住房租赁市场管制问题的经济分析

2016-03-16周文义杨锦晔

环球市场 2016年8期

关键词：出租人承租人管制

周文义杨锦晔

云南民族大学经济学院

住房租赁市场管制问题的经济分析

周文义杨锦晔

云南民族大学经济学院

住房是一种特殊的商品，也是一种人权。在特定时期，政府出于公共或者私人利益的考虑，会选择对住房租赁市场进行管制。但是从长远来看，其收益远低于成本，无论是租金管制还是限制解约权都违背了合同自由的原则，所以无论是从经济效率还是社会公平的角度来看，政府对住房市场的管制都是存在严重缺陷的。我们评价一项政策的优劣不应该仅根据宣传的目标，而是其实际效果来判断。住房市场的干预被事实证明是错误的，所以一些原本实施干预的国家和地区纷纷放弃或者放松管制。中国目前的住房租赁市场实行的是租赁合同自由签约的原则，这是值得肯定的，也是代价最小的制度安排。

住房租赁市场管制经济分析

一、引言

住房作为一种人类的生活必需品，在人的生活空间处于中心地位。它对人类的重要性以及所存在的买卖双方力量的不对等，使得住房租赁市场并不完全由市场机制来调节，在特定时期各国政府会对其采取管制措施。对住房租赁市场的控制通常包括三个部分：租金管制，解约权限制，以及个人数量控制和房屋质量保证。

欧美国家在一战中出现住房供不应求，房租暴涨等问题，于是各国普遍出台一系列住房管制政策，其中以美国和德国最具代表性。在美国，租金管制并非一种常态。1919年，在一起涉及华盛顿租金管制的案件中，出于公众利益的考虑，最高法院的大法官霍姆斯支持对住房租赁进行适当规制。但是他同时认为这种租金管制政策只适用于战争等非正常时期，否则会构成对私人产权的侵犯。在之后一起类似的案件中，由于战争已经结束，他判定租金管制违背宪法的精神。美国最高法院继承他的这一思想，但是纽约市是一个例外。大萧条和二战造成纽约市住房供不应求，该市的立法者通过《租金稳定法》、《承租人紧急保护法》以及后来的《租金稳定法典》，从租金数额控制、限制收回房屋和防止规避等方面对住房租令市场进行全面的管制①。纽约市租金管制的结果证明它的政策是失败的。尽管立法者的目的可能是为了维护公共利益，但是它所造成的后果却是房屋供给数量的减少和房东提供服务质量的下降，大量愿意支付市场租金的人露宿街头。

相对于美国而言，德国采取的住房租赁规制措施相对温和。德国民法典从限制为租赁合同设置期限，限制解除合同的社会化条款以及限制租金与租金上涨幅度等方面入手解决住房问题，它更多的是强调对解约权的限制而不是对租金的数额控制，并且时至今日，德国政府在很多地方保持对住房租赁市场的管制。

中国自清末民初开始出现住宅问题，主要表现为大城市的住房短缺、租金高涨和房屋租赁关系的混乱②。在民国历史上，住房租赁市场主要分为三个时期：以解决房荒为目的的房屋救济时期（1929-1936），以战争为背景的全免房租管制时期（1937-1943）以及战后房租立法的修正与补充时期（1945-1956）。新中国成立之后，包括住宅法在内的六法全书被废除，但是由于法律的延续性以及新政府无法独自解决住房问题，在一段时期内维持原有的租赁控制规则③。随着社会改造的完成和社会建设的开始，中国逐渐形成一种城市公屋出租制度，它保证了国家对全部住宅供给的垄断，以及对租金水平和房屋租赁合同的全面控制。1980年，根据邓小平“出售公屋，调整租金，提倡个人建房卖房”的思想，中国开启了公有住房改革④。1986-1990住房制度改革转向研究和设计租金制度，形成提租为核心的“提租补贴”房改新方案。 1992年政府将房地产确定为支柱产业，重点扶持和发展。从1993年到现在分为三个阶段：商品房萌芽阶段（1993年-1998年），住房市场化阶段（1998年-2004年），新住房制度探索阶段（2005年至今）。目前中国租赁房屋的比重在20%左右，并且一直以来在这个水平徘徊，租赁比重偏低，自有住房的比重却高达70%，远高于发达国家的水平。尽管租赁不是解决目前住房问题的主要渠道，但是由于商品房的价格不断上涨，很多在大城市无力购买住房的工薪阶层只能转而租房，推高了住房的租金。所以一部分学者呼吁中国应该效法欧美的一些国家进行租金管制，为此我们将从租金管制的历史与研究，以及它的成本与收益进行分析，从而得出自己的结论。

二、文献综述

管制者面临的一个问题是：在对原有住房的租金水平进行管制的同时是否对新建住房进行相同的管制，如果进行相同的管制显然会减少住房的投资收益，从而对住房供给产生不利的影响。一般情况下为了增加新住房的供给，立法者不会对新住房的的租金水平进行限制，尽管这样违背了一视同仁的原则。但是如果管制法律解约权进行相应的限制，那么管制政策就会失去其大部分作用。

香港1921年-1926年的《租务条例》的实施及后果提供了一个很好的例子（张五常，1975）。该法律对原有的房屋设置标准租金，新建住房却可以以市场租金出租，由于市场租金远高于标准租金，所以为了获得住房不得不额外支付一笔“鞋费”和“钥匙费”来贿赂房东。同时由于法例规定房东可以以重建的名义收回房子而不需给租客补偿，所以导致许多房东驱赶租客以获得土地的空置权，在此基础上新建房屋而获利，掀起了一股房屋重建的热潮。原本希望长期租可能有房可住的法律，最终却导致更多的人露宿街头。弗里德曼和斯蒂格勒（1946）在比较了1906年和1946年旧金山的房荒程度后发现，尽管由于地震的原因1906年旧金山的房屋供给远低于于1946年，但是由于1946年实行房租管制，所以1946年的住房紧缺成为更严重的问题。低房租刺激了对住房的消费的同时，却阻碍了住房供给的增加，人们为了寻找合适的房屋不得不花费更多时间，以及支付更多额外的费用，最终房租最高限价不仅没有解决住房紧张的问题，反而恶化了人们的住房条件。斯蒂格利茨（1999）在研究纽约市的租金管制后得出的相似的结论，他认为由于立法者没有认识到房租上涨的原因是房屋的供应不能满足需求，租金管制的后果是住房投资收益的下降，大量的投资转到其他领域，加剧原有的供求矛盾。

但是并非每个人都同意住房租赁的管制是有害的这一观点，香港、纽约和旧金山等城市租金管制的失败可能也不足以证明政府对住房租赁市场的管制的失败。张群（2009）在研究了民国时期，面对房租高涨，房荒严重的情形下，国民政府通过土地法和住房租赁调条例为代表的一系列房租法规，较好地在房屋租赁中平衡了租客的利益和住宅权保障的两难问题，为解决中国当前的的住房问题提供了良好的借鉴。同样是香港的租金管制，1947年的《房东与房客条例》，1955年修正的《建筑条例》，以及1968年修正的《房东与房客条例》却能有效的运行（张五常，1979）。由于放宽对楼宇高度的限制，以及允许房东为收回而对对租客放弃保护权的行为进行补偿，并且补偿的额度可以由出租人和承租人之间进行协商。所以尽管房租管制造成一定程度的价格扭曲，但是由于对房东和租客的收入和权利做了清楚的界定，所以它促并没有阻碍香港住房租赁市场的繁荣。许徳风（2009）通过对租金管制和限制解约权的政策做成本-收益的分析，发现即便是较为严厉的租金管制政策，只要能通过各种周全的措施，并且能有效的运作，其所产生的收益还是可能高于成本。至于解约全限制的政策，既以以市场机制为导向，又能减少租赁合同双方当事人的机会主义行为，所以是中国政府将来对住房租赁市场规制的方向。

作为对许徳风支持对住房租赁市场管制的回应，宋丽敏（2011）强烈反对对住房市场进行干预。她认为无论是租金管制还是解约权限制都是对自由签约权的破坏，会造成房屋资源错误配置，降低劳动力的流动性，减少租房的供给，并且提高租房成本。周珺（2012）通过研究美国租金管制政策的变化，认为由于管制政策会抑制个人和企业对住房租赁市场的投资，并且实施的成本高昂缺乏有效性，同时由于租金管制是使用出租人补贴承租人，并且由于并非对所有的住房都进行管制，所以对出租人和一部分的承租人都很不公平，这些固有弊端导致它逐渐很多城市废除。

综上所述，对住房租赁市场的干预只是一种短期的行为，而且只有在特殊的时期才适用，否则它所带来巨大副作用将远远大于其收益，并违背政策制定者最初的目标。

三、住房租赁市场管制的分析

市场经济的基础是买卖双方之间的自由交易，一项自由协商达成的交易必定是对交易双方有利的，否则价格的调整也会达到双方合意的均衡结果。根据理性人的假设，卖者总是希望售价能更高一点，买者总希望买家能更低一点，面对如此之多的交易对象，买卖双方之间的交易是否能达成由价格来决定。对住房租赁市场的管制，会使一部分由市场价格裁决的任务教给政府或法律来完成，在这种情况下市场仍会实现均衡，不过不得不付出额外的代价-排队等候，配给制，以及寻租等成本。一些人认为尽管交易双方在签订租赁合同之前能够自保的选择签约的对象，但是一旦签订合约之后，会使房屋变成双方的一种专用性的资产。这种资产的专用性会使得双方都有采取机会主义的可能，例如出租人违约承租人人驱赶出去，会使承租人不得不花费额外的时间、金钱和精力去寻找新的住处，同样承租人违约也会导致出租人不得不花时间、粘贴广告以搜寻新的租客，这样双方都没有在房屋修缮等方面增加投资的动力，而这一过程中承租人往往处于弱势地位。如果政府介入限制出租人的解约权，会抑制双方的机会主义行为，平衡双方不对等的的地位，最终会改善双方的处境。但是这种双方资产的专用性并不能成为政府干预的理由，如果在交易中出租人处于强势的地位，那么其力量的源泉一定是市场供求的不均衡-房屋租赁市场的供不应求，使得出租人可以有更多的选择空间，能够通过各种手段提高房屋的租金。政府的管制并不能从根本解决这个问题，只是用简单粗暴的手段掩盖这一现象。

我们对政府是否先择进行管制的决策遵循简单的成本收益分析。政府在进行管制决策前会对管制的的成本与预期收益作比较，只有当其预期收益高于成本时，政府才会进行管制。

显然管制政策需要一定的机构和人员去执行，并且对执行的情况进行检查、监督，对违反的行为进行处罚，这一切显然并不是免费的，这部分的成本是可以观察到的，我们记为C1。C1与管制的范围和执行力度呈正相关。管制的范围越广，执行的力度越严，管制的成本越高。因为为了保证政策的执行，不得不组织更庞大的机构，雇佣更多的人员，花费更多的成本用于检查、监督政策的实际执行情况，并对违反者进行惩罚。

在自由市场的房屋下，愿意支付市场租金的承租人都能获得房屋，愿意以市场价格出租的房东都能寻找到合意的承租人，此时生产者剩余和消费者剩余最大，即社会福利最大化，正如税收一样，政府的干预会使一部分愿意在市场租金下或的租房的承租人不能获得房屋，产生无谓损失，这部分是管制隐性的成本设为C2。C2的大小与承租人的价格弹性有关，承租人对租金变动越不敏感，当政府干预导致租金下降时，造成的净损失就会越大，即管制的成本越高。因为承租人对价格变动越敏感，对于租金的变动能迅速地做出反应，所以政府管制造成的影响就较小

如果我们假定在市场的价格机制能实现最优配置，那么进行管制的收益又能体现在哪呢？按照公共选择学派的观点，政府的官员并非总是无私的，和消费者追究效用的最大化，以及厂商追求利润的最大化相似，他们总是根据选票的最大化行事。因为拥有房屋的人通常比租住房屋的少，所以支持租金管制通常能获得更多的选票。假设选择支持租金管制比支持市场租金的选票增加K单位，而每一单位选票对于该官员的价值为b，则支持管制的收益R1=b*K。R1大小与b和K呈同向变动，在每一单位选票的价值固定不变的前提下，当承租人的选票与出租人的选票差距越大，进行管制带给政府官员的预期收益越大；同样在承租人与出租人选票差异不变的情况下，单位选票对官员的价值越大，选择管制带给其预期收益越大。

另外即便在自由市场租金下能实现社会福利的最大化，也并不能保证社会的每一个阶层的都能因此受益，根据罗尔斯的社会福利函数，社会整体效用水平的提高来源于社会最底层群体生活水平的提高。所以如果这部分人因为政府对住房租赁市场的干预而使生活质量提高，设为R2。R2的大小取决于最底层的群体中受益的数量，以及由此生活水平所得到的改善。显然最底层的群体受益人数越多，生活的改善程度越高，进行管制的预期收益就越大

所以C1+C2与R1+R2大小的比较决定了政府是否经行干预，对租赁市场的管制正是平衡了成本与收益之后做出来的，为此我们将对四部分进行深入的分析。

当然，我们单独将成本与收益的一部分拿出来进行分析具有一定的武断性，因为四个部分之间并非完全独立，而是相互关联的。例如我们减少C1可能会影响管制的后果，从而减少官员获得的选票，以及覆盖的来自底层的群体的减少。同样如果我们只单独考虑其中一部分也不会得出有意义的结论。例如从收益来看，似乎只有民选型政府才有动力进行管制，但是如果考虑到把管制作为设租寻租的手段，以及像毛泽东、尼赫鲁、纳赛尔这样雄心勃勃的领导人改造社会的宏愿，我们不应该认为民主政府与威权型政府有什么不同。

对于管制而言，成本实际存在的，但是对其预期收益的衡量却需要格外的谨慎。如果管制是为了官僚的利益而存在，那么就会产生为管制者的管制这种扭曲的现象，显然这是有违我们的初衷的。而要提高底层群体的住房条件，对住房租赁市场的管制并非唯一的解决方案，通过廉租房和经济适用房的建设可能更具针对性和适用性，尽管它们都有各自的缺陷。

四、结语

住房不仅是一件商品，也是一项基本人权，但这并非我们进行管制的理由，除非我们能证明政府对住房租赁市场干预的政策能提高社会的福利水平。正如西方的一句谚语所说：通往地狱的路往往由充满善意的砖石所铺设。评价一项政策不是根据其所想实现的目的，而主要是看其实际的效果。尽管有一些国家和地区的在一定时期内的住房租赁管制达到了一定效果，但是如果我们忽视对其特定时期和环境的考察，并不能得出有意义的结论。事实上，尽管欧美等一些国家在战争或者房荒严重的时期曾一度实行对住房租赁市场的管制，但是由于管制巨大的副作用，这些国家和地区大都放弃或者放松了管制，例如美国大多数州、香港和德国的一部分地区已经放弃了对住房租赁市场的控制。

根据《合同法》的规定，中国目前的住房租赁合同条款是由出租人和承租人自由商定，这是符合合同自由的原则的，并且在现实中运行良好的制度安排。政府对一种商品价格的干预原因无非是其存在：垄断、外部性、公共产品以及信息的不完全与信息的不对称，单纯依靠市场机制来调节不能实现资源的最优配置，但显然租赁市场并不存在这些市场失灵的问题。从长期来看对住房租赁市场进行管制的成本远大于收益，因为它违背了市场自由交易的原则，用政府的手袋提价格机制，不得不付出排队、配给制以及寻租等额外的成本。另外它对出租人与承租人，以及不同承租人的不公平，也会激化社会不同群体的矛盾。所以对住房租赁市场的干预不仅难以解决住房供求不平衡的问题，而且会制造出新的矛盾，对一座城市而言是有害的。正如瑞典经济学家林德贝克所说：“要摧毁一座城市除了轰炸之外，就是实行租金管制。”

注释：

①参见 Block v.Hirsh，256 U.S.135，156 （1921）.另请参见 Marcus Brown Holding Company， Inc.， v.Feldman， et a1， 256 U.S.170 （1921）.

②赵津：《中国城市房地产业史论（1840-1949）》，天津：南开大学出版社，1994.

③张群：《民国时期房租管制立法考略-从住宅权的角度》，《政法论坛》，2008年第4期

④《国务院关于印发在全国城镇分期分批住房制度改革实施方案的通知》（国发［1988］ 11号）

［1］张五常.经济解释［M］.北京：商务印书馆，2000.

［2］李文斌，牟家华.住房政策的局限：政策的初中与实现效果的背离［J］.城市发展研究，2006（2）：107-109.

［3］许徳风.住房租赁合同的社会控制［J］.中国社会科学，2009（3）：125-139.

［4］宋丽敏.住房租赁合同的社会控制-兼与许徳风博士商榷［J］.东方法学，2011（4）：33-43.

［5］张群.民国时期房租管制立法考略-从住宅权的角度［J］.政法论坛，2008（4）：39-53.

［6］徐倩.房租管制的法经济学思考［J］.广西政法干部学院学报，2012（4）：26-28.

［7］周珺.美国租金管制政策的流变及对我国的启示［J］.学术论坛，2012（8）：149-152.