时也是“一锅煮”。我们注意到，在相关立法中，建议、批评、意见这三个概念始终并存，只是对三者的具体内涵目前法律一直未予以明示。我们认为，立法上的这种状况表明，在立法者看来，代表的建议、批评和意见是人大代表的三种性质不同的代表行为，应该区别对待，只是鉴于实践经验尚不充分，在实际工作中暂未作严格区别，以方便具体操作。人民代表大会制度经过几十年的实践发展至今，各方面工作已日益精细和定型，因此现在应该回归立法原意，对立法中设定的建议、批评和意见这三种代表行为分别明晰其内涵，遵守其法定划分区别，并以此为前提，分别设定符合其工作规律和要求的工作程序，以进一步提高办理工作效率。

那么，究竟应该如何准确把握代表建议、批评和意见三者的内涵界定和外延划分呢？笔者认为，中共十八届四中全会决定作出了全面推进依法治国的战略部署，人民代表大会制度实践必须及时跟进，代表履职行权的方式和途径理应紧紧围绕法律法规以及相关政策及其实施展开。因此，对于建议、批评和意见三个概念，也应该围绕法律、法规和政策及其实施状况来区别界定。循此观点，笔者认为，所谓建议就应该是指立法建言，就是把一个立法议题建立起来，原来没有关于某类事项的立法，现在建议设立这样一个立法议题；或者，法规和政策制定机关在制定法规或政策的时候有遗忘的角落，代表在基层与群众一起生活工作，感觉到对于这些原本遗漏的方面需要出台法规、政策，或者认为原有法规、政策与实际情况不符、与上位法或上级政策抵触，要求修改原有法规、政策，因此提出相关建议。而所谓批评则是指据法评事，就是法规和政策虽然已经有了，但实际工作中相关部门并未按法规、政策执行，或者违反相关规定办事，所以代表就某一具体事项批评政府和有关机关，批评你“不依法办事”。所谓意见是指循法见事，就是对已经出台的法规或政策究竟应该怎么去落地？怎么去实施？代表提出建设性的主张，发表看法。

按照这样的认识，近年来笔者和湖南省人民代表大会内务司法委员会的同志们在督办代表建议、批评和意见时，便有了一些新的探索。办理代表建议重在调查研究代表提出的议题，在全面了解实际情况的前提下，根据国家现有法规、政策的原则精神以及事情轻重缓急和地方能力大小等情况，决定是否应当出台相关法规或政策。比如，2015年湖南省人大代表谢永忠在省人大会议上提出的《关于解决农村五保对象护理费用的建议》，由于当前国家没有关于五保对象护理费方面的政策，解决这个问题就需要出台新政策，因此它属于建议。办理这个建议，就需要向国家有关部门反映，要求出台新的政策；当然，湖南省政府及有关职能部门也可根据实际情况研究先行出台地方性的政策。湖南省民政厅就是按照这个思路进行办理的。办理代表建议，可能会遇到两种情况，应分别处理：一是建议合理可行，应及时出台新的政策或法规并答复代表；二是建议合理但由于法律限制或者客观条件不允许，一时解决不了问题，则应向代表做好解释工作。

办理代表批评重在查明核实代表反映的问题，如果情况属实，且确系违反法规或违反政策，就应该限期予以纠正。办理批评，因为不是要求制定政策，而是指责有关机关或部门在某个特定的事项上没有按法律、政策办事，所以办理批评首先应查清楚，批评所指向的事实存不存在，是不是违法或有没有按已有政策办事，如果查实确有违法事实存在，就要尽快地纠正错误，并应该深究是否存在违法责任，要不要启动追责程序。比如，2014年湖南省人大代表邱清燕在省人大会议上提出《关于解决湘江土谷塘航电枢纽工程坝区失地农民养老生活保障问题的建议》，土谷塘航电枢纽工程是湖南省“十二五”重点建设项目，2011年3月11日，湖南省政府有关负责人主持召开省直有关单位和工程建设单位省水运建设投资集团有限公司负责人会议，议定“该工程属于大中型水库，工程建设被征地农民今后享受水库移民后期扶持政策。该项目免交被征地农民社会保障费”，并于4月制发了湘府阅[2011]21号会议纪要。代表认为：坝区建设涉及的衡南县云集镇滨河村的3个村民小组被征地后人均耕地面积不足0.09亩，按照《湖南省大中型水库移民条例》和《湖南省人民政府关于加强大中型水库移民安置工作的意见》的规定，低于移民人均安置耕地标准，滨河村3个村民小组被征地农民不能按移民政策处理，而应纳入社会保障；枢纽工程免交被征地农民社会保障费与国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定不相符。代表要求督促用地单位严格按照法规政策为滨河村3个村民小组的被征地农民缴纳社会养老保障费。很明显这是一件批评，批评政府和有关单位没有按法规、政策办事，应予纠正。办理这个批评，关键是查清被征地面积到底是多少。代表建议、批评和意见督办单位湖南省人大内司委、承办单位湖南省人力资源和社会保障厅派人于当年7月先后到现场查看情况，并与代表、失地农民座谈，了解到由于征地是分几次进行的，3个村民小组被征地后农民手中的耕地所剩无几，但到底还剩余多少需要国土部门核实。省人社厅征求省财政厅、省水利厅和省移民局的意见后，就有关情况和问题向省政府作了汇报，并建议：由国土部门组织相关单位对土谷塘坝区征地进行一次全面复查，确认坝区征地后，以村民小组为单位计算人均耕地是否少于0.2亩，如果少于0.2亩，则被征地农民应纳入社会保障范围内，省水运建设投资集团有限公司应按坝区征地面积缴纳被征地农民社会保障费。湖南省政府采纳了省人社厅的建议，并要求省国土资源厅督促衡阳市国土局做好征地复查工作，省水运建设投资集团有限公司执行和落实好上述意见。一年后，邱清燕代表在湖南省人大会议上继续提出《关于再次要求解决湘江土谷塘航电枢纽工程坝区失地农民养老生活保障问题的建议》，大会秘书处此番则交由省国土厅主办、省人社厅会办。国土部门经调查核实，以村民小组为单位，征地后人均耕地面积小于0.2亩的涉及8个村组，1289人，其中涉及衡南县滨河村3个村民小组、常宁市5个村民小组。省国土厅于2015年4月派人赴衡南县与省水运建设投资集团有限公司进行了沟通，向其反馈了情况。目前正由湖南省交通厅督促省水运建设投资集团有限公司为被征地农民缴纳社会保障费。从这件批评的办理看，承办单位重点是实事求是地查清事实，违法问题确实存在就应当立即纠正，存在多大问题就解决多大问题。

办理代表意见重在吃透已有法规和政策的精神，摸清本地实际，拿出落实法规、政策的合理并且管用的措施。比如，2010年湖南省人大代表杨科等13名代表在省人大会议上提出《关于增加社区经费投入的建议》，督促落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发[2010]27号），应当属于代表意见。为办好这个意见，湖南省人大内司委进行了重点督办，省民政厅在充分调研和征求意见的基础上，向省委、省政府作了汇报，省委、省政府出台了《关于进一步加强社区党建和社区建设的意见》，省政府还出台了《关于进一步完善城镇社区运转经费和工作用房保障机制的实施意见》，社区经费问题得到解决。这里，还有一个需要重视的问题。有的本属于代表建议的事项，即要求出台新政策或新法规的，由于条件限制，一时出台不了新的法规或政策，但根据其他有关法规政策可以部分解决的问题，就应该按照办理代表意见的要求予以办理。如前面提到的《关于解决农村五保对象护理费用的建议》，当前国家没有这方面的政策，湖南省出台这方面新政策的条件也尚未成熟，但该省已出台《湖南省重度残疾人护理补贴制度实施办法》、《关于建立湖南省基本养老服务补贴制度的实施意见》，分别规定重度残疾人每人每月50元护理费补贴，老年人每人每月20元养老服务补贴，如果将这些政策标准延伸运用于符合相关政策的农村五保对象，由承办单位按照办理代表意见的工作程序和要求，协调有关部门共同办理，则可以在专门针对五保对象护理费的新政策出台前，依据现有相关政策先解决失能、失智和其他丧失劳动能力情形的这一部分五保对象的护理费问题。

尊重代表建议、批评和意见的法定划分，按照相应办理工作的客观规律，分别设计其合理工作程序，不仅可以进一步提高办理工作的效率和效果，更有力地支持和保障代表立法建言、据法评事和循法见事，而且其本身就是相关法律制度的与时俱进。在督办代表建议、批评和意见工作中的上述探索和思考，使笔者深深体悟到人民代表大会制度是民主制度在中国的特定实现形式，是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，要让这个制度的优越性更充分地发挥出来，使其作为国家长治久安制度基石的作用更加牢固，就需要我们在相关制度实践中，更加严肃地对待相关法律规定，更加务实地追求制度设定的目标，而在此过程中，我们自己对制度的信心也必将更加坚定，经得起各种风浪。

（作者系全国人大代表、湖南省人大常委会副主任、民进湖南省委会主委）