土地闲置问题及其解决对策

李书慧 王 霞

河南省正阳县国土资源局执法监察大队

土地闲置问题及其解决对策

李书慧 王 霞

河南省正阳县国土资源局执法监察大队

目前全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地约400万亩，相当于全国一年新增建设用地计划指标。大量的土地闲置，导致了土地低效利用和资源浪费，影响了城市空间结构的优化和城市功能的提升， 造成了诸多不良影响。在土地供给日益紧张的情况下，如何预防土地闲置，盘活已闲置土地，达到土地利用效率最大化，是摆在各级政府及土地管理部门亟待解决的问题。为此，本文主要对土地闲置问题进行了分析，并提出了相应的解决对策。

土地资源；土地闲置；解决对策

自《土地管理法》实施以来，土地闲置问题大有愈发愈烈的趋势。尽管国家三令五申严禁闲置土地，但据了解，仍有大量的闲置土地存在而且数量继续在增长。这些闲置土地不仅浪费了稀缺的土地资源，同时也影响了城市化的进程。近几年来，各地方的土地后备储量越来越紧缺，如何充分挖掘现有存量土地的开发潜力成为了当前解决用地矛盾的重要课题。因此控制和处置闲置土地成为了目前盘活存量土地，缓解用地矛盾的重中之重。

一、闲置土地的概况

“闲置土地”是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认为为闲置土地。

对于已出让而被闲置的土地，目前国土部门清理手段依然有限。闲置土地清理看似简单，实则涉及闲置情况的认定、处罚手段等一系列问题。这也是一直以来，闲置土地难以得到有效控制的主要症结。由于修订前的《办法》对“动工开发”无明确标准，在很多地方，开发商往往挖个大坑，就代表着地块已经开工；通过建个围挡，就表示超过1/3的面积已经动工建设了。修订后的《办法》闲置土地定义涉及的“动工开发”、“已投资额、总投资额”进行了解释，强调实际动工，并对动工进度有一定要求，因而国土部门必须注重现场调查，减少开发商蒙混过关的情形。

二、土地闲置的主要问题

1、土地闲置的原因。造成土地闲置的原因是多方面的，有客观因素也有主观因素。对市场规则制订者和维护者的政府及管理部门而言，市场机制的缺位、法律体系的缺陷、管理理念的陈旧以及技术手段的落后是问题的根本。这使得土地投机行为成为了可能，开发商通过各种形式的囤地、炒地来牟取暴利。但从整体上看，由于政府行为造成闲置的土地比例大、协商查处难度大，再加上较早出让的“毛地”拆迁难，以闲置土地为主的房地产违法违规用地查处结案率比较低，从而使得政府成为了土地闲置的更主要因素。国土部土地利用司司长廖永林在答记者问中明确指出：目前土地闲置大体分两类，企业自身原因造成的占46%，另外占54%的闲置土地主要是政府原因造成的。

2、土地闲置的危害。土地闲置的本质是浪费了宝贵的土地资源，加剧了人地矛盾，同时占用了大量的建设用地指标。于是，一些城市出现了奇怪的现象：一边是“老地王”撂荒多年，不见动工；另一边却是地价飙涨，“新地王”接连诞生。如北京、广州等一线城市，房价高得惊人，海南、江苏等不少城市，房价也都是奇高。统计数据表明，这些房价奇高地区，也是土地闲置的“重灾区”。这也说明高房价与闲置土地有着必然的联系。相当数量的土地被故意囤积或倒卖，开发企业通过炒作房价、地价赚取暴利，导致开发的房地产价格上升。

三、闲置土地的解决对策

1、适时征收土地增值税。土地闲置的根本性动机之一在于企业进行土地投机，试图获得自然增值，而税收手段可以剥夺企业这种不劳而获的收益，从根本上消除土地闲置的动力。实际上，采用税收手段抑制土地投机、处置闲置土地已经是国际惯例，税收手段处置闲置土地不但能够有效抑制土地闲置，而且对经济发展的负面作用也可大大降低。

2、依法征收土地闲置费。《国务院关于促进节约集约用地的通知》中明确规定土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。这样开发企业将不得不考虑闲置土地成本，如果土地超过一年不开发，开发企业就必须为此支付一笔数额不小的土地闲置费。这将迫使开发企业因巨额的土地闲置费而放弃囤地。

3、坚决收回闲置土地使用权。《国务院关于促进节约集约用地的通知》中明确规定土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。通过这项措施，可以有效处理那些长期闲置的土地。政府收回土地后，可以通过挂牌、招标、拍卖等方式将土地重新出让给更有实力的土地开发企业。

4、强化合同管理，严格项目竣工验收和审查土地出让合同，严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。同时出让方出让土地时应该同时强调相关的土地政策，使开发企业了解相关政策，积极开发建设。

5、加强项目用地批后管理，提高土地节约集约利用水平。建立建设项目监管信息系统，做到专人专机负责制，及时输入有关信息，强化建设项目用地开发利用全过程的监督检查，这样可以有效防止一些开发企业擅自改变土地利用条件、建设用地批而不用和低效利用、甚至闲置浪费等现象，进而提高土地节约集约利用水平。

6、改革登记机制，提高土地部门的监管效率。如何创新土地登记机制，提高土地部门对土地监管的效率，目前很多地方都在摸索创新。笔者认为，土地部门可以改变以往一律按照土地用途颁发相对应年期土地证的做法(如经营性用地为40年，住宅用地为70年，工业用地为50年)，可以根据实际情况，对新出让的土地颁发临时的土地权证。

四、结束语

综上所述，当前我国正处于工业化和城市化加速推进的过程中，发展离不开建设，而我国的土地利用却呈现日益紧张甚至供求失衡的状况，而究其原因并不只是供应量的问题，土地闲置造成的供求不平衡也是重要原因。土地闲置，是当前各地普遍存在的1个突出问题，解决好这个问题，对于充分利用有限的资源，搞好经济建设和社会建设、保障民生至关重要。

[1]宋才发.关于闲置土地处置的法律探讨[J].河北法学，2011，38-44

[2] 张雪.关于土地闲置及解决对策的探讨[J].河北农业科学,2010(04).