城镇化进程中土地资源生态安全战略——以小产权房违法用地为例

郭娜，孙佑海（南京农业大学公共管理学院，南京210095）

城镇化进程中土地资源生态安全战略
——以小产权房违法用地为例

郭娜，孙佑海*
（南京农业大学公共管理学院，南京210095）

在我国城镇化进程中，保障土地生态安全是其重中之重。就我国目前的社会阶段来看，人民自身素养和科学技术积累程度还没有达到土地私有化的水平，目前个体农民并没有这个能力，一旦土地私有，就会出现土地过分开发的情况，土壤养分会在短期内被榨干，土地修复复垦是一个需要大量人力物力科学技术的工程，个体农民及农民集体根本没有这个能力，就会造成土地荒废遗弃，甚至加重荒漠化、沙漠化。所以土地私有制并不适合我国现阶段的社会发展。以资源代际公平、土地生态安全的角度来看，土地国有是适应现阶段社会发展要求的。土地的利用与开发需要养护和维持，以达到后代子孙的持续发展。

城镇化；土地生态安全；土地制度改革

自改革开放启动了我国的社会主义市场建设进程，我国就开始逐步实现农业经济朝着工业经济的全面转型，进入了从原有的计划经济体制朝着市场经济调节不断转化的发展阶段，现代化是衡量工业社会水平的重要标志之一，城镇化改造又是一个国家现代化进程的重要标志。加速推进城镇化，使得工业领域的生产和流通都得到全面的拓展，带动第三产业的快速繁荣，又能够促使农业效率的大幅增加，使得包括农民在内的全体社会成员的生活水平明显提升。所以，城镇化进程的快速推进是我国社会经济发展必然现象。不过城镇化不能够被简单地看作是人口规模的扩大或者是城市面积的不断增加，而应当包括深层次的是产业结构优化、就业方式丰富、人居环境升级、社会保障强化等多方位的重要转变。

2013年4月24日，在北京举行“城镇化与投资研讨会”，研讨会全面分析了中国城镇化所面临的挑战与机遇，同时预计在未来的20年中城镇化发展将有翻天覆地的变化，预计在2030年，中国的城镇化水平将能够达到70％，导致城镇人口剧增，将超过10亿，农村人口在之前的基础上将减少三分之一以上。

对于我国当前的工业化、城镇化双轮驱动的社会经济发展模式中，城乡经济统筹发展的基本发展方针。我国的工业化、城镇化战略发展导致对土地的需求加大，土地在人们头脑意识中一直被视作农民耕作地，其实不然，由于农地的二元属性，在农地用作非农业用途时，国家享有所有权。“国土资源部公布的相关数据显示，年征收的农民土地规模大约为20万公顷，而在这一领域发生的农村群体性事件已在该类事件总数量中占据比例超过了65％的水平。可以说，征地和征地相关活动造成的农村群体性事件已经对我们的社会整体的稳定性和安全性提出了挑战”。在今后很长时间中，工业化城镇化还需加大推进发展，发展对土地的需求量更为激增，为避免由此导致的群体性事件成为发展中的影响因素，政府及社会都在做积极的改进与防治，改革现行农村土地制度，切实保护农民自身权益，提供农民生活水平，促进农民融入城市，加入城镇化建设，分享建设果实，构建富强、民主、和谐的社会才是我国城镇化建设的目的。

1　土地生态安全

土地是一个具有社会、经济和生态功能的综合体。在传统发展模式下，只重视土地的生产功能和经济价值，而漠视土地生态服务功能和自然资本价值，从而仅注重生产性投人，忽视生态管护和抚育，使得一些地区土地利用程度已经达到甚至超过区域土地生态承载能力。土地资源的赋存环境严重恶化，土地生态安全已成为区域社会经济发展的胁迫因素。改革开放后，中国社会经济长期保持快速增长，其中土地资源是其重要的支撑要素之一。在这一进程中，土地的经济功能不断被最大化，表现为耕地的高投人和农作物产量的提高，以及大量耕地转化为建设用地。与此同时，土地生态系统的自然资本呈现逐年损耗趋势。通过对全国土地变更调查数据分析可以看出，1996-2008年自然生态用地（除耕地和建设用地外的用地）的比例变幅较小（基本维持在57％-58％），但自然生态服务功能的价值却显著下降（下降22.5％）。土地生态问题在一些区域表现得十分突出［1］。目前土地生态面临的问题主要有：水土流失、土地沙漠化、土壤污染、土地盐碱化、土壤潜育化、土地破坏、土地浪费、耕地面积锐减等。如西北干旱区尤其是农牧交错带的土地沙化、黄土高原和西南喀斯特地区的土壤侵蚀以及东部地区耕地质量下降明显等。基于这些显著问题，我国近年来逐渐改变了以环境污染为代价发展生产的粗放型生产模式，加强了清洁生产的技术推广与政策扶持。并且加大了对生态环境治理力度，也通过科普教育宣传等途径提高了大众的环保意识。其中国家实施的“退耕还林还草”工程，使得中部和西部地区自然生态用地增加较多，在自然生态用地比例变化的时空格局中，增加比例为1％-60％。并出台了相关政策治理修复受损土地，如国土部、发改委等七部委下发的《关于加强生产建设项目土地复垦管理项目的通知》，加大了对已建设用地的养护修复工作，实施以来颇见成效。

2　政策倾向

《宪法》规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地国家保护和改善生活环境和生态环境防治污染和其他公害”。《环境保护法》条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素”。《土地管理法》规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化，盐渍化，水土流失和污染土地”。《农业法》中“农业资源与农业环境保护”一章对农用土地的生态保护也作了较为明确的规定。专门性法律法规《中华人民共和国水土保持法》及其配套法规规定了水土流失的预防、治理及其监督有关措施。《中华人民共和国防沙治沙法》对防沙治沙规划的编制、土地沙化的预防、沙化土地的治理以及保障措施等方面作了规定。该法的立法目的是为预防土地沙化治理沙化土地维护生态安全促进经济和社会的可持续发展。在防治土地破坏和浪费方面《土地复垦规定》和《闲置土地处置办法》作了较为明确的规定。从《环境保护法》和《土地管理法》中有关土地生态的规定可以发现两法在土地生态保护的管理与监督、耕地保护、污染防治方面、以及环境保护规划和土地利用总体规划等方面作了规定。可以说近年来我国在土地生态保护治理方面态度鲜明、手段硬朗，成效相对显著。但是，在土地生态安全的维护方面，包括土地生态安全的调查、评价、规划、建设、预警等，还没有一个纲领性规定。为更好地维护土地生态安全，应当就土地生态安全维护的原则、要求、内容等作进一步规定。

土地一直以来对于人类的生存与发展都是不可或缺的，是最基本的生产要素。而对于我国而言更是如此，我们要解决全世界22％人口的吃饭问题，但我们手中却仅有占世界7％的可耕种土地，加之目前又是我国城镇化的关键期。所以，实事求是的讲，要解决好我国目前的农村问题乃至一系列的社会问题，就要从根本上解决好土地问题，解决好有关土地所有权归属和土地使用权利用的各项制度安排和制度运行，即不断完善目前我国的农村土地制度。

《中华人民共和国宪法》第十条第一款规定：“城市土地属国家所有”。1998年8月29日修订通过的《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。当今学术界对中国土地制度改革存在不同的权属取向：（1）借鉴土地私有制国家制度经验；（2）“公私分营”制，持这种观点的学者认为，除国家建设和公共设施建设所用的土地与自然资源类土地及国界内的荒地等为国有，其余的土地如居民居住用地可随房屋私有，地随房走，房随地走；（3）坚持土地国有根本制度。本文遵循土地国有的原则，在下文处理小产权房问题上也遵循这一原则，特别是在农村集体土地被违法使用以获取非法利益的前提下，对于违法违章的处理坚持土地国有的原则，即农村集体土地上违法建设小产权房并销售的一律收归国有。

中国的改革开放事业，是从农业联产承包责任制取得突破，以此为发端而展开的。联产承包的本质，是农村土地使用制度改革［2］。经过几十年的实践、探索，对农用地改革的市场化方向，全社会上上下下基本形成共识。但对具体的路径怎么走，还存在很大的分歧，特别是在农村小产权房的问题上有人公然说是农村土地市场化的微观缩影。农村集体土地除了农用地，农村集体和农民还有不少非农业用地，包括各类企业用地、公益事业用地、宅基地等等。从理论上概括，它们都属于集体建设用地。这些土地与农地一样，也都是农民的财产。应该怎么用，怎么管？实践中经历了较大的曲折，也暴露了不容小觑的社会问题，在我国社会发展进程中身份尴尬，不合法，却实实在在的存在，并且涉及的土地面积越来越大，牵扯的人口数量也越来越多。

我国《宪法》规定，土地所有权不允许买卖，但土地使用权可以依法转让。农村集体土地使用权进入市场，是符合宪法精神的。1998年修订、1999年实施的土地管理法规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”（第四十三条）；“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”（第六十三条）。在十八届三中全会决定中第十四专题“加快生态文明制度建设”中的第51条提出：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。习近平总书记在全会上专门对此做了说明，概括为“所有者与管理者分开”和“一件事由一个部门来管”。

现行土地制度一个最大的矛盾，就是政府的土地管理部门既是管理者，又承担了经营国有土地的职能，既是“裁判员”又是“运动员”。这样一个体制的形成有其历史原因，但时至今日一系列的弊端日益凸显。

十八届三中全会决定是一个全面改革的决定，在继承各个领域以往改革成果的基础上，提出了全面转变发展方式的顶层设计，既高度重视各领域的突出现象、问题，更注重探究产生问题的深层次体制、机制原因，及各领域之间的内在联系，找出既治标又治本的解决办法。《决定》全文分16个专题，共60条。在第三专题“加快完善现代市场体系”中的第11条，专门论述建立城乡统一的建设用地市场问题。在第十四专题“加快生态文明制度建设”中的第51条提出：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”。习近平总书记在全会上专门对此做了说明，概括为“所有者与管理者分开”和“一件事由一个部门来管”。这就意味着国有土地的所有权将由专门的机构来行使，政府的行政管理部门不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。

本文农村土地国有化的基本意思是土地所有权归国家，经营权归农民或者民事权利能力和民事行为能力的受民法调整的民事主体均可参与经营。农民可以有多种选择，即可以继续留在农村经营也可以选择领取补贴后进城当城里人。这与征地补偿异曲同工，最重要的是国家肩负土地养护的责任，与总体规划、开发利用并行，防止土地被过分盘剥，保障土地生态安全，保障子孙后代的代际发展权。

3　对于违法用地采取直接没收

对于农村土地的违法乱用，笔者认为对其处罚可从以往的罚款、强拆等处罚方式转换成直接没收其土地归国家所有。以小产权房为例，笔者通过《产权国有公告制度》、《行政评级制度》、《内部监察机制》、《耕地占补平衡制度》、《土地置换政策》等相关制度，没收小产权房并进行规制与运营。简单来说，在我国实行不动产确权登记以来，农民的房地统一登记统一确权发证，既保护了农民的利益又规制了农村土地市场。未能取得确权登记证书的小产权房目前处于无产权状态，在管理和整治的过程中，应坚持“确权在先”原则，本文建议此类小产权房产权国有并报相关部门批复，由政府发布国有资产公告，依照《国有资产法》，为小产权房的管理整治与运营提供法定保护。其建设用地依据不动产登记原则，房地统一登记，故其建设用地也归国有。如果小产权房建设用地是占用耕地的，应遵循《耕地占补平衡制度》补充数量质量相当的耕地，即无条件开垦又无条件缴费的，则在小产权房运营期间的盈利全部用于缴纳耕地开垦费直至额满。小产权房建设用地不符合土地利用规划的，可依据《土地置换政策》进行土地置换，从而提高当地土地利用率，合理布局。土地所有权国有，土地及地上建筑物使用权经营权放归市场，没收土地后小产权房可运营使用，这样即改变了小产权房的非法身份，又循环利用了现有资源，并且避免了强拆造成的资源浪费和环境污染。

笔者认为，就我国目前的社会阶段来看，人民自身素养和科学技术积累程度还没有达到土地私有化的水平，所以土地私有制并不适合我国现阶段的社会发展。以资源代际公平角度来看，土地的利用与开发需要养护和维持以达到后代子孙的持续发展，目前个体农民并没有这个能力，一旦土地私有，就会出现土地过分开发的情况，土壤养分会在短期内被榨干，土地修复复垦是一个需要大量人力物力科学技术的工程，个体农民根本没有这个能力，就会造成土地荒废遗弃，甚至加重荒漠化、沙漠化。所以笔者认为土地国有是适应现阶段社会发展要求的，并且《宪法》规定城市土地归国家所有，基于目前城镇化发展势头大好并且逐渐趋于平稳，城市周边土地也以具备城市土地的特征，如小产权房建设用地，收为国有合理合法。

土地所有权和经营权分离，把经营权放给农民，让农民获利，提高农民生活水平，盘活农村土地市场，增加土地税收，以土地税收来养护土地，国家承担土地养护复垦的责任，以保障子孙后代的生存必须，保证代际发展权。

［1］李双成，黄姣，邵晓梅，张衍毓.区域生态补偿与土地生态安全［J］.中国土地科学，2011（05）.

［2］黄小虎.土地制度改革的现状与前景［J］.资源导刊，2016（02）.作者简介：郭娜（1980-），女，博士，研究方向土地资源管理、循环经济。

（2016-03-15收稿刘晓佳编辑）

Land Resource Ecological Security Strategy in the Process of Urbanization——The Small Property Right Illegal Use of Land，for examplea

GUO Na et al
（Nanjing agricultural university school of public management，210095，China）

In the process of urbanization in China，the land ecological security was the top priority.In the context of China's current stage of social，science and technology of the people's quality and accumulation degree have not reached the level of land privatization，individual farmers and currently don't have the ability，once the private land，will appear too much land development situation，the soil nutrient will be drained in the short term，reclamation of land rehabilitation is a need a lot of manpower and engineering science and technology，individual farmers and the farmer collective have no this ability，can cause abandoned land desolate，even aggravate desertification and desertification.So the private land ownership is not suitable for our country's current social development.With resource intergenerational equity，the land ecological security point of view，the state-owned land is to meet the needs of the society at present stage.Land utilization and development need maintenance and maintenance，in order to achieve the sustainable development of descendants.

Urbanization；Land ecological security；Land system reform

X37

A

1003-7853（2016）02-0058-03

孙佑海（1954-），教授，博导，研究方向土地法、环境法、循环经济法等。