温州残疾人事业发展中存在的问题及对策

汪德宁（温州职业技术学院 人文传播系，浙江 温州 325035）

温州残疾人事业发展中存在的问题及对策

汪德宁
（温州职业技术学院 人文传播系，浙江 温州 325035）

“十二五”期间，温州残疾人生活水平有了明显改善，残疾人事业有了较大发展，但存在的问题仍十分突出，主要表现为残疾人养老和医疗保险参保比例低，康复和就业服务滞后，对无障碍环境满意率和社区活动参与率低。为推动温州残疾人事业发展，政府应为残疾人养老和医疗保险买单，提升残疾人康复和就业服务水平，提高残疾人无障碍环境满意率和社区活动参与率，全面提升残疾人共享小康水平。

温州；残疾人；社会保障；康复服务；就业保障

一直以来，党和政府都十分关心和高度重视残疾人事业。2015年2月，《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》指出：“没有残疾人的小康，就不是真正意义上的全面小康。保障和改善残疾人民生，加快推进残疾人小康进程，是深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，全面深化改革、全面推进依法治国的重要举措，是全面建成小康社会、实现共同富裕、促进社会公平正义的必然要求。”[1]在全面实现小康社会和中华民族伟大复兴的今天，各级党委和政府更是将残疾人事业作为重点工作来抓。与之相关的研究多集中在残疾人的社会保障、医疗康复和教育就业等宏观方面[2-4]；而着眼于地方的微观研究较缺乏。本文针对温州残疾人事业发展中存在的问题进行分析，并提出具体的解决对策，为温州残疾人事业发展“十三五”规划提供参考，以推动温州残疾人事业发展。

一、温州残疾人事业发展中存在的问题

依据《温州市残疾人事业发展“十二五”规划（2011—2015年）》[5]，温州残疾人事业已基本完成所确定的总体目标和各项重点任务，但存在的问题仍十分突出。2015年3月，浙江省人民政府残疾人工作委员会公布了2014年度浙江省残疾人小康监测结果，其中温州残疾人小康实现程度为88.78%，低于全省平均值91.12%近3个百分点，在全省属于第三层次，排名第10位，仅在丽水之前，与其经济社会发展水平极不相称，同省内其他地市相比差距明显[6]。更为严峻的是，在评估检测的25项指标中，温州有7项指标位列全省倒数第一，比排名最后的丽水还多出3项[6]。7项指标集中体现在养老和医疗保险、康复和就业服务、满意率和参与率三个方面。

1.残疾人养老和医疗保险参保比例低

温州城乡残疾人参加基本养老保险和社会养老保险比例为83.34%，低于浙江省平均值（91.92%）约8个百分点；城乡残疾人参加基本医疗保险比例为96%，低于浙江省平均值（98.4%）近3个百分点[6]。究其原因主要有两个方面：一是思想认识不到位。残疾人家庭经济上一般都比较困难，因而部分残疾人不愿意拿出钱来购买养老和医疗保险，其中以年轻的“健康”残疾人居多。在他们看来，政府补贴的钱看不到，自己交出去的却是真金白银；再说现在还年轻，除残疾外没其他毛病，疾病和养老离自己很遥远；过好当下的日子最重要，将来会怎样谁也说不准，因而不愿意购买养老和医疗保险。有少数重度残疾人则悲观地认为，自己活过今天都不知能不能活过明天，也不愿意购买养老和医疗保险。也有极少数比较富裕的残疾人家庭，为自己或家人购买了健康、意外等保险，认为没必要再购买养老和医疗保险，即便买了，也担心因为重复购买而拿不到保险金。二是政策制定不合理。根据国家现行政策规定，与健全人一样，参加新型养老保险的残疾人要到60周岁才可以领取养老金，而残疾人尤其是重度残疾人平均寿命要远远低于健全人。中国人平均寿命由1970年的稍高于60岁，增加至2013年的75.4岁[7]。残疾人平均寿命为63.8岁，而重度残疾人预期平均寿命仅48.5周岁，与健全人平均寿命相比差距很大[8]。一些残疾人尤其是重度残疾人担心参保缴费期满后，还没等到60岁自己就离开了人世，享受不到社会养老保险提供的保障。

2.残疾人康复和就业服务滞后

（1）残疾人康复服务不到位。温州市有适应指征、符合条件的残疾儿童接受抢救性康复比例为72%，低于浙江省平均值（88.02%）16个百分点[6]，与省内其他地市相比有较大差距。究其原因主要有三个方面：一是康复医疗机构建设滞后。我国残疾儿童大约817万人（0～14岁），占全国残疾人总数的15.8%，占全国儿童总数的2.66%[9]。以此推算，在温州市12.8万持证残疾人中[10]，各类残疾儿童有近2万人。目前，温州市拥有的专门康复医疗机构只有温州市康复医疗中心（温州中医院）、温州医科大学康复中心（温州医科大学附属第二医院）等6家；22家综合性医院内设康复科（中心），共有康复床位694张；另有17个残疾儿童康复机构（其中，聋儿康复机构4个，自闭症康复机构9个）[10]，远远满足不了残疾儿童康复的实际需求。二是“六位一体”的康复服务网络不健全。“十二五”期间医疗改革根据“强基层”的要求，温州市卫生局与温州市残疾人联合会（以下简称残联）共同努力，建立了县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）三级康复服务网络，构建了包含预防、医疗、保健、健康教育、康复、计划生育技术指导的“六位一体”服务体系，同时还先后开通了“启明工程”“明眸工程”“微笑工程”，使大量残疾儿童得到及时救助并得以康复，其中，“启明工程”所做白内障手术超过1万例，“微笑工程”为1000多名贫困唇腭裂患儿进行整形手术。但残疾儿童筛查、报告、转介和早期康复教育工作机制仍未建立，脑瘫、孤独症、智障儿童康复培训等项目至今还没有启动，“六位一体”的服务体系尚未真正发挥作用，大量残疾儿童得不到早期干预和抢救性救助。三是康复专业人才匮乏。温州残疾人接受社区康复占24.28%，家庭康复占62.18%，机构康复占5.14%[11]，温州社区和机构康复服务明显偏低，这是由于康复专业人才匮乏。目前，温州市有社区康复室近300个，却没有一个专业康复人才为残疾人提供服务，专业儿童康复机构在职教师仅有400多人[11]。早在2003年，温州医科大学就开设了康复医学系，并为社会培养康复治疗专业人才500多人，同时还开办了康复治疗师专升本的成人继续教育，先后培训了1000多人次，但由于配置不合理、制度不完善、薪资待遇低等原因，导致人才流失严重，满足不了温州残疾人康复服务的实际需求。

（2）残疾人就业服务滞后。温州残疾人就业年龄段有就业需求接受扶持的比例为45.1%，低于浙江省平均值（58.6%）13.5个百分点[6]。“十二五”期间，温州市残疾人就业渠道有所拓宽，就业培训人数增长较快，就业扶持政策也更加完善，但就业形势依然严峻。究其原因主要有三个方面：一是对残疾人就业重视不够。这主要表现在党政机关、事业单位没有带头落实残疾人就业安置政策。目前，温州市持证残疾人有12.8万人，有劳动能力、就业需求的残疾人7.2万人[10]。温州市级机关全额拨款事业单位职工1.9万人，应安置残疾人就业488人，实际安置42人，安置率仅为8.6%[10]，远低于按本单位在职职工总数1.5%[12]的比例安排残疾人就业的人数。二是对福利企业扶持力度不大。近年来，由于温州市政府对福利企业的扶持力度不大，导致这类企业持续减少和逐渐萎缩，残疾人就业人数也随之下降。在调研过程中了解到，目前，温州市仅有福利企业112家，且发展规模上也不如以前，而新增福利企业的数量较往年也明显减少。随着福利企业数量的大幅度减少，安置残疾人就业变得愈加困难。三是就业培训的专业化程度不高。对残疾人就业培训仍停留在只关注培训的人数，不注重培训的质量和专业化程度。在培训项目上，只有美甲、盲人按摩等简单技能项目的培训，高技能培训项目少；在就业服务制度上，没有建立起科学的分级分类分层的培训制度和标准化的工作流程。

3.残疾人对无障碍环境满意率和社区活动参与率低

（1）残疾人对无障碍环境满意率低。温州残疾人对无障碍环境满意率为75.18%，低于浙江省平均值（85.2%）10个百分点[6]。与杭宁等城市相比差距更大。“十二五”期间，温州市虽然对无障碍设施建设进行科学规划，建立了无障碍设施建设许可和验收制度，加大了公共场所无障碍改造力度，家庭无障碍改造和信息无障碍试点工作取得了一定成效，但残疾人对无障碍环境满意率仍然很低。究其原因主要有三个方面：一是无障碍设施建设滞后。温州市区无障碍设施建设主要集中在五马街、府前街、市府路、府西路等主干道和一些城市公园等公共场所；公共交通也只有一路公交车进行无障碍设施的改造，未能实现全覆盖。城市老旧街区、“城中村”和农村社区的无障碍设施基础差，改造率低，严重影响了残疾人的日常出行和社会交往。二是维护和管理不到位，无障碍设施未能充分发挥作用。由于无障碍设施的维护和管理涉及多个部门，彼此之间常常相互推诿、扯皮，导致公共场所配置的无障碍设施日常维护和管理不到位，车流和人流常常挤占盲道、坡道，使盲道变“忙道”的现象十分严重。同时，盲道、坡道等无障碍设施破损严重，而又不能及时加以修复并进行管理，使得这些设施发挥不了应有的作用。三是无障碍信息服务没有全面推广。由于对残疾人快速增长的信息需求认识不足、重视不够，温州市无障碍信息服务设施建设仍处于“试点”阶段。如中国工商银行温州分行进行无障碍设施改造试点、温州市图书馆开设了盲人阅览室、温州市政府网站专门开设了“无障碍浏览”网页等，方便了残疾人的业务办理或信息获取，但却未能及时在全社会范围内推广。同时已经建好的无障碍信息设施也未能有效发挥作用，服务广大的残疾人群体。

（2）残疾人对社区活动参与率低。社区是社会结构的基本单元，也是人们参与国家政治、经济、文化的公共平台，更是残疾人融入社会的重要活动空间。残疾人是否愿意参与社区活动，既反映了残疾人的生活状态和精神面貌，同时也折射出该社区乃至全社会对残疾人的重视和关爱程度。温州残疾人社区活动参与率为42.5%，低于浙江省平均值（55.7%）13个百分点[6]。究其原因主要有两个方面：一是社区服务意识不强。社区建设在温州还处于起步阶段，社区干部和工作人员没有完全转变观念进而牢固树立服务意识，整体服务意识不强，更谈不上有意识地为残疾人参与社区活动创造便利条件。相较于正常人，残疾人因身体或精神上的障碍，严重影响了他们的日常出行和沟通，从而导致参与社区活动的人次少；加之社区开展的活动多数都没有考虑到残疾人，而专门针对残疾人开展的活动则更少。二是社区服务设施不完善。温州市所有社区均没有完成无障碍设施改造，给残疾人参与社区活动带来诸多不便。社区配置的文体活动的器材或设备，主要是为了满足健全人健身和娱乐的需要，没有专门配置适合残疾人活动的器材或设备。即便有适合残疾人活动的器材或设备，残疾人往往因缺乏专业人员的指导而无法参与活动。另外，社区没有开展无障碍信息服务，使残疾人因不了解社区活动而无法参与。

二、推动温州残疾人事业发展的对策

温州残疾人事业发展中存在的问题，大大阻滞了温州残疾人小康水平的发展进程，严重影响了温州残疾人事业发展。为推动温州残疾人事业发展，必须明确：社会保障是前提，就业增收是关键，满意率和参与率是目标。

1.政府为残疾人的养老和医疗保险买单

针对温州残疾人养老和医疗保险参保比例低的问题，政府应为所有持证残疾人按最低标准购买，实现残疾人养老和医疗保险全覆盖，并逐年提高参保标准，让他们享受免费的养老和医疗保险，感受到党和政府的关怀，分享改革发展的丰硕成果。同时鼓励残疾人根据自己的实际情况，购买适合自己的其他类型的保险，为自己的未来和健康提供保障。据了解，2015年温州市鹿城区、平阳县和苍南县三个区县已经为所有持证残疾人按最低标准购买了养老保险，鹿城区、瓯海区、洞头区等六个区县已经为所有持证残疾人按最低标准购买了医疗保险。但据部分区县的残联工作人员反映，由于办理购买保险的系统软件有问题，无法直接一次性为所有持证残疾人购买，而是需要残疾人自己先去购买，然后再由残联将参保金补贴发放给他们。这不仅不利于残疾人的参保，同时也大大增加了残联工作人员的工作量。针对技术操作上的问题，建议由残联出面联系相关部门协调解决，做好各区县与市本级社保的对接。同时，针对残疾人这一特殊群体，结合其身体状况、劳动就业等各种因素，从实际出发，根据不同等级残疾人的生存状况制定专项政策，让部分残疾人提前5～10年享受社会基本养老保险。目前，虽然市级层面无权制定相关政策，但应深入调研并积极建言，为上级政府出台相关政策提供依据。

2.提升残疾人康复和就业服务水平

（1）提升残疾人康复服务水平。一是加大康复医疗机构的建设力度，以满足残疾人康复尤其是残疾儿童抢救性康复的实际需求。建议在温州市现有6家康复医疗机构的基础上再兴建1～2家；在22家综合性医院康复科的基础上增设残疾儿童抢救性康复床位；在原有17个残疾儿童康复机构的基础上再兴建3～5家，以满足不同类别残疾人康复，特别是残疾儿童抢救性康复的实际需求。同时还要将各级残联的残疾人综合服务中心和社区卫生服务中心的康复点充分利用起来，为残疾人提供康复服务。二是发挥“六位一体”康复服务体系的作用。根据“六位一体”康复服务体系的建设目标，建立一套规范的管理体系，通过“双向转诊”的体制机制，将有限的资源充分利用起来，发挥社区康复站场地设备优势和综合医院的技术优势，彻底改变社区康复站场地设备闲置而大医院人满为患的现状，真正发挥“六位一体”康复服务体系的作用。同时还要建立健全残疾儿童筛查、报告、转介和早期康复教育工作机制，对脑瘫、孤独症、智障等残疾儿童进行早期干预和抢救性救助。三是打造一支高水平的康复服务队伍。加大康复专业人才的培养力度，由温州医科大学牵头，联系设有相关专业的高校和科研机构，加大康复专业人才的培养和培训力度，为专业康复机构提供心理咨询、康复治疗等方面的专业人才；充分发挥康复专业人才的作用，明确岗位职责、任职条件和有关要求，通过引进和提高在岗人员专业水平等方式加强队伍建设；建立康复专业人才评价和激励机制，将民办和残联、民政举办的康复机构、特教学校，纳入卫生和教育系统的人员培训和职称评审体系，提高社会认可度和专业人员的薪资津贴，稳定康复专业人才队伍。

（2）提升残疾人就业服务水平。一是各级党政机关和事业单位带头按比例安置残疾人就业。由人力资源和社会保障局、残联等部门联合出台促进残疾人就业政策，明确规定机关事业单位在向社会公开招聘时要按一定比例招录残疾大学生。同时加强监督和考核，将按比例安置残疾人就业列入年度审查、领导干部考核、先进文明单位评选等指标。按照相关政策规定[12]，对未按比例安排残疾人就业且未缴纳残疾人就业保障金的机关事业单位进行曝光；对超比例安置残疾人就业的用人单位给予相应奖励。二是加大残疾人就业创业培训基地建设力度。结合市场需求和残疾人的就业创业特点，设置简单实用技术与高层次技术就业和网络创业培训基地，切实提高培训的针对性、实用性和有效性。就业培训要重点培养中高级技术人才和创业人才，同时重视职业介绍和创业扶持。人力资源市场要开通残疾人就业创业绿色通道，为残疾人提供有效实用的就业信息和创业信贷。街镇、社区要全面设立残疾人职业介绍和创业指导窗口，并与市、县（区）两级劳动就业信息联网，实现资源共享。三是重点扶持福利企业。通过新的福利企业支持政策，大力扶持个人创办福利企业或阳光庇护中心，为更多从事简单劳动能力的肢体或智障残疾人提供就业岗位。值得注意的是，不能简单地通过收缴残疾人就业保障金的方式解决残疾人的就业问题，这样会给残疾人融入社会造成更大困难。

3.提高残疾人对无障碍环境满意率和社区活动参与率

（1）提高残疾人对无障碍环境满意率。一是将无障碍环境建设纳入城市发展的总体规划。本着方便实用、保障出行、规范系统的原则，进一步明确无障碍建设的重点部位、重点单位，确保有计划地推进无障碍设施规划建设。所有新建工程都必须把无障碍设施建设作为工程验收的重要内容之一，设施启用前，请残联、残疾人、区内民间组织代表试用，并收集试用后的意见，以确保无障碍设施的有效运行。二是加大无障碍设施运行的监管力度。针对坡道、盲道被挤占，部分公共场所无障碍设施无法正常运行等现象，设置残疾人无障碍设施维护热线，一旦发现占用、破坏设施的行为，及时拨打热线电话。有关部门对发现的问题应及时处理，加大对非法占用、破坏无障碍设施行为的处罚力度。三是加快推进信息无障碍的建设进程。在公共场所推广运用语音提示、屏显字幕、视觉引导等系统。道路有红绿灯处设置语音提示，公共图书馆设置盲人阅览室，电视节目播出有同步手语翻译或提供文字，最大限度地动员社会各方力量参与信息无障碍建设，提供精准化信息无障碍服务，为残疾人营造便利的生活、学习和工作环境。

（2）提高残疾人社区活动参与率。一是增强服务意识，大力开展社区活动。社区工作人员要转变观念，牢固树立服务意识，为社区居民开展形式多样的文化娱乐活动，丰富居民的精神文化生活。开展社区活动时，社区工作人员一定要考虑好活动的时间、内容和形式，尽量让更多的人尤其残疾人愿意参与活动。尝试几个社区联合起来，定期或不定期专门为残疾人开展文体活动。二是加强社区服务设施建设。对温州市所有社区公共场所进行无障碍设施改造，以方便残疾人出行；提供或配置适合残疾人活动的场地和设备，让他们有一个活动场所；为残疾人配置进行功能训练或康复训练的器材或设备，以满足残疾人康复的实际需求，并配备专业人员进行现场指导。三是提高社区服务水平。完善社区服务中心的服务内容和服务载体，创建社区残疾人服务工作的规范流程、评价标准和管理及监督机制；打破地域壁垒，实现资源共享。积极引导城市助残组织的服务项目向农村社区拓展，运用行政手段和经济杠杆，促使农村社区开放各种公共服务场地设备等资源，吸引城市助残组织落户农村社区，加快形成多元的残疾人服务供给模式，更好地满足残疾人特殊性、多样化、多层次的需求；建立政府支持社会力量开展残疾人服务的长效机制，完善政府购买公共服务的模式，以残疾人康复、托养、护理等服务为重点，逐步建立和完善政府购买服务项目指导目录；充分发挥社区的场地和设备优势，引导助残组织参与社区综合服务设施的运营与管理，鼓励社会主体开展市场化、信息化、专业化的社区助残服务。

残疾人事业，关系到千万残疾人及其家庭的幸福，关系到我国小康社会建设和民族复兴伟大梦想的实现。“十三五”期间，温州市委市政府要有针对性地进行科学谋划，在下大力气抓好残疾人的社会保障、康复和就业服务、无障碍环境建设和社区活动开展的同时，大力发展助残社会组织，推进政府购买服务进程，打造政府、社会组织、社会工作者、志愿者多方融合的残疾人服务和救助模式，全面提升残疾人共享小康水平，将残疾人事业推向一个新的高度。

[1]国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见[EB/OL].(2015-02-05)[2016-02-05]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/05/content_9461.htm.

[2]赵树坤.中国残疾人保障理路的省思[J].思想战线，2013(5):129-133.

[3]孙树菡，毛艾琳.我国残疾人康复需求与供给研究[J].湖南师范大学社会科学学报，2009(1):5-11.

[4]曹跃进，陈森斌.我国残疾人康复组织体系研究[J].残疾人研究，2014(2):7-11.

[5]温州市人民政府办公室.温州市残疾人事业发展“十二五”规划(2011—2015年)[EB/OL].(2011-10-26)[2016-02-05]. http://www.wenzhou.gov.cn/art/2011/10/26/art_4244_189991.html.

[6]关于浙江省残疾人事业发展“十二五”规划执行评估指标2014年度监测结果的通报[Z].杭州:浙江省人民政府残疾人工作委员会，2015-03-09.

[7]信莲.报告:中国人平均寿命比1970年增加约15岁[N].中国日报，2015-11-04(7).

[8]郑晓瑛，陈三军.中国肢体残疾人口预期寿命研究[J].中华流行病学杂志，2011(7):693-696.

[9]杨傲多.我国残疾儿童绝对人数为世界最多[N].法制日报，2010-06-01(7).

[10]温州市残疾人联合会.温州市残疾人工作汇报材料[Z].温州:温州市人民政府残疾人工作委员会，2015-03-03.

[11]郑宏国.在全市县残联理事长会议上的讲话[Z].温州:温州市残疾人联合会，2015-08-03.

[12]浙江省残疾人联合会.关于促进残疾人按比例就业的实施意见[EB/OL].(2014-10-15)[2016-02-05]. http://www.zjcl.com.cn/www/zcfg/2014/10/15/22836.htm.

[责任编辑：洪振宁]

Problems and Countermeasures of the Development of Programs for People with Disabilities in Wenzhou

WANG Dening
(Department of Humanities & Communication, Wenzhou Vocational & Technical College, Wenzhou, 325035, China)

During the “Twelfth Five-year Plan”, with the great development of programs for the people with disabilities, their living standard has improved remarkably in Wenzhou, while obvious problems remain unsolved as follows: low proportion of pension and medical insurance, backward recovery and employment service, and people’s low satisfaction in non-obstacle environment and their participation in community activities. In order to promote the development of programs for people with disabilities in Wenzhou, the government should pay for the pension and medical insurance, improve the recovery and employment service, reinforce their satisfaction in non-obstacle environment and their participation in community activities so as to guarantee a well-off life for people with disabilities.

Wenzhou; People with disabilities; Social security; Recovery service; Employment protection

C913.69

A

1671-4326(2016)01-0074-05

10.13669/j.cnki.33-1276/z.2016.017

2016-02-22

温州市社会科学重点研究基地课题（15jd17）

汪德宁（1971—），男，安徽芜湖人，温州职业技术学院人文传播系教授，博士.