十六大以来党的农民土地权益保护政策演化研究

赵翠萍 张李敏



十六大以来党的农民土地权益保护政策演化研究

十六大以来，党贯彻落实以人为本的理念，切实维护和加强农村农民的土地权益，在完善土地承包制度、改革土地征收制度，深化土地权限改革、推动土地市场化、法制化进程等方面做出了重要的努力，不断探索、总结、突破，在解放农村生产力，保障农民土地权益上取得了显著成绩。对农民土地权益的保护，成为党的土地政策演变的重要主线。

政策；农民；土地权益；改革

党的十六大以来，党和国家从现实条件与历史条件出发，不断完善对农民权益的维护与保障，不断探索实现农民土地利益的现实途径和方法，在稳定土地承包制度、改革土地征收制度，深化土地权限改革，推动土地市场化、法制化进程五个主要方面，促使农民土地权益保护工作取得长足进步。

一、完善土地承包制度：稳权、确权、减负

(一)稳定和完善现有基本经营制度，保障承包权的长期性，为实现农民权益稳定奠定基础

十六届三中全会提出：“要长期稳定并不断完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。”并强调“土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心”，这在党的政策层面明确了农民土地承包经营权的长期性，确立了其政策地位。针对在实际的政策落实中，某些地方未能与中央在认识上保持高度一致的情况，中央在2005年1号文件中对影响土地承包经营权稳定的典型问题进行了规范，提出坚决纠正随意收回农民承包地、强迫农民流转承包地的错误，并强调土地流转的自愿原则以及防止片面追求土地集中。2008年10月，十七届三中全会进一步确认农民土地承包经营权“要保持稳定并长久不变。”将该权限由长期性上升为永久性，并强调了其作为“党的农村政策的基石”的重要意义。2007年底，中央评价其为“农村改革最重要的制度性成果”，2008年再度强调“严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。”十八届三中全会重申了这一政策：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”

中央政策对农民土地承包经营权的坚持和稳定，一方面，解除了农民进行土地流转的后顾之忧，增加了农民对土地流转的意愿，满足了提高农村生产力发展的要求；另一方面，也为土地政策调整申明了基调，保证了农民土地承包经营权利的持续性。“长久不变”是土地在缺乏所有权确认的状态下上形成较高价值的前提，经常变动的土地政策不利于土地物权的实现，也会为侵害农民权益的行为提供政策盲点，故而，确定基本土地制度的永久时限，对农民土地权益保护发挥基础性作用。

(二)开展土地确权，物化土地使用权，为保障农民土地权益提供权利依据

十七大三中全会提出，要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”，这是党中央对土地确权问题的重要转折点，土地确权自此正式提上土地工作日程。土地确权，颁发土地证为农民维权提供了法定物质凭证，是以较低成本建立起来的农民权益保障基础。

土地确权问题，从提出到落实，经历了较长的时间，纵观历年一号文件的表述，如图所示：

表1 历年中央1号文对土地确权问题的表述

结合表中材料以及中央文件原文可知，自十七届三中全会以来，党中央对于土地确权工作的开展表现为以下方面：

首先，试点工作逐步推进。在探索中积累经验，在经验中坚定信心。试点对象不断拓展，确权对象从集体土地扩展到农村宅基地、集体建设用地，再到土地资源型资产，内涵和外延不断扩大；试点范围不断扩大，从个别有条件的局部地区到全国展开，从局部试点到整省推进，试点地域面积不断增加，范围不断放大；试点层次不断深化，试点工作由探索性的实践尝试，逐渐转变为常规性、步骤性的工作体系，并且不断制度化、组织化、科学化。其二，保障措施逐步加强。经费保障、组织保障、技术保障不断完善。经费保障从无到有，从必要经费到经费通盘考虑，从经费纳入政府预算到投入中央财政补助，经费保障内容更加具体，数额不断增加，落实比例不断提高；组织保障方面，落实领导岗位，配备工作人力架构，强调党政领导，逐步完善组织机制；技术保障方面，逐步扩大现代测量技术的运用，完善技术人才队伍的建设与投入，增强工作人员技术业务培训；其三，工作思路逐步清晰。时间安排更加科学有效，从三年完成的总体目标到五年完成的基本任务，确保时间紧中有序；问题处理更加成熟稳重，对于工作出现的难点重点，不冒进，不放松，坚持有力有度解决；手段方法更加细致具体，地籍调查，权证到户等工作稳步推进。

开展农村土地资源型资产确权登记颁证，是深化农村土地使用制度改革的基本前提，是建立农村产权制度的基础实践，也是切实维护农民土地权益的基本保障。只有依法确认土地权利主体，界定土地权益范围，明晰土地面积界线，才能有效保护农民土地承包经营权、农村土地所有权和土地用益物权。[1]因此，土地确权工作，是维护农民土地权益的必要准备。

(三)深化税费改革，减轻乃至消除土地负担，增加农民土地收益

十六届三中全会提出“完善农村税费改革试点各项政策，取消农业特产税”，“逐步降低农业税率，切实减轻农民负担。”这是新千年以后农村税费改革的政策起点，标志着中国农村发展进入新的历史时期。随后从2003年至2007年五年的中央1号文件都对农村税费问题做了专门的表述，为指导税费改革工作深入开展，迅速有效推进发挥了基础性的指导作用。2002年年底，中央1号文件《中共中央国务院关于全面推进农村税费改革试点的意见》出台，专门针对税费改革“基础工作不扎实、政策宣传不到位，配套改革力度不平衡”等问题，就财政投入、机构精简、农税减免、收费管理、乡村债务等具体问题提出指导意见，保障税费改革深入推进；次年，中央提出：“继续深化农村税费改革”，“巩固和发展税费改革的成果，进一步减轻农民的税费负担，为最终实现城乡税制统一创造条件”。2005年12月31日，中央根据全国各地税费改革的成效，提出更高目标：“2006年，在全国范围内取消农业税”；截止2006年底，农税全面取消目标基本达成，2007年的工作重点转向改革遗留的乡村债务问题统筹解决。

农业税费的免除，终结了中国几千年农民耕地纳粮的传统，为农民实实在在带来了好处，自此农民耕种土地不再存在税务支出，为农民土地产出保留了更多的物质收益，是农民权益保护工作的重要组成部分。

二、完善土地征收制度：限制公权、保障民利

(一)明确征地性质，控制征地规模，防止农民土地利益被不当侵害

对于公益征地的边界界定，是一个实践操作层面的难点问题，在一定程度上，甚至演变成公权力侵夺农民私权的重要表征体现。对于征地性质的限定，一直是中央政策强调的重点，是规范政府行为，保障农民权益的重要切入点。

十六届三中全会提出，要“严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制。”同年12月，中央在《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中提出：“严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。”十六届五中全会强调“加快征地制度改革”，随后的十六届六中全会要求：“从严控制征地规模，加快征地制度改革”，十七届三中全会将对征地范围进一步明确：“要缩小征地范围”。2013年1号文对征地做出了实际限制：“严格征地程序，约束征地行为，补偿资金不落实的不得批准和实施征地。”十八届三中全会对以往政策做了细化补充：“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。”2015年1号文对限制土地征收进行制度化要求：“制定缩小征地范围的办法。”

我国《宪法》第10条、《物权法》第42条、44条关于征收征用的规定中都出现了“公共利益”这一概念，但并未对这一法律术语进行明确的定义。[2]党的政策指引侧重于整体的方向引导，也未对公共利益的具体含义进行解释，政策的核心精神，在于逐步限制征地范围，控制征地规模，从而减少征地过程中对农民权益的侵害。一般我们认为，对公共利益的内涵界定，是行使征地公权的前提条件。但是，在征地实践过程中，却往往难以从抽象概念出发直接运用指导实践。从世界范围来看，国家征地已经不是单纯的出于国家或公共设施建设需要目的的国家行为，而是扩展到社会经济生活的各个领域，从本国范围来看，纯粹的公益征地也难以满足经济建设发展对土地的强烈需求，地方政府利益与农民利益诉求交织，也使得公共利益的界定的法律工作出现巨大的困难。[3]但是，党的政策对于土地征收中公共利益性质征地的态度，自始至终都是非常明确的，就是通过不断严格征地审批，规范征地程序，缩小征地范围，惩治违法征地，细化征收办法等方面，贯彻中央政策意图，保障农民土地收益。明确征地性质，控制征地规模，是党中央维护农民权益的重要抓手。

(二)完善农民征地补偿机制：多元化、制度化、民主化

农民征地补偿问题，是农民土地权益保护中的最核心问题，建立物质利益保障为主体的多元化保障机制，是党中央政策引导的重要内容。征地补偿机制建立的两条主线，一是改变利益分配格局，逐步提高农民在征地中的收益；二是改变单一的征地补偿方式，逐步完善农民生活发展保障体系。其表现为补偿方式的多元化、补偿内容的制度化、补偿过程的民主化。可参照表2表3所示。

表2 中央1号文件关于征地补偿问题的表述

1998年新《土地管理法》规定，征地补偿标准为年耕地产值6-10倍，安置补助费提高为耕地年产值4-6倍，两者合计不超过30倍。这是中国进入新千年以后征地补偿的一个法律起点，一方面，其在法律上肯定了在土地征收中农民获得国家补偿的权利，并且为征地补偿提供了基本的执行依据。另一方面，其被社会普遍认为是制约农民获得更高土地收益的重要法律瓶颈。2000年以后，在地方实践上，已经出现超越这一规定的补偿方案。如黑龙江省放弃“产值倍数法”，在全省范围内实行统一年产值标准，浙江杭州、江苏南京和苏州等地采取了土地用途、土地区位、经济水平、供求关系等综合因素考量制定补偿标准。[4]党的十六大以后，针对全国土地征收实践中出现的激烈矛盾冲突，中央开始在国家层面探索更加合理的补偿方式。2004年国务院发布专门的指导文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)，以“农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”作为征地补偿标准，提出将失地农民纳入城镇就业体系，建立社保体系，保留必要耕作土地，安排相应工作岗位，实行异地移民安置等措施。同年，国土资源部发布《关于印发“完善征地补偿安置制度的指导意见”的通知》(国土资发〔2004〕238号)进一步明确了农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等综合安置方式。2010年《关于进一步做好征地管理工作的通知》(〔2010〕96号)明确提出采取多元安置途径，保障被征地农民生产生活，鼓励单列被征地农民社会保障费用，以解决征地补偿费用偏低、社保资金普遍难以落实的问题。[5]同时，提出“每2-3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。”但并未对具体补偿数额进行明确。[6]

从党的中央文件来看，我国征地补偿制度改革中，党的政策对农民权益保护呈现出以下几个特点：其一，补偿种类由一元向多元转变。由最初的货币补偿方式开始，不断增加就业、社保、留地、分股等多种方式并用，形成一整套的补偿机制，不断争取补偿工作人性化、细致化、体系化；其二，补偿效果从一次性保障到持续性保障转变。将完善土地征收补偿机制作为保障农民生存发展的重要手段，既满足农民当前的生活水平有提高，又兼顾农民长远利益与未来发展。其三，补偿手段由命令式向民主化发展。逐步改变粗暴的工作方式，更加侧重农户在征地过程中的知情权、参与权和申诉监督权，既要维护农民的物质利益，也要发展和健全农民的民主政治权利。

三、深化土地权限改革：放权、维权、赋权

深化土地权限改革，是中央政策对农民土地权益保护的直接体现，具体表现为放活土地经营权限，维护农民现有土地利益，赋予农民更多土地收益等三个方面。

(一)放活土地经营权，打破体制桎梏

十六届三中全会提出：“农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权。完善流转办法，逐步发展适度规模经营。” 该决议是对上世纪九十年代以来土地流转尝试的初步肯定和总结，也开启了深化土地承包经营权限改革的实践之路，是承上启下的重要节点。2006年中央1号文提出：“有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。” 强调规模经营的条件性、适度性和多样化。十七届三中全会提出“加强土地承包经营权流转管理和服务”，对土地经营权从原来的严格管制过渡到管理和服务；更加深化对土地流转方式的探索和认识，增加了股份合作的土地流转形式。2013年1号文强调了土地流转依法自愿原则，拓展细化了土地流转对象，提出解决具体问题的具体意见：“结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地地块细碎化问题”，并提出企业租赁耕地准入监管制度化要求。

十八届三中全会在原来的基础上肯定了农民对承包土地“占有、使用、收益、流转”，“入股发展农业产业化经营”的权力，同时，“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营”，实现了从“适度规模经营”到“多种形式规模经营”的突破。2015年1号文将以往的探索经验进一步细化，提出要坚持农民家庭经营主体地位；创新土地流转和规模经营方式，提高农民组织化程度，发展农户家庭农场；完善支持服务体系，引导合作社拓宽服务领域；实行年度报告和公示制度，推进示范基地建设和龙头企业升级，鼓励工商企业发展农业企业化经营服务等等。

综上所述，十六大以后，深化农民土地权限，放活土地承包经营权，体现在以下几个方面：其一，管理方式从严格管制到管理服务转变，更加侧重农民的主体地位，强调农民在土地流转中的自愿性，自主性，体现以人为本，充分发挥群众创造力；其二，规模经营从适度认可到鼓励多样发展转变，土地流转实践注重把握稳妥性与前进性的统一，在实践检验可行的前提下，逐步扩大规模经营，发挥规模经营效益，提高生产力，增强农民创造价值能力；其三，流转方式从总体认知到深化认识转变，总结农民土地流转具体形式经验，探索有效的推广模式，把握土地流转实践发展规律，推动土地流转制度完善与发展；其四，流转对象从农户个体互转向集体化、企业化转变。

(二)深化农民土地权利体系，维权与赋权并重

十八届三中全会提出，要“维护农民生产要素权益”，“保障农民公平分享土地增值收益”；同时，“赋予农民更多财产权利”，“保障农民集体经济组织成员权利”，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”；完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法“保障农民宅基地用益物权”； “选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”

十八届三中全会决议中，关于深化农民土地权利的表述，是对中央政策多年探索的深度总结和创新部署，一方面，其将以往的维护农民权益的经验予以深化，另一方面，也明晰了往后赋予农民权利的方向和思路。通过历年中央文件的分析可知，党的政策对农民土地权利的维护与赋予，体现在以下几个方面：

首先，积极应对和解决现实实践中出现的各种侵犯农民权益的具体问题。在农民土地流转过程中，由于不当利益驱动和执行监管的不到位，形成了诸如“反租倒包”之类的错误土地流转形式，甚至出现强迫流转土地、非法暴力征地的现象，对于种种违法违纪行为，中央政策明确要求坚决查处，坚决维护农民土地权益，正视问题，处理问题，将土地流转实践引导到合理规范的轨道上来。然后，不断扩大农民土地权限的内涵和外延，赋予农民更多的财产性收入。通过物化农民土地使用权，建立农民土地资产抵押担保权能，家庭住房财产权，农民宅基地用益物权，集体建设用地经营入股收益权等一系列农民土地权益体系。同时，加快推进土地权限保障体系建设，包括落实农民土地资产担保抵押权能的金融保障体系和法律保障体系。

[1]戴银萍,张毅.2012年农村集体土地确权登记发证政策评估[A].郑凌志主编.中国土地政策蓝皮书·2012[C]. 北京：中国社会科学出版社，2012:69.

[2]王利明.论征收制度中的公共利益[J].政治与法律， 2009(2).

[3]李珍贵，唐健.缩小征地范围改革评述[A].郑凌志主编.中国土地政策蓝皮书·2012[C]. 北京：中国社会科学出版社，2012 :112.

[4]朱道林.我国征地制度的前世今生[J].行政管理改革,2011(7).

[5]李珍贵，齐睿.被征地农民安置制度实施后评估[A].郑凌志主编.中国土地政策蓝皮书·2012[C]. 北京：中国社会科学出版社，2012:119.

[6]郑振源.征地补偿中的几个理论问题[J].中国土地科学,2002(7).

责任编辑:徐映奇

2016-05-23

2013年度教育部人文社会科学研究一般项目“十六大以来党的农民土地权益保护政策及其优化研究”(13YJA710059)阶段成果。

赵翠萍，女，广东财经大学马克思主义学院副教授；张李敏，男，广东财经大学马克思主义学院硕士研究生。广东 广州，510300。

D632.1

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1672-3562(2016)03-0053-06