《哈尔滨市妇女权益保障条例》的立法突破与障碍——兼论与其他城市相关立法实践的经验比较

闵　杰

(黑龙江省妇女研究所，黑龙江 哈尔滨　150001)



《哈尔滨市妇女权益保障条例》的立法突破与障碍
——兼论与其他城市相关立法实践的经验比较

闵杰

(黑龙江省妇女研究所，黑龙江 哈尔滨150001)

[摘要]文章认为颁布和实施地方性妇女权益保障条例，是充分尊重地方立法权、探索与当地经济文化发展水平、当地妇女事业发展的阶段性特点相适应的有益举措，但也面临着强制性的约束机制不够、贯彻落实前景堪忧、立法表述有待精准等困难和障碍。建议立法机构、妇联组织等阶段性地对条例的实施进行评估，进行必要的补充、调整和完善，真正运用法治思维和法制方式改善和解决妇女最关心、最直接、最现实的根本利益问题。

[关键词]妇女权益；地方立法；社会性别平等

国家、政府是公共管理的主体，而公共政策是政府进行公共管理包括推动性别平等与妇女发展的主要手段。妇女平等、充分享有基本人权，实现法律上和事实上的男女平等是当今世界不可阻挡的潮流。我国经历近半个世纪的法制建设以及妇女赋权，形成了以《宪法》为根据，以《妇女权益保障法》为主体，包括国家各种单行法律、地方性法规和政府各部门行政法规在内的保护妇女权益的法律体系，妇女的各项基本权利得以根本保障。

1980年，我国政府签署了《消除对妇女一切形式歧视公约》，承诺通过“采取一切适当措施，包括制定法律”促进社会性别平等，此后，我国的妇女发展事业开始具有社会性别视角和国际视野。自1992年我国颁布实施、2005年修订《妇女权益保障法》以来，全国各省、直辖市以《妇女权益保障法》为上位法，分别制定了实施办法和细则，据此开展本地区的妇女权益保障工作。

2010年以来，全国各地的许多省会城市以及经济发达地区都开始了对地方性(城市区域内)妇女权益保障立法的试水工作，先后有广州、珠海、青岛、长春、济南、成都、包头等地出台了当地的妇女权益保障条例。2013年1月1日施行的《深圳经济特区性别平等促进条例》，成为中国内地首部性别平等的地方法规。

据第六次全国人口普查数据显示，哈尔滨市人口共1 063.59万，其中妇女478.41万，占总人口的49.7%。作为全国49个拥有地方立法权的城市之一，哈尔滨市经济社会发展水平居全省前列，法制机构建设相对完善，具备出台妇女权益保障地方法律法规的客观条件。在这样的背景下，《哈尔滨市妇女权益保障条例》经哈尔滨市第十四届人民代表大会常务委员会第十五次会议于2014年6月20日通过，黑龙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2014年8月14日批准，于2014年11月1日起正式施行。

《哈尔滨市妇女权益保障条例》是哈尔滨市首部专门维护妇女权益的地方性法规，是结合哈尔滨市经济社会发展实际和新时期妇女事业发展的阶段性特点，灵活运用地方立法权的有益探索和尝试，是对哈尔滨市妇女发展和社会性别平等的迫切需要的回应，标志着哈尔滨市妇女权益保障以及性别平等发展进入有法可依的新阶段，也为全省其他地市出台相关条例提供了经验借鉴和良好示范。

一、取得的突破和进展

《哈尔滨市妇女权益保障条例》共三十五条，以民生视角为切入点，强调政府的主体责任，关注和维护弱势群体的诉求，紧紧围绕妇女的生存和发展现实需求确立具体条目，在内容上力求对《妇女权益保障法》和《黑龙江省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》的原则性规定进行有针对性的细化，着力解决哈尔滨域内侵害妇女权益突出的实际问题，并在相当程度上强化了保障措施。

(一)关注妇女生存和发展的需求

随着我国经济社会的快速发展，社会各阶层的利益博弈和利益冲突进一步凸显，妇女群体也不再是铁板一块，不同社会阶层的妇女各自的利益诉求也不尽相同。尤其是在当前经济转轨、社会转型的新的发展阶段下，在哈尔滨作为东北老工业基地、经济欠发达、历史包袱沉重的时代背景和作为全国人口老龄化程度较高的城市之一的现实背景下，弱势阶层妇女的生活水平和权益保障状况成为重要的民生问题。为此，《哈尔滨市妇女权益保障条例》第十条规定：“卫生、文化和新闻出版、民政等部门，妇女联合会等社会团体，城乡基层群众性自治组织应当采取措施，加强对留守妇女和空巢、失独、年老等妇女的人文关怀和心理疏导。”第十八条规定：“市、区、县(市)人民政府应当完善流动妇女权益保障制度，逐步实现流动妇女享有与本行政区域妇女同等的权利和服务。”这些向弱势妇女倾斜的条款为保障妇女的生存和发展提供了重要支撑。在其他城市地方立法中，也有对老年妇女和流动妇女的表述，但各自侧重点有所不同。《包头市妇女权益保障条例》第三十四条第三款规定：“遗弃孤寡、老年、病残和其他丧失劳动能力的妇女”，着眼于老年妇女处于生命周期后半程的人身权利保障。《济南市妇女权益保障若干规定》第二十九条规定：“市、县(市、区)人民政府应当安排福利彩票和体育彩票的公益金用于资助老年、残疾、孤寡、贫困妇女的公益事业和支持开展妇女文体活动”，侧重点在于运用公益金加强对老年妇女等弱势群体的经济支持。《青岛市实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十五条规定：“鼓励医疗机构和社会组织为老年妇女义诊或者在医疗、护理和康复等方面给予优待和照顾”则着力于鼓励社会组织对老年妇女健康领域的倾斜和帮扶。而针对老年妇女等弱势群体进行心理疏导和心理支持，《哈尔滨市妇女权益保障条例》的视角和切入点则是相关立法中的首例。

(二)强化社会性别统计制度的重要性

在以往的立法实践过程中，由于缺乏分性别统计资料，女性在经济社会发展过程中的需求状况、贡献率以及平等获得社会发展成果的状况被全口径数据所掩盖，这给完善地方公共政策，用社会性别视角科学评估女性的社会地位和性别平等程度带来不便和障碍，另一方面，也使全社会对两性不平等现象的敏感性受到弱化。为扭转这一局面，《哈尔滨市妇女权益保障条例》第六条规定：“市、区、县(市)人民政府应当建立和完善社会性别统计制度，做好相关经济社会发展的分性别统计、监测、评估工作，定期发布社会性别统计报告”，这对长期监测我市妇女发展状况铺垫了基础性的工作，将改变在各部门的统计数据中缺少分性别数据，或者并未形成分性别报告的状况。据不完全统计，在全国各城市的妇女权益保障立法实践中，强调分性别统计数据重要性的仅珠海、济南和深圳等地，前两者仅做原则性规定，而强调定期发布社会性别统计报告的，仅《深圳经济特区性别平等促进条例》和《哈尔滨市妇女权益保障条例》两例。

(三)对家庭暴力、分手离婚后骚扰妇女等侵害行为进行明确规定

据哈尔滨市民政部门统计，2012年我市共有35 464对夫妻离婚，平均每天近百对夫妻解除婚姻关系。当年，哈尔滨以28%的离婚率位列全国离婚率最高的城市第十名，是唯一一个经济欠发达地区离婚率如此高的省会城市。为保障妇女在婚姻变动后，本人及其亲属的正常工作和生活得以平稳过渡，《哈尔滨市妇女权益保障条例》第二十二条规定：“男方在女方提出离婚、拒绝或者终止恋爱关系后，以及在解除夫妻关系后，不得对女方及其亲属施以纠缠、骚扰、侮辱、威胁、打骂等行为”，这在城市相关立法方面尚属首次。在各地立法中，针对离婚妇女的保障多着眼于财产分割、户籍变更等方面，仅《包头市妇女权益保障条例》第四十三条对婚恋关系终结后骚扰女性的行为有所表述，“夫妻离婚后，男方不得以任何借口干预女方的正常生活和自由，不得侵犯女方的人身权利和财产权利”，但表述相对粗疏，而且对象仅限离婚妇女本人，并未涵盖女方亲属。

近年来，哈尔滨市家庭暴力案件数量呈逐年上升趋势。据哈尔滨市人大内司委统计显示，哈尔滨市家庭暴力的受害方九成以上是女性，且以平均每年2.7个百分点的速度持续增加；在今年对省女子监狱的369名女性服刑人员调查时发现，遭受过家庭暴力的比例高达51.2%；因反抗丈夫或其他家庭成员长期打骂而犯故意杀人或故意伤害罪的分别占15%左右。家庭暴力是违反妇女人权的犯罪行为，对妇女的身心造成巨大伤害，对社会稳定带来巨大隐患。为扭转相关法律法规中在预防和制止家庭暴力方面的权属不清、职责不明的不利局面，《哈尔滨市妇女权益保障条例》对禁止家庭暴力作出了详细规定，将预防和制止家庭暴力工作纳入辖区内社会管理综合治理工作的范畴；要求公安机关接到相关报案后，及时出警并依法处理，不得推诿；针对家庭暴力案件取证难问题，规定了相关机构应受害妇女要求及时为其提供受害情况证明。可喜的是，有可能成为我国首部有关防治家庭暴力的地方性法规——《哈尔滨家庭暴力防治条例》(草案)已于9月提请市人大常委会进行二次审议，如能尽快通过，二者将形成互补之势。

(四)与《哈尔滨市妇女事业发展规划指标》紧密衔接

推动哈尔滨市妇女事业全面、可持续发展，是政府部门的责任所在，更是一项长期艰巨的战略性任务。《哈尔滨市妇女权益保障条例》紧紧围绕《哈尔滨市妇女事业发展规划指标》的具体内容，制定了相应条款，为推进和完成指标，营造妇女发展良好氛围奠定了法律基础。

在提高人口素质，强化政府服务方面，第十七条规定“市、区、县(市)人民政府应当采取措施预防人口出生缺陷，免费为准备结婚的男女双方提供婚前医学检查服务”(济南、包头和珠海等地的权益保障条例中也有所涉及)；在保障妇女平等享有劳动权利、保障农村妇女平等获得经济资源方面，第十一条和第十二条分别做了相应规定，在劳动场所保护方面，第十四条规定“用人单位应当保障女职工职业卫生安全，减少职业病的发生，并按规定给女职工发放卫生费用”，在相关妇女领域立法中，仅《包头市妇女权益保障条例》中对此有所强调；在保障妇女在婚姻家庭关系中的财产权益、保障妇女依法获得法律援助和司法救助等方面，条例均做了详细规定。这些规定对于改善妇女生存发展的社会环境，推进我市、乃至我省的妇女发展规划实施都起到了重要的作用。

二、面临的障碍和困境

作为地方立法的有益探索和尝试，《哈尔滨市妇女权益保障条例》的出台和实施也面临障碍和困境：一方面，随着我国法制型社会建设的推进，国家立法呈现细化趋势，地方立法空间紧缩，地方立法如何在不违背、不抵触宪法和上位法的基础上，探索一套与地方经济文化发展水平相适应、具有创新和突破、可操作性强的法律法规，其难度巨大；另一方面，妇女作为国家公民，其权益作为基本人权，在政治、经济、健康、就业等领域有相应法律规定，如何与同位阶的法律法规保持平衡与和谐，又能适度纠正性别中立政策，同样考验着立法智慧和立法水平。

(一)强制性约束机制不够，贯彻落实前景堪忧

法律的真正价值在于融入社会生活，成为每个社会公民价值取向的“最大公约数”。尽管《哈尔滨市妇女权益保障条例》的立法理念强调细化《妇女权益保障法》和《黑龙江省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》的内容，但囿于上位法中的一些模糊表述，以及妇儿工委和妇女联合会组织的行政职责权限而难以突破，当从政策层面进入具体执行过程时，势必会出现由于实施环节制度化程度不足、可操作性不强，使得条例推行过程呈现出由上而下的弱化倾向和乏力态势。

尽管该条例有27处采用了“应当”，仅两处采用的是“可以”来约定公共部门及企业等主体的责任义务，但由于法律条款表述与民众日常使用习惯上的差异，使得条例的理解方面存在一定程度的差异和误区。根据全国人大常委会法工委的解释，“必须”等同于“法定”，而“应当”在法律意义上的理解应为“必须”。以条例第九条为例，“市、区、县(市)人民政府在制定公共政策时，对涉及妇女权益的重大问题，应当听取妇女联合会的意见，并公开征求各界妇女意见”，该款应理解为：辖区内制定公共政策时，涉及妇女权益的重大问题，如果没有听取妇联组织的意见，并公开征求各界妇女意见的，当上述主体提出异议时，该政策可以视作无效。而民众、企业，乃至许多政府部门在对“应当”的理解上，通常是看做“可以”来对待，尤其在没有强制性措施加以保障的情况下，这一义务性约定大打折扣的情况屡见不鲜，当妇女权益遭受侵害时，各级行政及审判机关很难直接援引或依据《哈尔滨市妇女权益保障条例》进行执法和判决，贯彻落实条例面临着重重困难。

(二)立法表述有待精准，内容有待进一步扩充

随着经济的发展，社会生活的多元化，性骚扰、家庭暴力事件激增，目前已成为人们日常工作、生活中人身权利被侵害的主要困扰之一，其受害者大多是女性。为此《哈尔滨市妇女权益保障条例》在性骚扰、家庭暴力等方面进行了诸多规定。然而，由于没有对性骚扰、家庭暴力的内涵、外延、行为特征作出明确界定，甚至“性骚扰”和“家庭暴力”目前还不是明确的法律用语，也没有给出具体、可操作的处罚措施，因此，就哪些行为可算作性骚扰和家庭暴力，如何处罚的争议持续不断，性骚扰和家庭暴力案例仍旧处在立案难、取证难、处罚难的尴尬境地。在法律进一步明晰和完善之前，性骚扰的受害者依旧很难依法维权。与此同时，由于目前涉及性骚扰和家庭暴力的法律从属妇女权益保障范畴，并没有出台保护男性免遭性骚扰和家庭暴力的法律条文，所以男性遭遇性骚扰和家庭暴力后想要通过法律制度维权会比女性更加艰难。

三、结语

十八届四中全会指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提，要以良法善治推进全面深化改革，促进社会进步。这给妇女维权和促进性别平等提供了新的工作方向和根本解决途径：以法治思维和法治方式改善和解决妇女最关心、最直接、最现实的根本利益问题。《哈尔滨市妇女权益保障条例》的出台和实施正是完善公共政策、推动性别平等的有力举措。

作为公共政策这根无形但有力的“指挥棒”，条例的出台和实施并不是终点，而是机遇和开端。作为政府部门，立法机构要时刻强化责任意识和使命意识，阶段性的对条例进行客观评估，进行必要的补充、调整和完善，发挥法律的引领和助推功能，以适当的方式将工作中相对成熟的经验和做法上升为法律规范，进一步巩固发展成果；作为枢纽性的社会组织，各级妇联要打破仅从妇女的视角保护妇女的思维模式，而是从赋权的角度和行动，真正倡导实质性平等，同时，条例的立法原则也要求各级妇联不断提高工作能力和工作水平，打造专业化程度高、社会性别敏感性强的妇女维权队伍。社会性别平等不可能仅靠一部法律条例达成，需要社会各主体凝聚共识，发挥力量，共同努力。

责任编辑：李新红

Legislative Breakthrough and Obstacles of “Regulations of Women’s Rights and Interests in Harbin”——A Comparative Analysis of the Relevant Legislative Experience in Other Cities

MIN Jie

(Women’s Institute of Heilongjiang Province，Harbin 150001，China)

Abstract：This paper holds that the promulgation and implementation of local regulations for women protection is a useful way to respect the local legislative authority，and explore the developing level of local economy and culture，and the stage characters of the local women affairs. However，there are also problems such as inadequate obligatory restrictions，inefficient implement，and inaccurate legislative expressions. It is suggested to evaluate the implement，make amendments，adjustment and improvement. To protect the rights that women care most with laws.

Key words：women’s rights；local regislation；social gender equality

[收稿日期]2015-06-09

[作者简介]闵杰(1983-)，女，助理研究员，硕士，主要从事社会性别与法律研究。

[文章编号]1004—5856(2016)06—0011—04

[中图分类号]D923.8

[文献标识码]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.04.004