政府环境治理中存在的法律问题与对策分析

柯鹭珊

(福州大学 法学院，福建 福州　350116)



政府环境治理中存在的法律问题与对策分析

柯鹭珊

(福州大学 法学院，福建 福州350116)

政府作为在环境治理领域的主要力量，在取得一系列治理成绩的同时也出现了一些问题：各级政府职能设置的“职责同构”现象仍然存在，政府各部门之间的环境治理职能交叉现象突出；一些环境治理政策在执行中出现偏差，总量控制制度执行力度不够，环境影响评价制度的作用受限等；社会多元主体对政府环境治理的监督与制约效果仍不明显。文章主要对政府环境治理中出现的问题从静态的职能设置到动态的环境治理及监督出现的法律问题进行分析，从法律的层面上探寻产生这些问题的深层次原因，并提出完善政府环境治理的建议。

政府环境治理；职能设置；环境监管；法律责任；多元主体

一、问题初探：从静态环境职能设置到动态环境治理与监督

(一)职能设置不合理

1．不同层级政府职能设置的“职责同构”现象。职责同构“是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致”。[1]职责同构反映在我国环境治理中一个明显的特点就是中央政府与地方政府对环境保护的内容大体一致。我国行政层级分为中央、省级、地级、县级和乡级共五级，不同级别的政府有不同的职能权限范围，但在有关环境资源保护的法律法规中，却经常出现“地方各级人民政府应当……”的文字，这意味着地方各级人民政府在环境治理中职能趋于一致。例如，《中华人民共和国环境保护法》(简称《环保法》)第二十四条规定“国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护”，这样的规定表面上扩大了海洋保护的义务主体，但实践中却使各级政府的海洋保护的权限模糊不清。中央政府及地方政府都管理服务一样的事情，很可能出现要么每一级政府都管，要么每一级政府都不管的两种极端情况。

2．不同类型环境管理机构的职能交叉现象。现阶段，我国环境管理机构最突出的问题是资源管理部门和环境管理部门之间职能交叉导致的重复管理或管理漏洞现象。我国资源管理部门主要涉及农业部、水利部、国土资源部、国家林业局、国家海洋局等部门，这些部门在从事各自领域内的资源管理的同时也涉及到相关的环境保护，这就与环保部门环境保护职能产生了交叉管理、重复管理的现象。例如，在海洋环境保护方面，环保部指导、协调、监督海洋环境保护工作，国家海洋局也具有组织、管理、监督海洋环境保护工作，二者出现了海洋环境保护职能的交叉。据有关部门研究，中央政府53项生态环境保护职能，环境保护部门承担40%，其他9个部门承担60%；环境保护部门承担的21项职能，环境保护部门独立承担的占52%，与其他部门交叉的占43%。[2]不同类型环境管理机构的职能交叉现象，既浪费了有限的环境行政资源，也降低了环境管理效率。

(二)环境监管法律漏洞及相关政策的实施力度不足

1．政府环境监管法律责任偏差。政府环境监管法律责任主要涉及行政责任和刑事责任两大类型。政府环境监管行政责任作为法律责任的一种类型，其核心是以特定的法律条文设定或规定违反环境监管法定义务的责任主体应承担相应行政责任的行为模式及其法律后果。[3]在《环保法》中，环境监管法律责任形式主要体现在对相关责任人员的行政处分上，责任形式设置单一，且行政处罚这一方式威慑力有限，无法涵盖政府违反所承担的环境监管职能而导致的不利后果，所以行政处罚并不能有效的防范有关责任人员的违法失职行为。虽然刑法中也规定了“环境监管失职罪”这一罪名，责任主体主要为负有环境保护监管职责的国家工作人员。但从司法实践看，被判处环境监管失职罪的基本是具体职能部门的相关人员，而对地方环境政策的制定者及监督管理责任主体的政府领导的责任追究力度明显不够。在承担责任的主体上，受到问责的政府有关责任人员的比例较小。政府虽然是环境政策的制定者，但是实践中环境监管法律责任的责任承担主体却主要落在了环境保护部门及其他负有环境保护监督管理职责的部门。政府环境监管法律责任的缺失，不利于有效履行环境监管法律职责。

2．环境污染总量控制制度执行力度不够。目前，我国规定了总量控制制度主要在大气污染防治、水污染防治、主要矿产资源的开采方面，立法较为分散，缺乏一部统一的有关总量控制的法律。我国实施的总量控制制度，并非自上而下汇总所有点源排放情况，而是在制定国家总量削减目标后，层层分解落实区域目标指标。[4]所以在具体到企业的总量控制目标主要由当地政府给予分配。实践中，违反总量控制的具体行为主要有两种，一种行为是企业的超量排污，二是有关部门的管理缺失导致的总量超标，但是导致这两种行为的实质还是在于政府未尽到相应的监督管理责任。总量控制制度对于政府来说还未真正成为一项硬性约束指标。再者，总量控制制度并不是一项孤立的制度，与总量控制制度密切相关的一项主要制度是排污许可证制度。但是在实施过程中，这两项制度并没有一起有效的发挥作用。由于政府对总量控制制度的总量与排污许可证制度中的排污许可量累计量并没有放在一起考量，这导致了在具体实践中，可能出现虽然每个企业符合了排污许可的要求，但是所有企业的累加排放量却超出了总量控制目标的情况。综合上述分析，由于缺乏与总量控制制度有效衔接的排污许可证制度及相应的监督及责任追究机制导致总量控制制度完成效果上并不理想。

3．《环评法》中的“补办条款”导致环评实施效果不佳。2003年9月1日，实施的《中华人民共和国环境影响评价法》(简称《环评法》)作为第一部我国环境影响评价领域的专门性法律，对我国环境污染的事前预防起到了重大作用，但是该法律中三十一条的规定(简称“补办条款”)却严重制约了《环评法》的实施效果。有学者随机抽取深圳市的80本环境影响报告书为样本，对环评程序的启动时间作了统计，结果是：只有15%的建设项目按照法定要求在建设项目的可行性研究阶段启动，58.75%的项目在可行性研究报告或规划设计完成后启动，而更有26.25%的项目在施工期或运营期启动，这是纯粹为应付有关规定而补作。[5](P84)《环评法》“补办条款”这一漏洞与环境影响评价事前预防的原则背道而驰，给企业留下了事前逃避环评的空间，加大了环境污染的可能性。

(三)政府环境治理监督制约机制中社会多元主体作用有限

1．社会多元主体环境信息获取偏差。在环境治理领域，社会多元主体是除了政府之外的重要依靠力量，社会多元主体主要包括公民、企业、社区机构、环保组织等社会组织性质的主体。随着社会整体环境保护意识的提高，社会多元主体活跃在环境治理的各个领域，在推动我国环保事业进步的同时，也存在一些问题。首先是社会多元主体的环境信息获取内容有限，环境知情权得不到政府的充分保障。从知情权的对象看，主要是针对政府的政务信息，从知情权的实现方式和途径上，也主要依赖政府的信息公开。[6]在我国，虽然有关环境信息的发布主要由政府发布，但是政府发布的信息形式主要是环境质量公报。在环境质量公报中，主要是一些静态的，已经取得的环境治理成果或是一些未完成的环境治理问题，对于一些实时的环境信息及重大环境问题的决策信息往往很少提及，社会多元主体环境信息获取的内容有限。再者，社会多元主体环境信息获取渠道偏少，对于环境管理部门发布环境信息义务、发布的内容、形式、渠道并没有相关的具体规定。正是这种信息的不对称、不充分、不及时，才使公众对重大的生态环境问题难以把握，使得公众参与的意识和积极性不高，也无法做出准确的判断和提出意见建议。[7]

2．社会多元主体对环境治理决策的影响力小。社会多元主体包括公民个人、企业、社团组织、基金会等各类非政府组织。广泛而实质性的社会多元主体参与为决策者提供了更多的信息和更多的替代行为，从而增强社会大众的价值认知与政府政策熔于一炉的可能性。[8]目前，社会多元主体参与环境治理决策的途径主要有参加听证会、论证会、意见征集等形式。虽然听证会、论证会的形式给社会多元主体一个利益表达的机会，但是能够有机会参加会议的仅占少数，而且对于社会多元主体的利益诉求，对于决策所能发挥的影响力到底有多大分量，没有法律规定。对于意见征集、问卷调查等书面的参与决策形式，很多时候只是形式，对社会多元主体意见的统计分析、采纳与否等反馈工作都没有落实，这很容易导致社会多元主体的参与流于形式，而没有起到实质性作用。

二、追本溯源：政府环境治理存在的法律问题分析

(一)职能设置不合理的原因

1．不同层级政府职能设置高度统一。《中华人民共和国宪法》第八十九条及第一百零七条分别规定的中央政府及地方政府的职权，“中央政府领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”，地方政府“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业”，从这两条的表述来看中央跟地方在一些职能上是高度重合的。在环境治理政府职能的纵向设置上，《环保法》不管是在“环境监督管理”“保护和改善环境”还是在“治理环境污染和其他公害”的章节中，涉及行政主体的条文都是以“各级人民政府”或“国务院及地方各级人民政府”为开头的，这导致了各级政府在环境治理领域所承担的职能大体一致。不管是从国家根本大法的规定上还是具体环境保护部门法的规定上，都存在着对政府职能设置的同构问题。根据委托代理理论，当委托方(中央政府)与被委托方(地方政府)之间信息不对称且存在利益冲突时，就会产生委托代理问题，双方会围绕着治理目标、治理资源和权责分配不断展开拉锯。[9]

2．不同类型环境管理机构的职能交叉根源。在政府有关环境管理部门职能的横向设置中，由于环境领域涉及面广，导致拥有环境管理职能部门众多。环保机构成立前，环境保护职能分散在各个部门中，专门的环境保护机构成立后，原先分散在各个部门的环境保护职能并未撤销，从而导致环境保护部门与其他有关环境资源管理部门之间出现职能交叉现象。

(二)环境治理政策的落实及监管法律责任偏差

1．实践中政府环境监管法律责任缺位。在环境治理领域，政府和人民之间存在着环境利益的委托管理关系，作为人民利益代表人的政府需要把公民的环境公共利益放在首位，并切实担负起实现和维护环境公共利益的责任。[10](P45)在政府环境监管法律责任的追究上，主要涉及《环保法》第六十七条和第六十八条，其责任承担方式是行政处分，具体有“记过、记大过或者降级处分，造成严重后果的给予撤职或者开除处分，主要责任人员应引咎辞职”。这些规定对于“造成严重后果的”这一表述过于抽象笼统，在法律适用中极易出现争议。而且从“记过”到“引咎辞职”的处分类型中，并没有具体说明每一种处分所对应的违法行为种类，在适用中留有太大的自由裁量空间。

虽然《刑法》中规定了环境监管失职罪，责任主体主要为负有环境保护监管职责的国家工作人员。从司法实践看，被判处环境监管失职罪的基本是具体职能部门的相关人员，而对地方环境质量负责的地方政府领导，因决策失误造成重大环境污染事故，或严重干扰正常环境执法，包庇、纵容、放任环境违法行为导致辖区环境恶化的行为却逃避了严肃的刑事追究。[11]即使新《环保法》在环境监管法律责任规定上扩大了责任承担者主体范围，将“环境保护监督管理人员”扩大到“地方各级人民政府、县级以上各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门”，但法条中列举的违法行为都是一些具体环境执法活动，主要针对的是环境保护主管部门及其他负有环境监督管理职责的部门人员的违法行为的追究。对于政府环境政策的制定与落实情况却没有纳入到法律责任追究的范围内，政府环境监管法律责任承担范围与其享有的权力并不一致。我国的环境监管，无论主体还是内容，都缺乏相关法律法规具体加以细化，[12]政府环境监管法律行政责任及刑事责任的规定不能有效监督制约到实践中政府的环境监管行为。

2．缺乏总量控制制度的具体实施措施及责任追究机制不足。首先，在立法上，我国法律中有关总量控制制度的法律主要集中在《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》等单行法律法规中，作为环境保护基本法的《环保法》并未将总量控制制度作为基本制度加以规定，总量控制制度效力层次并不高。再者，在具体实施措施上，法律仅仅规定目标意义上的总量控制制度，对于总量控制制度的具体实施措施却并没有明确的立法。《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》都只是规定“总量控制制度的具体办法由国务院规定”。但是到目前，这些“具体规定”并未具体化。[13]还有，在总量控制制度与排污许可证制度的衔接上，现有的法律法规的规定仍局限在对于企业的总量控制与排污许可量的衔接上，如《大气污染防治法》规定的“有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物”，但是对于区域总量控制目标与排污许可累加总量控制目标衔接却无明确的法律法规给予规定。最后，在总量控制的责任追究机制上，对于企业的处罚主要类型有暂停审批新增污染物排放总量建设项目环境影响评价文件、限期治理及罚款，对于政府部门人员违反法律法规的行为，主要承担责任的方式是行政处分。通过分析，对于总量控制制度的责任处罚偏轻，对于企业完成总量控制目标及政府的威慑作用有限。

3．环评中缺乏对“补办条款”的限制措施。《中华人民共和国环境影响评价法》(简称《环评法》)第33条对于“补办条款”几乎没有实质上的限制措施，对于企业根据“补办条款”而做出的先建后环评的项目的处罚仅仅是“责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款”，这些规定对于企业来说并不具有威慑力。同时对于企业补办环评的程序，《环评法》中并没有比正常的环评程序更加严格的规定，对于环评的项目、内容、指标也没有针对具体情况进行调整。尽管对于环评的补办有两种结果，一是因履行了环评程序而给予通过，二是因为具有严重污染环境的可能而被否决。但实践中被否决的情况并不常见，因为否决一个已开工建设的项目可能造成巨大的经济损失，对于企业与政府都是一项巨大的压力。我国环评实践证明，以牺牲更长远的公众环境权益为代价保全当前已投资利益的做法是普遍存在的。[5](P83)

(三)社会多元主体参与环境治理规定的不足

1．环境信息公开制度不健全。“以公开为原则，以限制为例外”，这已是当下世界范围内政府信息公开立法的基本原则。[14]虽然今年起实施的新《环保法》设立专章规定了“环境信息公开与公众参与”内容，但是，通过分析这一章节的规定，在环境信息的公开内容主要涉及事后公开上，如环境质量公报的发布、环境监测、环境行政许可、行政处罚等事后监督内容，而对于环境的事前决策及风险预防上，法条中规定的只有“依法应当编制环境影响报告书的建设项目”，而对于其他环境决策的制定，社会公众很难通过政府的主动公开而知晓，很多情况下都是决策之后出问题才得以被社会普通大众所知。再者，虽然法律规定了环境信息公开主体主要有政府、环境保护主管部门、其他负有环境保护监督管理职责的部门及企业，但对于这些部门环境信息公开的内容、形式、渠道没有规定，特别是对于一些职能出现交叉的部门对于同一环境信息的发布如何协调也没有涉及。环境信息公开制度的不健全导致社会多元主体的环境知情权得不到有效保障。

2．社会多元主体参与环境治理决策效力不明确。在我国《环保法》中有关社会多元主体参与环境治理决策的只有第56条，针对的建设项目环境影响评价的公众意见的征求。该条文中规定“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。”从本条规定来看，征求公众的意见并非是所有建设项目的必经程序，而征求了公众意见建设项目中，公众意见在决策中重要性及采纳性并没有规定。在《环评法》中也仅仅只是规定了“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价”，而对于公众参与环境影响评价的作用及效力并无规定。在这种模式规范之下，导致环评程序法制中有关公众参与的设计呈现“非权利化”，公众参与的法效力偏弱。[5](P156)我国有关公众等社会多元主体参与环境决策的效力不明确导致了社会多元主体对环境治理决策起不到应有的作用。

三、路径探索：完善政府环境治理的法律保障措施

(一)明晰政府环境治理职能分配，强化政府环境职责

1．合理划分中央及地方各级人民政府环境治理的职能分配。政府环境行政权纵向配置中应以职责异构加以设置。中央政府应以宏观协调为主以及强大的财政资金支持；省级地方政府维护本行政区域环境可持续发展，提供充分的环境公共产品及服务；市及县、乡人民政府应负责到具体的环境保护，公共物品及服务的提供方面，如生活垃圾的处理，清洁的饮用水资源，良好的大气环境及公园、植物园、湿地等宜居环境服务配套设施的保护及建设。同时，上一级政府应该做好对下一级政府的监督，建立起引导和监督地方政府有效实施法律的监管体系及财政约束等措施，确保下一级政府对上级政策的执行到位。

2．加强政府各环境管理机构权责的分工协调。合理的职能配置应当是让每一个部门承担最符合其管理目标的职能，不能让其承担与其管理目标直接矛盾的职能。[2]在政府环境管理机构的设置上，应该根据资源和生态环境问题的整体性和系统性，将分散在农业部、水利部、国土资源部、国家林业局、国家海洋局等部门的环境管理的职能统一起来，由环保部门加以行使，避免部门的权力交叉情况或互相推诿等现象，减少部门利益冲突。

(二)强化政府环境防治及监管法律制度建设

1．明确政府环境监管法律责任。政府作为环境监管的主体，在拥有权力的同时，也应该积极承担相关责任，做到权责一致。政府作为政策的决定者，对于政策错误造成环境污染的责任应处于第一性的地位。再者，在环境政策的实施落实方面，虽然大部分交予具体的环境主管部门，但是，此时政府仍有义务与责任指导及监督具体政策的落实情况，如果政府未尽到该义务，也应该承担监管不力的法律责任。在责任的追究方式上，除了行政处罚之外，应加大刑事责任的追究。政府、负有环境监督管理责任的部门及其相关工作人员只要违反了环境监督管理的法律规定，因为其违法行为或失职行为而造成环境污染，致使公私财产受到严重损失的，构成犯罪的，都应承担刑事责任。环境监管是政府的重要职责，政府应该为该项职责承担相应的法律责任，只有地方政府及其负责人的法律责任明确，环境政策、目标的实现才会受到重视。[11]

2．完善环境污染总量控制制度的具体措施并加强责任追究制度。对于总量控制制度，立法机关应尽早出台具体措施。在政府将总量控制的指标分配到各个企业的过程中，应建立总量控制与排污许可的衔接制度。在这一制度中，总量控制的排放量目标与每个企业的排污许可的累加量目标应一致，在具体分配到每个企业的过程中，如果出现了总量控制的目标排放量与排污许可的排放量不一致时，应该以排放量少的为主。除了完善总量控制制度的具体规定与其他制度的衔接措施外，责任的追究机制也要加强。对于违反总量控制的企业，法律应该完善具体措施，根据企业的目标完成情况及违反总量程度的轻重制定更为严格的处罚措施，如提高罚金，追究企业主要责任人员责任等，以此倒逼企业进行相应的产业升级改造。对于政府，除了规定行政处罚外，应将总量控制制度加入政府绩效考核中，建立总量控制制度与政府绩效考核相衔接的考核机制，强化政府环保责任意识，督促政府切实完成总量控制任务。

3．完善相关措施，弥补环评漏洞。对于《环评法》中“补办条款”的规定，即使现阶段还不能取消这一规定，也应该严格其适用的程序并加强补办责任的追究。首先是在适用程序上，补办环评的项目对项目的可行性论证应更加充分，对可能出现的环境污染的风险性判断标准应高于正常环评项目，同时对于环评中的专家论证、公众参与等正常环评所需的程序也不能因为项目已经开工建设而省略。再者，严格限制补办环评项目的通过率，我国已经在立法上明确了“经济社会发展与环境相协调”的原则，在实践中，我们再也不能因为侧重经济利益的保护而牺牲对环境的保护。对于补办环评不合格的项目，即使该项目已经开始建设，也要停止该项目。最后，不论该企业环评补办程序是否已经通过，都应该加大补办环评企业及相关责任人的责任追究，以此提高企业的违法成本，规制企业严格遵守环评程序。

(三)完善多元主体参与环境治理的法律保障

1．落实多元主体的环境知情权。落实环境信息公开，保证公众的环境知情权。《里约环境与发展宣言》中明确提到，“在国家一级，每个人都应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息，其中包括他们的社区内有害物质和活动信息，而且每个人应有机会参加决策过程。”在落实多元主体的环境知情权上，应该扩大环境信息公开的内容，不仅要涉及环境质量公报的发布、环境监测、环境行政许可、行政处罚等事后监督内容，而且更要重视环境事前决策的信息公开上。特别是政府在招商引资的过程中，对于存在环境污染风险的项目及对该项目的分析论证应该及时公开，在保障公众知情权的同时，引导公众理性的对待。在环境信息公开的形式及渠道上，负有环境信息公开的环境保护部门及企业应该拓宽信息的发布渠道，丰富信息的发布形式，充分利用网络平台及信息交流工具，及时有效发布环境信息。对于同一内容、同一性质的环境信息，相关部门应做好事前的协调工作，保证同一环境信息的准确、一致，提高信息的可采性。

2．提高社会公众主体参与环境决策的效力。虽然社会多元公众存在着对环境问题认知的差异及受到相关专业知识的限制，但是不可否认的是社会公众是其周边环境的最大利益相关者，也具有维护周边良好生活环境的责任心，所以社会公众对于环境决策的参与是不可忽视的。公民积极自主参与到公共政策中来能有效提高政策制定效率，拥有更多群众基础的政策有更高的可行性。[15]在政府环境决策层面，应该明晰公众意见对于决策的效力问题。对于可能产生重大环境影响的项目，应该严格举行听证会及论证会，进行多次反复论证，减少论证会、听证会只是形式上走过场的现象。同时也应该扩大论证会、听证会中社会多元主体的覆盖面，提高其权威性。最后，对于论证会、听证会及相关意见征集形式中获取的公众意见，应规定当一致的意见中达到一定比例的时候，政府在做出决策时就应该采纳公众的意见作为决策的依据之一。

综上，在环境问题日益严重的今天，经济利益应该协调环境利益，政治利益应为环境利益让步。政府的职能设置上应严格区分中央与地方的职能分配，减少不同政府环境管理部门之间职能的重复设置。在环境污染与监管中，应严格每一项环境保护制度的落实，改革其中与环境保护不相适应的部分，注重各类制度间的衔接与配合。在政府环境治理中，应充分发挥社会多元主体的监督作用，完善社会多元主体参与环境治理的途径及参与效力。

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责任编辑：谷晓红

Government Environmental Management：Legal Problems and Solutions

KE Lu-shan

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

Government，as a major force in the field of environmental management，though making a series of achievement，is facing many problems. In terms of governmental institutions of various levels the function and responsibility are over-lapping. Environmental management policies are carried out in biased ways. Low executive power leads the efficiency of environment effect evaluation system. The supervising and constraint effect of multiple social subjects is not obvious enough. The problems，including static and dynamic ones，are analyzed. By exploring the problems from legal perspective，suggestions for improvement are proposed.

government environment management；function setting；environment supervision；legal responsibility；multiple subjects

2015-11-26

柯鹭珊(1991-)，女，福建厦门人，硕士研究生，主要从事环境与资源保护法研究。

1004—5856(2016)09—0070—06

D912.6

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2016.09.016