我国政党协商民主保障机制的逻辑构成与内需分析

2016-03-16孟凤英

广州社会主义学院学报 2016年3期

孟凤英

我国政党协商民主的保障机制是政党协商民主常态运行的重要环节，它主要由物质和精神两个方面、共六个子系统构成。提高我国政党协商民主的实效，客观上要求我们加强我国政党协商民主保障机制的建设：解放思想，营造科学又宽松的政党协商民主氛围；加强组织建设，夯实我国政党协商民主的战斗堡垒；健全制度，保障政党协商民主的健康顺利运行。

政党协商民主；保障机制；逻辑构成；内需

政党协商民主是我国多党合作制的重要内容，而保障机制是我国政党协商民主常态化运行的重要环节。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》强调要“加强政党协商保障机制建设”[1]，中共中央《关于加强政党协商的实施意见》进一步明确了我国政党协商民主保障机制的内容，这就为我们研究我国政党协商民主的保障机制指明了方向。因此，在当前我国协商民主的理论和实践日益发展的新形势下，探究我国政党协商民主保障机制的逻辑构成和内需要求成为一项新的重要任务。

一、我国政党协商民主研究综述

在我国现行政党制度下，政党协商民主与政党协商民主的内涵是一致的，它们是我国政党协商民主研究不同发展阶段的不同称谓。国内理论界和学术界在本世纪初对协商民主的研究中，开始涉及中国政党协商民主问题。前期研究多是参照国外协商民主的理论内涵，以人民政协的政治协商、基层民主协商等为样本，在中国协商民主理论的泛化研究中局部阐释政党协商民主的内容，如李君如《论人民政协与协商民主》(2009)，陈家刚《协商民主与当代中国政治》(2009)，宁波市政协《中西协商民主制度比较研究》(2007)，肖北庚《论协商民主在行政决策机制中的引入》(2008)，韩冬梅《西方协商民主理论研究》(2008)，李仁彬《中外协商民主比较分析》(2009)等，均是在中西协商民主对比、人民政协政治协商与协商民主的契合度等方面展开讨论，但鲜有专注于中国政党协商民主的研究。

近五年特别是党的十八大以来，政党协商民主成为理论界和学术界研究社会主义协商民主理论的重要内容，并逐步走向具体化、多维化、现实化。如宋连胜《当代中国政党协商民主的发展历程与基本经验》(2011)与刘俊杰《当代中国政党协商民主研究》(2013)对政党协商民主的地位和要素、价值与特征、发展历程与基本经验、存在的问题与对策等展开研究；郁建栋《中国政党政治协商民主的价值及其完善》(2011)从政党政治协商民主具有的法律基础和制度依据、现代社会政治民主的基本特点和价值取向以及发展途径方面进行探讨；刘洁《政党政治协商民主的政治价值和发展路径》(2012)从政党协商民主对科学民主决策的重要价值和发展路径进行研究；徐映奇对政党协商民主八个方面的要素进行了分析等。2015年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强政党协商的实施意见》发布前后，政党协商民主成为理论界和学术界的一个新 “研究点”，有关刊物相继发表论文，如王智《新中国成立初期政党协商民主论析》(2014)和《新民主主义革命时期政党协商的历史考察》(2014)，袁为海《论提高政党协商民主的制度化水平》(2014)，袁廷华《论社会主义协商民主体系中的政党协商》(2015)，魏晓文《论政党协商与政协协商的互动关系》(2015)，刘玲灵《当代中国政党协商民主的内在规定性研究》(2015)等，对我国政党协商民主进行了历史考察和分析，进一步阐释政党协商民主的内涵与特征、功能与原则、制度化与发展路径等，强调政党关系和谐是我国政党制度的本质，是新中国政治社会稳定发展的宝贵经验，为我们深入全面开展政党协商民主的研究奠定了基础。但关于我国政党协商民主保障机制的研究，则处于起步阶段。虽然在政党协商民主的运行机制与发展路径的研究中有所涉及，但处于碎片化状态，没有形成一个完整的具有整体功能的体系结构，急需从理论与实践的结合上进行深入系统地探讨，以拓展政党协商民主的理论研究，指导政党协商民主实践，保障政党协商民主的常态化运行。

二、我国政党协商民主保障机制的逻辑构成

我国政党协商民主是社会主义协商民主的核心内容，要发展和完善政党协商民主，客观上要求建立一个具有整体功能的系统性保障机制。

继中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》首次提出“加强政党协商保障机制建设”后，2015年中共中央《关于加强政党协商的实施意见》进一步明确了我国政党协商民主保障机制的内容和要求，即：“知情明政机制，考察调研机制，工作联系机制，协商反馈机制。”[2]这四个方面相互联系、相互影响、相辅相成，共同为我国政党协商民主的发展保驾护航。笔者对我国政党协商民主的发展现况进行调研和分析认为，以上四点内容偏重于我国政党协商民主的组织、运行和制度保障，忽视了思想和文化等保障内涵，不足以涵盖我国政党协商民主保障机制，因此，顺应我国政党协商民主的历史和现实逻辑要求，我国政党协商民主的保障机制应由物质和精神两个方面、共六个子系统构成。其中物质保障机制中，组织保障机制是前提，物质条件保障机制是基础，制度保障机制是根本，运行保障机制是关键；精神保障机制中，思想保障机制是前提，文化保障机制是基础。这些保障机制既分工又协作，构成一个相辅相成的具有特定功能的完整的保障机制体系结构，全方位保障我国政党协商民主的发展。

1.我国政党协商民主的物质保障机制

我国政党协商民主的物质保障机制是保证我国政党协商民主得以常规化运行的、以物质形态存在的一系列机制的总称。它主要包括组织保障机制、物质条件保障机制、制度保障机制和运行保障机制四个方面。

第一，我国政党协商民主的组织保障机制是保障我国政党协商民主正常运行的一系列组织的建立、职责、分工协作、发展和完善等构成的整体系统。它主要包括3个方面的子系统：一是坚持并完善中国共产党中央到地方的组织系统，充分发挥党组织在政党协商民主中的主导和战斗堡垒作用；二是完善中国共产党领导的统一战线中央到地方的组织系统及其协调机制，为我国政党协商民主提供坚固、宽广而可靠的平台；三是加强各个民主党派中央到地方的组织系统建设，充分发挥参政党的重要作用，提升民主党派的参政议政能力。上述三个子系统之间相互作用、相互影响，为我国政党协商民主的发展提供坚实的组织保障。

第二，我国政党协商民主的物质条件保障机制是政党协商民主的运行不可缺少的必要的办公场所和设施的选择、配备和经费的发放、使用等的统一体。它主要包括组织政党协商民主的统战部门、人民政协和民主党派这三个群体的办公场所、设施和经费。特别是民主党派，他们的办公场所、办公设施和经费都是中国共产党的各级职能部门安排，如果得不到应有的保障，势必制约民主党派的协商积极性，进而影响政党协商民主的效果。因此，加大投入力度，帮助民主党派改善工作条件是中国共产党义不容辞的责任。一要安排民主党派机关办公室和活动室，并配备电脑、传真电话等办公设施。二是办公和活动经费(日常调研、培训、专题考察等经费)，以保障各民主党派更好地开展工作。三是人民政协作为政党协商民主的重要场所也应不断改善办公条件、优化协商环境，为政党协商民主的发展奠定良好的物质基础。

第三，我国政党协商民主的制度保障机制是保障我国政党协商民主正常运行的制度系统，它主要包括：政党协商民主的主体规定和选择、政党协商的领域和内容、政党协商的渠道、政党协商的形式、政党协商的过程、政党协商的结果等方面的制度化。如不同层级政党协商民主的主体规定和专项协商、专题协商的主体规定制度，政党协商主体的平等和交心结友制度，政党协商形式、协商事项、协商过程的公开和监督、协商结果的反馈制度，重大政策、人事和决策出台的协商与情况通报制度，经费划拨与使用制度，政府有关部门与各民主党派对口联系制度，民主党派特约员制度，重大会议活动邀请民主党派参与制度等，保证政党协商民主的制度化和常规化。

第四，我国政党协商民主的运行保障机制是保障我国政党协商民主正常运行的内在系统，它主要包括政党协商民主的规则，政党协商民主的方式、政党协商民主的具体程序，政党协商民主的物质条件等方面。运行规则包括各种实体规范和专门的工作规则和条例；运行方式包括会议协商、任务安排及工作中协商、书面建议和意见协商等。[3]政党协商民主的具体程序是: “提出议题——接受议题——准备材料——陈述偏好——进行辩护——筛选偏好——达成共识——形成决策——执行决策——反馈信息——再度协商——修正决策。”[4]政党协商民主的物质条件是指办公场所、设施和经费等基础保障。

2.我国政党协商民主的精神保障机制。

我国政党协商民主的精神保障机制是凌驾于物质之上、支撑政党协商民主主体进行民主协商的思想理论和文化特质的总称。它主要包括思想保障机制和文化保障机制两个方面。

第一，我国政党协商民主的思想保障机制是保障我国政党协商民主正常运行的认识系统。在人类社会中，思想是人们行动的向导。有什么样的思想，就有什么样的行为与之对应。我国政党协商民主的正常运行，首先要“高度重视政党协商。要深刻认识加强政党协商的重大意义”。[5]它客观上要求政党协商民主的各个主体具备协商民主的思想意识：即渴望并了解政党协商民主的相关问题(如为什么要政党协商民主、政党协商民主的理论依据、政党协商民主的基本要素和特征、政党协商民主的程序和结果、政党协商民主的问题及其解决途径等)，主动学习与政党协商民主相关的中国特色民主政治理论和政党关系理论、中国特色政党制度理论、中国特色社会主义政治发展道路理论等，切实关注并调查研究我国政党协商民主的发展现况，为有效进行政党协商民主打下坚实的思想认识基础。

第二，我国政党协商民主的文化保障机制是保障我国政党协商民主正常运行的灵魂系统，它规范着我国政党协商民主的发展方向。文化具有民族性、大众性、可传播性和可交流性。中国文化是中华五千多年文明史发展中历代人民群众所创造的全部精神财富的总和，既包括中国传统文化，也包括当代中国特色社会主义文化。而我国政党协商民主理论作为中国特色社会主义文化的组成部分，是马克思主义的民主政治文化深深扎根于中国传统的“和谐”文化和当代中国社会的公民文化(民主化、公开化、透明化)的丰厚土壤上而形成的，是我国政党协商民主的理论指南。也就是说，马克思主义的民主政治理论、中国传统的“和谐”文化和当代中国社会的公民文化，是我国政党协商民主的文化来源和保障，在我国社会和政治生活中学习、运用、传承和发展这些文化，就为我国政党协商民主的发展提供了可靠的保障机制。

三、我国政党协商民主保障机制的内需分析

结合当前我国政党协商民主实践中普遍存在的问题,总结全国各地各级组织政党协商民主的宝贵经验, 结合政党协商民主保障机制的内在要求和作用，我们应加强政党协商民主保障机制的子系统建设，使它们相互作用、相互影响，保障我国政党协商民主的健康发展。

1.解放思想，营造科学又宽松的政党协商民主氛围。

中共中央《关于加强政党协商的实施意见》明确了执政党在政党协商中要“营造宽松和谐氛围”[6]的新要求。政党协商民主作为我国社会主义民主政治中独特的民主形式，是在中华民族长期形成的优秀政治文化基础上发展而来的。我国传统文化中“和而不同、兼容并蓄”与“导民使言、兼听纳谏”[7]的协商思想，都是当代我国政党协商民主形成和发展的源头活水。正如习近平总书记提出的，我国的协商民主“源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新。”[8]因此，加强我国政党协商民主保障机制的建设，还要充分弘扬和发展我国的协商民主文化，营造科学又宽松的政党协商民主氛围。一要以党校和社会主义学院为基地，开展多种形式的学习研讨和交流活动。通过集中学习、组织宣讲、授课辅导、撰写文章等形式，提高政党协商民主主体的理论水平，培养他们参与政党协商民主的自觉性和责任感；二要在我国基础教育的政治课程中增添协商民主的内容，弘扬和发展我国的协商民主文化；三要以高校为阵地，对大学生进行协商民主理论教育，培养并提高他们的协商民主意识和能力，为我国的协商民主储备后备人才；四要执政党与参政党联合组织调查研究，为有效开展政党协商民主提供可靠的依据；五要加强新闻媒体的宣传和导向作用。关于我国政党协商民主的公开性问题，《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》曾明确规定：“政协全国委员会的全体会议、常务委员会议及其他形式的协商会议和重要活动，一般应作新闻报道”。[9]让人民群众听到并看到各党派的代表人物在协商民主会上的发言内容，使政党协商民主得到广大人民群众的支持，并在中华大地开出绚丽花朵。

2.加强组织建设，夯实我国政党协商民主的战斗堡垒。

随着我国文化教育事业的飞速发展，我国的人才事业突飞猛进，无论是执政党还是参政党的组织部门，都集中了一大批有专长和一定成就的专家学者，选拔他们当中符合条件的代表人士,到各级国家权力机关、司法机关、行政管理机关、政治协商机关及各种社会团体、大专院校和企事业单位中担任领导干部, 是组织部门的重要职能之一，也是保障政党协商民主主体质量的重要方面。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》对选拔干部做出了明确规定，这里我就不再赘述。关于民主党派的干部选拔，中发[2005]5号文件进一步明确了党外人士安排的政策,对拓宽党外干部的选配领域、充分发挥党外领导干部作用等方面提出了明确要求，并在实践中逐渐形成了一整套人才培养和干部选拔模式。但也要看到，在培养和选拔干部的现实工作中，无论是执政党还是参政党都不同程度出现重现岗位职务、重名人效应、重历史血缘关系、不重参政议政能力以及买官卖官的腐败现象，某种程度上挫伤了部分党员或成员的积极性，制约了政党协商民主的发展。因此，必须加强我国政党协商民主的组织建设，切实发挥战斗堡垒作用。对于执政党来说，一要严格按照《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》的相关规定选拔干部，把政党协商民主问题作为考核干部的一项重要内容，从严治党，杜绝买官卖官的腐败现象；二要在各级组织部门安排协商处室或者联络员，培养高素质的协商民主干部。对于参政党来说，一要按照2007年《中国政党制度》白皮书和中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》为要求，以德才兼备、富有党派特色为原则，以“四种能力”[10]为标准，推选干部、政协委员和人大代表；二要建立参政议政绩效与政党协商民主相结合的激励机制，在党派之间和党派内部形成公平竞争、优胜劣汰的竞争机制；三要构建机关人员联系参议政骨干和党派协作调研机制，建立党派共享信息资料库等，加强民主党派的沟通和交流，发现并培养高素质的政党协商民主人才。这样，夯实我国政党协商民主主体产生的组织基础，才能为政党协商民主的发展提供坚强保障。

3.健全制度，保障我国政党协商民主的健康顺利运行。

针对我国政党协商民主的相关法律法规不完善的问题，我们需要进一步深化政治体制改革，建立健全相关的法律法规，全面推进政党协商民主的制度化、规范化和程序化。一要完善中国特色政治协商制度，这是我国政党协商民主的政治制度保证。实践证明，中国人民政治协商制度是实行政党协商民主比较成熟的形式，也是实行政党协商民主的主渠道和主要形式。它明确了中国共产党与各民主党派及无党派人士“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的合作方针，对政党协商民主过程中中国共产党和民主党派的平等协商地位、不同级别政党协商民主的具体内容、方式、程序、公开性等问题以制度形式进行规范，党的十八大以来关于健全社会主义协商民主制度的系列论述,特别是中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》关于加强政党协商的具体规定，是当前最权威的政党协商民主的政治保障，对于完善中国特色政党制度具有重要推动作用。二要完善政党协商民主的法制，这是我国政党协商民主的法制化保证。法制是指国家以法律法规做出专门规定, 并以国家强制力保障政党协商民主的制度。当《宪法》对政党协商民主制度进行确认和规定时, 政党协商民主制度才能获得最高权威、最长久的制度保障。目前我国还没有一部规定政治协商制度的专门法律, 更没有专门规范保障政党协商民主的法律法规。现行《宪法》仅在序言中对“人民政协”、“多党合作与政治协商”有两句笼统的表述,难以反映中共十八大以来对政党协商民主制度建设的指导和保障。因此，要把政党协商民主制度写入《宪法》并具体规定政党协商民主的主体、内容、形式、程序等, 政党协商民主才有明确的法律依据,协商民主活动才能更规范、更有效率、更有威慑力, 同时政党协商民主制度也才能得到长期稳定的、有力的法律保障, 真正成为一项刚性的政治制度和法律制度。三要完善政党协商民主的地方法规，这是我国政党协商民主的地方性保证。近几年，中共中央对于政党协商民主的发展提出了诸多新思想、新见解。然而，各地方政府及其职能部门学习文件多、协商实践少的现象普遍存在，甚至处级以下有些地区和部门根本不提协商民主，某种程度上挫伤了民主人士参政议政的积极性，阻碍了政党协商民主的正常运行，因此，建立健全我国政党协商民主的地方法规，建立和健全党外监督、评估和奖惩机制，对政党协商民主的地方性运行进行监督和评价，一定程度上会促进我国政党协商民主的贯彻落实，保障我国政党协商民主的实效。如广东省和广州市的《政治协商规程》对党委做出的重要决议、决定和意见，国民经济和社会发展中长期规划、及财政预决算报告，政府、法院和检察院的工作报告等重要法律、法规的修改，领导班子换届时的建议人选对重大民生问题的决策政协和统战工作的重要决定等等，就是一个很好的例证。四要建立自上而下的政党协商民主主体的选举、任期和罢免制度。目前，参与我国政党协商民主的主体选拔具有随意性和无期性，譬如政协委员中企业主占比重超大，且只要不犯错误，可以长期任委员，导致我国政协委员老化固化现象，影响政党协商民主的实质效应，而建立自上而下的政党协商民主主体的选举、任期和罢免制度，某种程度上激活政协委员群体。五要健全政党协商民主运行的程序机制，促进政党协商民主的规范性、长效性发展。

综上所述, 只有建立健全一套有效的保障机制, 才能解决我国政党协商民主实践面临的问题和困难, 让我国政党协商民主更有成效，促进中华民族的伟大复兴。

[1]中共中央.关于加强社会主义协商民主建设的意见[R].北京：人民出版社，2015.

[2][5][6]中共中央.关于加强政党协商民主建设的意见(N)团结报,2015-12-11.

[3]童庆平.当代中国政党协商民主的制度建设研究[D].上海: 华东师范大学，2008．

[4]刘红明．中国政党制度框架内的协商民主要素构成[C].刘邦凡，万长松．中国社会科学研究论丛: 2013 卷第2 辑．北京: 世界图书出版公司，2014: 172-174．

[7]卢兴.协商民主与中华优秀传统文化[N].光明日报, 2015-04-05(07).

[8]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].新华网,2014-09-22.

[9]刘洁.政党政治协商民主的政治价值和发展路径[J].理论学刊，2012(9):22.

[10]周家德. 试论民主党派如何加强“四种能力”建设提高参政议政水平[J].贵州社会主义学院学报，2007(2)：30.

责任编辑:庞滔

2016-05-06

本文为2015广州市社会科学规划研究项目“中国特色党际协商民主保障机制研究” (编号15Y49)的项目成果之一。