家庭还是社会：谁应当承担当代中国养老服务的责任*

2016-03-16程胜利

广东社会科学 2016年4期

程胜利

程胜利

随着快速的老龄化和经济、社会与家庭结构的变化，以及人们家庭养老价值观念的转变，主要靠子女和家庭提供养老服务的中国传统养老模式已不足以应对当前中国养老服务所面临的严峻挑战。只有超越现有的养老模式，逐渐淡化子女和家庭养老服务的道德责任和法律义务，政府和社会逐渐承担起提供养老服务主要责任，才能有效应对当前和未来中国养老服务所面临的挑战，确保每一个老年人都能够享受到他们所需要的养老照顾服务。

中国养老服务家庭养老社会养老政府养老责任

早在20世纪80年代初，费孝通就敏锐地观察到家庭结构变动对老年赡养方式的影响，提出了著名的“费孝通之问”，即在经济基础发生改变之后，“养儿防老”的中国传统养老模式会不会改变、怎样改变和向什么方向改变，以及其是否会变得接近或者趋同于西方社会化养老模式的问题①。30多年后的今天，受预期寿命不断延长和严格的计划生育政策的双重影响，中国不仅老年人口数量不断增加，老年人口占总人口的比例也快速提高，同时家庭规模不断缩小，家庭结构日益核心化，如何为老年人提供养老照顾服务，以使他们安度晚年成为每个家庭和整个社会面临的重要问题。由此引发了一些关于是坚持传统的家庭养老模式，还是要建立社会化的养老服务体系的研究和公开讨论②③，但是人们对家庭和社会谁应当承担养老服务的责任并没有达成一致的意见，30多年前就提出来的“费孝通之问”至今仍然没有明确的答案，而这正是本文所要尝试回答的问题。

一、老龄化和中国的老年人口

20世纪80年代以来，由于两个因素的影响，中国经历了世界上最快速的老龄化进程。一个因素是预期寿命不断延长；一个是颁布和实施严格的计划生育政策。

新中国成立以后，随着经济社会的发展、生活质量的改善和医疗服务水平的提高，中国人的健康状况得到了很大的改善，预期寿命不断增长。1949年新中国刚成立的时候，中国人的预期寿命只有35岁，到1965年，中国人的预期寿命达到50岁，1968年达到了60岁，1993年达到70岁④，2010中国人的预期寿命达到74.8岁，其中男性为72.4岁，女性为77.4岁⑤。

中国从20世纪70年代末开始实施一对夫妇只能生一个孩子的严格的计划生育政策，人口的出生率和自然增长率得到了快速有效的控制。20世纪80年代中国的人口出生率基本上被控制在1.82%-2.33%之间，人口的自然增长率在1.19%-1.66%之间浮动。进入20世纪90年代中国的人口出生率和自然增长率呈现出了明显的下降趋势，人口出生率由1990年的2.11%下降到2011年的1.19%，后又小幅回升到2013年的1.21%；人口自然增长率由1990年的1.44%持续下降到2013年的0.49%⑥。根据中国第六次人口普查数据，2010年中国妇女的总和生育率只有1.18，还不到世界平均水平的一半，也远低于发达国家的平均水平。

两个因素相互作用的结果就是老年人口的数量不断增加和老年人口占总人口的比例快速提高：1982年，中国65岁及以上的人口只有4991万人，占总人口的比例为4.9%；到2014年，中国65岁及以上的人口达到13755万人，占总人口的比例达到10.1%，其中80岁及以上的高龄老年人口达到2527万人，占65岁以上老年人口的18.4%⑦。在计划生育实施之后的短短的30多年，中国由一个年轻的国家快速地变成一个老龄化和高龄化国家，走过了西方发达国家一百多年所走过的历程，并且这个老龄化的进程还有不断加快的趋势，预计到21世纪中叶，中国65岁及以上的老年人口将达到3.31亿，占总人口的比例将达到25.6%，其中80岁及以上的高龄老年人口将达到9834万，占65岁及以上老年人口的比例将达到29.7%⑧。建立什么样的养老服务体系，为这么庞大的老年人口提供他们所需要的养老照顾服务是中国社会迫切需要面对和解决的问题。

二、中国养老照顾服务的价值观和传统

中国文化和社会强调家庭在照顾服务中的责任，即家庭具有为每一个成员提供照顾服务的责任。首先在父母和子女之间具有互相照料的责任，父母在子女年幼时具有抚养和照顾他们长大成人，支持他们接受必要的教育和技能训练的责任，使他们能够成家立业；反过来，子女，特别是儿子，在父母年老时应当承担扶养和照顾他们，给予他们经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的责任，使他们能够安享晚年。这构成了中国延续了几千年的亲子关系的互惠模式或反馈模式。普通中国人常说的“养儿防老”可以说是这种亲子关系互惠模式或反馈模式的最通俗，也是最生动的表达，与现代西方社会的父母对子女有抚养义务而子女对父母没有赡养义务的接力模式形成了鲜明的对比⑨。

此外，中国文化和社会中的家的概念并不限于由父母和未成年子女构成的核心家庭，而是包括祖孙三代，甚至更多代所构成的大家庭。家庭成员之间相互提供照顾服务的责任和义务因此也并不局限于父母和子女之间，而是扩展到祖孙之间、兄弟姊妹之间，有时甚至扩展到叔侄之间。比如祖父母在孙子女年幼的时候有为他们提供照顾服务的责任，作为对子女照顾服务的延伸或者是替代，反过来孙子女在祖父母年老的时候具有为他们提供照顾服务的义务，作为其父母所提供的照顾服务的补充或者是替代。

中国文化和社会对家庭成员间照顾服务伦理责任的强调表现在养老照顾服务方面就是中国特有的子女对父母或祖父母要孝顺的价值观念、中国人特有的养儿防老的心理期待和中国社会老人由子女或其他法定赡养人提供照顾服务的家庭养老传统。几千年来在中国文化中占据主流地位的儒家思想所倡导的孝道一方面是这种价值观念和家庭养老传统的集中反映，另一方面也从意识形态上发挥着巩固和强化这种价值观念和家庭养老传统的作用⑩。

在中国文化和社会中，由子女或其他法定赡养人为老年人提供所需的照顾服务，使他们能够享受天伦之乐，安度晚年是孝的重要表现。这并不完全是亲子之间基于情感上的亲密和爱的表达，或者是基于互惠的一种社会交换，而是一种道德和伦理上的要求，而且这种道德和伦理上的要求还通过法律成为人们必须承担的法定责任和义务。

孝的观念及其伦理要求在人的成长过程中通过将文化价值观内化成为个人人格系统的一个有机组成部分。对于子女来说，如果不赡养老人，包括为其提供经济上的保障和生活上的养老照料服务，不仅会被社会认为是不孝，并因此受到强烈的道德谴责，而且其自身也会产生羞愧感。对于老人来说，如果子女不孝，结果不仅仅是得不到必要的经济上的保障和生活上的照料，更严重的是因此造成的情感和心灵的伤害。

三、中国养老照顾服务的社会政策

孝的文化价值观念、子女和家庭赡养照顾老年人的伦理规范在中国现行的法律中得到了具体的体现，子女和家庭提供养老照顾服务因此成为一种法定责任和义务。中华人民共和国老年人权益保障法（2012年）规定：“老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重、关心和照料老年人；赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要”。这里的赡养人是指老年人的子女以及其他依法负有赡养义务的人。中华人民共和国婚姻法（2001年）明确规定：“子女对父母有赡养扶助的义务，子女不履行赡养义务时，无劳动能力的或生活困难的父母，有要求子女付给赡养费的权利”。不仅如此，该法还规定：“有负担能力的孙子女、外孙子女，对于子女已经死亡或子女无力赡养的祖父母、外祖父母，有赡养的义务；由兄、姐扶养长大的有负担能力的弟、妹，对于缺乏劳动能力又缺乏生活来源的兄、姐，有扶养的义务”。这些法律反过来又强化了孝的文化价值观和子女与家庭赡养照顾老年人的伦理规范。

通过立法将子女和家庭赡养老人的责任法律化，中国确立了政府养老服务责任的剩余模式，即由子女和家庭，或私人部门承担大多数老年人的照顾服务的责任，政府只承担非常有限的养老照顾服务责任，仅为没有子女和家庭照顾的少数老年人提供养老照顾服务，作为家庭养老照顾服务和私营部门提供的养老照顾服务的补充。具体来说就是政府只为“无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的”“三无”老人提供“吃、穿、住、医、葬方面的生活照顾和物质帮助”，其他的老年人则需要自我照顾或者由子女和家庭提供养老照顾服务。

按照这种思路和模式，中国建立了主要由养老院和敬老院构成的针对“三无”老人的照顾服务体系。民政部统计数据显示，截止2013年底，包括各级政府主办的、私营部门主办的和非盈利组织主办的，全国各类提供住宿的养老服务机构共有42475个，拥有床位493.7万张，每千名60岁以上的老年人拥有床位24.4张，其中包括社区留宿和日间照料的床位64.1万张。2013年年末各类养老服务机构共收留扶养老年人307.4万人。

政府养老服务责任剩余模式的结果是政府开办的养老服务设施严重不足，甚至没有覆盖到所有的三无老人。截止2013年底，全国农村地区共有符合条件的“三无”老人537.2万人，受养老服务设施不足的影响，其中只有183.5万人生活在政府开办的养老院里，由政府提供扶养和养老照顾服务，其余的353.7万“三无”老人仍然居住在各自的村庄里，自己照顾自己，无法享受政府提供的照顾服务。

当然，不符合“三无”标准的老年人就更不在政府所提供的养老服务的覆盖范围之内了。2013年，全国60岁及以上的老年人口20261万人，其中80岁及以上的老年人口为2422万人，占全部60岁及以上老年人口的12.0%，在这些老年人口之中，只有307.4万人（包括183.5万“三无”老年人）在全国各级政府主办的、私营部门主办的和非盈利组织主办的各类提供住宿的养老服务机构中接受养老服务，只占全部60岁及以上老年人口的1.5%，也就是说98.5%的老年人口需要自我照顾或者由子女和家庭来提供照顾服务。目前居家养老仍然是绝大多数中国老年人，其中包括大部分的“三无”老人，唯一可以选择的养老方式，对于需要照顾服务的老年人，子女和家庭是养老照顾服务的主要承担者。

四、中国老年社会服务面临的挑战

随着中国现代化、城市化的发展和严格的计划生育政策的实施，中国的经济结构、社会结构、家庭结构和养老价值观念都发生了巨大的变化：中国由一个传统的农业社会逐渐发展成为一个现代工业社会，并且正在向后工业社会转化；由一个年轻型社会快速发展成为一个老龄化社会和高龄化社会；家庭结构日益小型化，核心化；家庭养老的观念也受到了巨大的冲击。延续了几千年的靠子女和家庭养老的传统和当前政府养老服务责任的剩余模式正面临着前所未有的挑战。

1978年，虽然农业只占中国GDP总量的28.2%，第二和第三产业占GDP的比重分别为47.9%和23.9%，但是绝大多数中国人口居住生活在农村，从事农业生产，当时中国农村人口占到总人口的82.1%，城镇人口只占总人口的17.9%，可以说是一个真正意义上的农业社会。而到了2013年，中国的农业占GDP的比重下降到只有10%，农村人口占总人口的比例也下降到46.3%，超过一半的中国人已经成为城镇人口，他们主要从事第二和第三产业，第二和第三产业占GDP的比重分别达到43.9%和46.1%。无论从人口的城乡分布还是从产业的分布来看，中国都已经成为一个城市化的现代工业社会或后工业社会。

与城市化、工业化和现代化相联系的不仅是大量农村人口向城市的流动和集中，而且城市之间的人口流动也不断增多。2014年全国共有人户分离的人口2.98亿，其中流动人口2.53亿。调查数据显示，在这些流动人口中超过70%的是从农村流向城市，同时也有差不多30%的是在城市之间流动，主要是从小城镇流向大城市；流动的主体是中青年劳动力人口，80、90后流动人口占到流动人口总数的66.6%。不仅很多农村老年人因为子女流动到城市工作和生活而成为留守老人，而且很多城市老人也因为子女流动到其他城市工作和生活而在需要的时候难以得到子女有效的养老照顾服务。

社会发展和计划生育政策极大地改变了中国家庭的规模和结构，使其日益小型化、核心化。1973年中国家庭规模达到最大，家庭平均人口达到4.81人，此后家庭规模开始缩小，到1982年第三次人口普查时减小到4.41人，1990年第四次人口普查是为3.97人，2000年第五次人口普查为3.44，2010年第六次人口普查为3.10人，到2013年中国家庭的平均人口只有2.98了，户均人口已经不足三人。与家庭规模不断减小相伴发生的是家庭结构的核心化和多样化，两人家庭和三人家庭成为中国家庭的主体，超过60%的家庭是由两代人组成的核心家庭，出现了很多单人家庭、丁克家庭和只有老年人的空巢家庭。在全国4.3亿个家庭中，有65岁及以上老人的家庭已经超过8800万户，超过全国家庭总户数的20%。另外，计划生育政策实施30多年之后的今天，计划生育家庭已经成为中国家庭的主体。2014年，中国的计划生育家庭已达到3亿户左右，占中国全部家庭总数的约70%。当计划生育家庭的父母进入老年时，一对由独生子女组成的夫妇除了要抚养子女，还面临着要同时照顾4位老人的压力，为老人提供养老照顾服务将成为他们不可能完成的任务。

伴随着社会的发展、家庭结构的变化和人口流动性的加剧，人们的家庭观念以及与之相联系的养老价值观也在发生变化，家庭养老的观念受到了前所未有的冲击。首先，人们对于离婚的接受度和认可度越来越高，越来越多的人选择离婚作为解决婚姻和家庭冲突的方式，其结果是离婚率的不断提升，2013年全国共有350万对夫妇办理离婚，比上年增长12.8%，粗离婚率达到2.6‰，比上年增加0.3个千分点。离婚、流动和家庭的小型化造成的家庭不稳定大大地弱化了家庭育幼和养老的功能。其次，家庭关系逐渐由以亲子之间的等级和秩序关系为主转变为以夫妻之间的平等关系为主，老年人在家庭和亲子关系中的权威地位逐渐丧失，家庭关系中尊老敬老的传统观念逐渐削弱，其中经济理性的成分逐渐增强，年青一代的养老观念和养老动机逐渐淡化，由此造成了家庭代际关系的紧张和冲突，家庭养老的困境日渐凸显。

随着社会的老龄化和高龄化，失能老人不断增加构成了对家庭养老模式的另外一个重大挑战。一项全国性的调查显示，2010年全国失能老人数量为3300万人，到2013年这个数字达到3750万人，当时预计到2015年全国失能老人数量将达到4000万。其中的很多老人不仅需要一般性的护理和照顾服务，而且需要专业化的医疗护理服务与心理和精神的照顾服务，而这是一般的家庭成员所难以做到的。由于缺乏必要的专业技能，照顾有特殊需要的失能老人，比如老年痴呆症，不仅使提供照顾的家庭成员身心俱疲，而且使老年人因得不到有效的专业照顾而不能有效地康复或维持良好的生存状态。

五、中国养老社会服务的最新发展

为应对人口快速老龄化所引发的养老服务需求不断增加和家庭养老服务功能日益弱化所造成的养老问题，中国政府和社会在继续强调家庭在提供养老服务责任的同时，也在尝试通过在社区提供有限的公共服务和发展社会化的养老服务产业的方式来减轻家庭养老的负担和压力。

2012年新修订的《老年人权益保障法》首次提出“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”，确认了政府在提供养老服务上的责任，并在“家庭赡养与扶养”之外专门新增了“社会服务”一章，明确提出地方各级人民政府和有关部门应当将养老服务设施纳入城乡社区配套设施建设规划，并采取措施发展城乡社区养老服务，建立适应老年人需要的生活服务、文化体育活动、日间照料、疾病护理与康复等服务设施和网点，就近为老年人提供服务；各级地方政府和有关部门应当鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。

国务院为此专门下发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发［2013］5号），明确提出到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。以居家为基础就是强调老年人独立生活和家庭提供养老服务的价值和目标；以社区为依托就是强调发展社区服务，在社区层面上建立符合标准的日间照料中心、老年人活动中心等服务设施，为老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等养老服务；以机构为支撑就是在办好公办保障性养老机构的基础上支持社会力量举办养老机构，目标是到2020年全国社会养老床位数达到每千名老年人35-40张，大幅增强为有需要的老年人提供机构养老照顾服务的能力。

根据国发［2013］5号文件的要求，各省、市、自治区政府都制定了各自的发展养老服务业的意见，开始发展以社区为基础的养老服务体系，为老人提供日间照料服务和上门照顾服务，同时鼓励和扶持社会力量，包括NGO和私营部门，设立养老服务机构，为有需要的老人提供专业化的机构照顾服务。比如北京市提出的目标是到2020年，90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老；而武汉市提出的目标则是全市90%的老人在家庭养老、5%的老人在社区养老、5%的老人在机构养老。

目前中国各地已经开始建立支持居家养老的社区服务体系，同时开始尝试建立社区老人日间照顾中心。据民政部统计，截至2014年底，全国共有各类社区服务机构31.1万个，社区服务机构覆盖率45.5%；其中包括社区养老服务机构和设施18927个，互助型的养老设施40357个。另外在公办的保障性养老机构之外，社会力量，包括NGO和私营部门开办的养老服务机构也有一定的发展，全国现有的42475个各类养老服务机构中，有大约70%的是非盈利机构和私营部门开办的。

以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系的提出与发展在一定程度上为居家养老提供了支持和补充，缓解了家庭养老服务的压力，但是远远不能满足当今中国社会巨大且快速增长的社会养老服务需求，不能有效应对老龄化和社会、家庭结构变迁对传统的家庭养老方式带来的挑战，因为该服务体系的实质仍然是政府承担最小养老服务责任的剩余模式，其所强调的是仍然是以居家为基础，即90%的老年人口居家养老，他们要么自我照顾，要么由子女和家庭承担在养老服务中的责任，社区养老和机构养老服务仅仅为居家养老提供帮助和支撑，作为居家养老的补充，其中社区可以为大约6%的老年人提供养老服务支持，而只有3.5-4%的老年人可以在养老机构接受机构养老服务，其中政府公办保障性养老机构仅仅只发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务，而这部分老年人只占需要机构养老的老人的很少的一部分，大部分需要机构养老的老人只能通过NGO或私营的养老机构来提供养老服务。

六、结论与讨论

由上面的分析我们可以做出以下结论和讨论：首先，中国已经进入老龄化社会，并且人口老龄化仍然在加速进行当中。中国具有世界上最庞大的老龄人口和高龄人口，但是中国目前的养老服务仍然主要由子女和家庭来提供，政府在养老服务方面只承担非常有限的责任。目前中国的养老服务政策属于典型的剩余模式，即政府只承担为没有子女与家庭可以依靠，也无收入来源的老人提供照顾服务。

其次，社会发展、家庭结构和价值观念的变化对传统的由子女和家庭提供养老服务的模式提出了前所未有的挑战。传统的由子女和家庭提供养老服务的模式已经不能有效解决中国日益严重的养老问题，无法真正实现《中华人民共和国老年人权益保障法》所提出的“老有所养”的目标。强调子女和家庭在老年人照顾服务方面的责任与义务有情感上的合理性，也符合中国特有的养老文化价值观和儒家伦理道德的要求，但是社会的发展和家庭的变迁已经使为老人提供养老服务成为子女和家庭无力承担也难以完成的任务。

第三，现在政府提出的建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系的政策具有现实的可操作性，可以在一定程度上为居家养老提供支持和补充，在一定程度上缓解家庭养老的压力，但是不能真正解决当前和未来中国社会所面临的严重的养老问题。

第四，只有超越传统的和现有的强调子女和家庭承担养老服务责任、政府只承担非常有限的养老服务责任的养老服务的剩余模式，逐渐建立起政府承担提供养老服务主要责任的养老服务的制度模式28，在这个过程中，子女和家庭在养老服务中可以继续发挥情感支持和抚慰等作用，但应逐渐淡化子女和家庭养老服务的道德责任和法律义务，使亲子关系由现有的“反馈模式”逐渐演变成“接力模式”，才能化解中国当前和未来所面临的养老服务的挑战，并从根本上解决中国社会发展和家庭变迁所造成的养老问题，确保每一个老年人都能够享受到他们所需要的养老照顾服务，真正实现老年人权益保障法所提出的“老有所养”的目标。

①费孝通：《家庭结构变动中的老年赡养问题——再论中国家庭结构的变动》，北京：《北京大学学报（哲学社会科学版）》，1983年第3期。

②陈赛权：《中国养老模式研究综述》，长春：《人口学刊》，2000年第3期。

③朱旭东：《老龄化时代养儿防老，还是社会养老》，［2014-09-19］，半月谈网，http://www.banyuetan.org/chcontent/zx/shxw/2014919/112736.htm1。

④国务院：《中国人权发展50年》，［2003-01-20］，国务院新闻办公室2000年2月发布，新华网：http://news.xinhuanet.com/zi1iao/2003-01/20/content_697853.htm。

⑤国家统计局：《我国人口平均预期寿命达到74.83岁》，［2012-09-30］，国家统计局网站，http:// www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201209/t20120921_30330.htm1。

⑥国家统计局：《2014中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2014年。

⑦国家统计局：《2014年国民经济和社会发展统计公报》，［2015-02-26］，国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.htm1。

⑧国家统计局：《中国人口老龄化—事实与数据2013》，［2015-07-08］，http://www.unfpa.cn/zh/pub1ication/中国人口老龄化—事实与数据2013。

⑨费孝通：《家庭结构变动中的老年赡养问题——再论中国家庭结构的变动》，北京：《北京大学学报（哲学社会科学版）》，1983年第3期。

⑩李玉玲：《养老模式选择：从传统向现代的转型——基于2007年中国公民价值观调查》，昆明：《学术探索》，2007年第6期。

［责任编辑左晓斯］

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