重点企业清洁生产审核公众参与机制的探讨

吴宏涛，李立长，王湖坤，王代芝，马　啸

(湖北师范大学 城市与环境学院， 湖北 黄石　435002)



重点企业清洁生产审核公众参与机制的探讨

吴宏涛，李立长，王湖坤，王代芝，马啸

(湖北师范大学 城市与环境学院， 湖北 黄石435002)

清洁生产审核是一种新的环境管理制度，是节能减排的有效手段，是推行清洁生产的重要举措，其旨在通过一定的程序和技术方法找出企业中不符合清洁生产要求的问题，制定可行方案并解决这些问题。针对目前清洁生产审核过程公众参与度不高的现状，阐述了重点企业清洁生产审核全过程引入公众参与机制的必要性，提出了在审核阶段、评估阶段和验收阶段引入公众参与机制的基本构想。

重点企业；清洁生产审核；公众参与机制；探讨

清洁生产是一项全新的、推动工业可持续发展的重要战略[1]，它借助于各种相关理论技术，采取源头预防措施和全过程控制理念，优化企业运行方式，实现最小的环境影响、资源和能源使用，最佳的企业管理方式以及最优化的经济增长模式和水平[2]。

我国清洁生产实践始于1992年，至今已有20多年的历史，我国重点企业清洁生产审核也有近十年的经验。20多年来，国内清洁生产走出了一条具有中国特色的清洁生产推进模式，实现了与环境管理制度相结合，并在清洁生产宣贯、政策和制度的研究及制定、机制健全、技术保障等方面取得了明显的成效[3]，有力地推进了节能减排工作的开展，为促进我国经济发展方式转变和环境改善产生了深远影响[4]。但是，当前清洁生产审核工作表现为仅仅是政府、重点企业、咨询单位三方共同的“事业”，公众缺乏参与清洁生产审核工作的良好环境以及有效的平台和渠道，公众参与程度不高，从而在一定程度上导致清洁生产审核不够全面、实效性不够强。本文就我国重点企业清洁生产审核全过程引入公众参与机制进行了探讨，以期提高公众参与度，更好地促进我国清洁生产的发展。

1　重点企业清洁生产审核引入公众参与机制的必要性

1.1法律赋予公民参与行政决策的权利

《宪法》规定我国的一切权利属于人民。人民在法律规定范围内，可以通过不同的途径和方法来对国家的经济、文化等社会事务进行管理。作为宪法赋予的权利，公众参与权内涵丰富，包括知情、调查、举报、作证、提出意见等权利，同时也包括获得回应、合理意见被采纳、司法救助等权利[5]。公众参与是我国环境保护的基本原则之一，《环境保护法》规定公众有权向有关部门举报环境违法行为以及允许社会组织作为原告提起环境公益诉讼等，这些规定体现了我国环境法制革新的民主化方向符合十八届三中全会关于国家治理应注重发挥社会治理作用的方针[6]。修订后的《清洁生产促进法》总则第六条规定：国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传、教育、推广、实施及监督[7]，该法对公众参与清洁生产的方向进行了明确。只有公众清洁生产意识提高了，并广泛参与清洁生产工作，监督企业违法行为，才能实践好清洁生产，实现环境效益、社会效益和经济效益的共赢。

1.2公众参与清洁生产审核是提高行政决策科学性的保证

国务院在2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出要建立健全行政决策机制，把公众参与、专家论证和政府决定结合起来，使决策科学化和民主化。公众参与行政决策已成为政府推行依法行政、加强法治建设的主要考量标准之一[8]。公众参与政府决策，向政府表达自身的利益诉求，可避免政府专断、盲目决策，增强行政决策的民主性、可接受性和科学性。我国清洁生产审核评估和验收阶段都缺乏公众参与的制度规定，公众参与几乎为零。因此，有必要在清洁生产审核行政决策中引入公众参与机制。

1.3公众参与使清洁生产审核工作更具有实效性

现行的清洁生产审核方法更多的是注重从重点企业内部发现清洁生产潜力，而忽视了外部公众的感受和利益诉求，因此重点企业在确定审核重点和亟待解决的问题时可能存在偏差。公众参与清洁生产审核，可以使重点企业更加全面地认识自己，准确把握自身改进的方向，减少厂群矛盾；公众参与也可使咨询机构获得在重点企业里无法获取的信息，更加全面地把握企业现状，从而提出更加合理的咨询服务方案，帮助重点企业找出制约其可持续发展的因素以及亟待解决的瓶颈问题，并指导重点企业圆满完成清洁生产审核工作。清洁生产不仅关乎重点企业的环境、社会和经济效益，同时也应减少公众面临的环境风险，让公众享受环境改善的红利。

2　重点企业清洁生产审核全过程公众参与机制构想

2.1清洁生产审核全过程公众参与机制的制度保障

公众参与行政决策，必须要有法律保障。在法律的保护下，公众才能够正确而放心地行使他们的参与权[9]。虽然新修订的《清洁生产促进法》鼓励社会团体和公众参与清洁生产工作，但并未就公众参与制度作出框架性规定。《清洁生产审核暂行办法》规定实施强制性清洁生产审核的“双超”企业，应当在名单公布后一个月内，公布其基本信息和排污情况等，但并未对公众参与清洁生产审核作出规定。因此，国家可考虑完善相关法律法规，出台相应的实施细则，对公众参与清洁生产以及清洁生产审核的时机、主体、形式、平台和渠道、意见反馈机制等作出明确规定。

2.2清洁生产审核阶段公众参与

清洁生产审核是企业推行清洁生产、提升自身清洁生产水平的重要方法。其思路可概括为发现问题、分析问题和解决问题。其中，发现问题是审核工作的基础和关键，此过程可在前期公布重点企业基本信息、主要污染物的排放情况等基础上，征求公众对重点企业所在地环境和生态质量现状的认识和看法、对重点企业环境守法和清洁生产的意见等等。重点企业和咨询单位及时对公众提出的意见进行分析，公众合理的意见要采纳，纳入清洁生产方案，后期进行实施，并将公众意见采纳的情况反馈至公众。

2.3清洁生产审核评估阶段公众参与

清洁生产审核评估是指对企业清洁生产审核过程、审核报告和清洁生产方案等进行全面评估。该评估过程通常包括四个阶段：1)重点企业提出评估申请；2)环保部门初审；3)环保部门组织专家组进行技术评估；4)环保部门公示通过评估的重点企业名单。在重点企业提出评估申请阶段，重点企业或其委托的咨询机构可在当地主要媒体上公开审核主要过程及审核报告，并采取问卷调查、座谈会、论证会、听证会等形式公开征求公众意见。公众意见作为环保部门初审的依据之一。

2.4清洁生产审核验收阶段公众参与

清洁生产审核验收是指在企业通过清洁生产审核评估后，验证其清洁生产中高费方案实施完成情况和取得的效果，并做出是否通过验收的结论性意见。该验收过程通常包括三个阶段：1)申请单位提出申请和相关材料；2)环保部门组织验收专家组审阅有关材料；3)验收专家组实地查勘、质询并验证清洁生产方案的实施效果，提出验收意见。验收阶段可让公众参与现场考察等工作，让公众实地查看其意见的采纳、落实情况及取得的效果，评述重点企业自实施清洁生产审核以来的环境守法情况以及对周围环境的改善作用。此阶段公众参与意见可为验收专家组结论性意见提供参考。

3　结论与展望

1)实施清洁生产审核是提高我国环境管理水平、促进我国经济发展方式转变和环境质量改善、提高企业清洁生产水平和实现可持续发展的有效途径。重点企业清洁生产审核全过程引入公众参与机制，对提高我国环境保护决策透明度和科学性以及清洁生产审核的全面性和实效性具有重要意义。

2)重点企业清洁生产审核公众参与应有“度”的要求。对公众公开的信息，涉及重点企业商业机密、关系国家安全等信息应严格执行保密制度；公众在提出意见时，也应有理、有据，不可利用公众参与作为谋取不当利益的工具。

[1]王玉，吴锐，董富春.我国清洁生产审核现状分析[J].环境与可持续发展，2014，(3)：92～93.

[2]曲向荣.清洁生产[M].北京：机械工业出版社，2012.

[3]白艳英，周长波，周奇，等. 重点企业清洁生产推行十年的现状与推进建议[J].环境保护，2014，(6)：42～44.

[4]张天柱. 中国清洁生产的十年[J].产业与环境，2003，(S1)：21～26.

[5]朱并强. 公众参与国家治理的实效性[J].电子政务，2015，(9)：39～45.

[6]王彬辉. 新《环境保护法》“公众参与”条款有效实施的路径选择——以加拿大经验为借鉴[J].法商研究，2014，(4)：153～160.

[7]第十一届全国人民代表大会常务委员会.清洁生产促进法[Z].2012-02-29.

[8]吴克强, 刘显庆. 公众参与在行政决策中的价值定位[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2012，5(6)：44～49.

[9]潘杨. 我国行政决策公众参与机制优化研究[J].法制与社会，2015，(23)：147～148.

Discussion on public participation mechanism in cleaner production audit of key enterprises

WU Hong-tao，LI Li-chang，WANG Hu-kun，WANG Dai-zhi，MA Xiao

(College of Urban and Environmental Sciences，Hubei Normal University，Huangshi435002，China)

Cleaner production audit is a new system of environmental management. It is an effective means of energy-saving and emission-reduction and an important measure to promote cleaner production. Its purpose is to find out the problems which don't comply with the cleaner production by certain procedure and technical means and to solve these problems by feasible schemes. For the current status of low public participation in cleaner production audit，this paper elaborates the necessity of importation of public participation mechanism in cleaner production audit of key enterprises. It also presents a basic conception of the public participation mechanism in the whole step of cleaner production audit.

key enterprises；cleaner production audit；public participation mechanism；discussion

2016—03—21

吴宏涛(1981—)，男，湖北广水人，硕士，国家清洁生产审核师，主要从事环境工程专业教学、清洁生产审核咨询、环境污染治理和修复研究等工作。

X38

A

1009-2714(2016)02- 0018- 03

10.3969/j.issn.1009-2714.2016.02.004