大湄公河次区域合作的问题及启示

王 亮

（云南大学 国际关系研究院，云南 昆明 650091）

大湄公河次区域合作的问题及启示

王 亮

（云南大学 国际关系研究院，云南 昆明 650091）

大湄公河次区域合作是我国参与最早、成效最好的区域合作之一。二十多年来，次区域合作取得了巨大成绩，但其深化发展所面临的瓶颈也日益凸显,存在可持续发展问题突出、水资源争端不断、非传统安全问题凸显、配套制度不健全、域外国家介入等问题。在下一阶段，次区域合作应在完善体制机制，推进设施联通建设，深化产业合作，拓展合作领域，利用澜湄合作新机制构建澜湄国家命运共同体，并在“一带一路框架下积极发挥中国引领作用等方面着力，努力将大湄公河次区域打造成为我国重要的周边战略依托和“一带一路”的先行示范区。

大湄公河次区域；次区域经济合作；“一带一路”；命运共同体

大湄公河次区域合作是我国区域合作的重要组成部分。经过二十余年的发展，次区域合作取得了巨大成就，一定程度上改变了次区域贫困落后的面貌，但在当前次区域内基础设施明显改善，关税几乎降无可降的情况下，继续深化合作面临着严峻挑战。随着中国周边外交和“一带一路”战略的提出，大湄公河次区域合作迎来一次机遇。作为中国参与的最成功的次区域合作，大湄公河次区域合作有着良好的基础和丰富的经验，研究在当前形势下如何推动大湄公河次区域合作的进一步深化，对推动周边外交新理念的实践，寻求“一带一路”在东南亚地区的突破具有重要的现实意义。

1 大湄公河次区域合作存在的问题

当前，大湄公河次区域合作已进入第三个十年发展阶段。二十多年来，次区域合作取得了丰硕的成果，但同时随着合作的不断深入，一些瓶颈问题逐渐显现，并制约着合作的进一步深入。

1.1 开发与环保矛盾突出，深化发展面临挑战

大湄公河次区域内多数国家都处在经济转型期，纵观历史上发达国家的经济转型过程大都是以环境为代价。当前，湄公河各国处在由农业国向工业国的转型阶段，也难免会对环境造成破坏。次区域各国在经济合作快速推进的同时，面临着日益严重的环境污染、土地退化、生物多样性减少等环境问题。如果不采取积极措施，将会造成无可挽回的生态破坏，对经济活动造成负面影响，也将增加农村和贫困人口面对自然灾害、健康威胁、社会分裂等危险时的脆弱性。况且次区域合作以发展交通基础设施和资源开发项目为重点，必然会对次区域的环境造成负面影响，在当前资源民族主义和环境民族主义逐渐抬头的背景下，环境保护问题已经成为影响次区域合作能否深入推进的重大问题。中缅密松水电站搁置事件、莱比塘铜矿事件已经说明了这一问题的严重性。次区域合作能否有效推进在很大程度上将取决于如何开发利用区域内丰富的自然资源[1]。如何处理好开发与环保的问题已成为次区域各国共同面临对的一个重大课题。

1.2 非传统安全问题突出，安全形势不容乐观

在全球化、区域化趋势日益加强的今天，非传统安全问题的凸显成为影响大湄公河次区域合作最为主要的障碍之一[2]。湄公河次区域的非传统安全问题主要包括毒品、艾滋病、非法移民、湄公河道安全等问题。毒品问题一直以来是湄公河流域难以根除的问题。在各国和国际组织的共同努力下，以发展替代种植为策略的消除毒品计划取得很大成绩，但湄公河流域依然是世界最大的毒品产地之一。另外，当前毒品种类多元化，制毒、贩毒活动组织化、武装化、隐秘化等特点使得次区域打击毒品走私问题面临严峻形势。

艾滋病问题是困扰湄公河次区域的又一重大非传统安全问题。其中泰国、缅甸、柬埔寨病情最为严重。2012年，泰国有20700人死于艾滋病，占死亡总人数的4.1%[3]。缅甸在2012年共11400人死于艾滋病，占当年死亡人数的2.6%。[4]柬埔寨则是亚洲地区艾滋病感染率最高的国家，感染艾滋病病毒者将近16万，占其人口的2.6%[5]。另外，越南、老挝以及中国云南省的艾滋病情也十分严重。

大湄公河次区域各国收入水平、资源禀赋、经济机遇差异性较大，因而非法移民问题较为突出。以泰国为例，据官方最新统计数据显示，有256万柬埔寨、老挝、缅甸的移民在泰国工作，其中超过半数为非法移民[6]。此外，随着中国经济的发展，中国的非法移民问题也日益严重，移民问题的确是湄公河地区的主要挑战之一。[7]

湄公河有“东方多瑙河”之称，被称为东南亚的“黄金水道”。2011年发生的13名中国船员被杀事件使湄公河航道安全问题成为关注的焦点。其实此前，湄公河航道安全问题一直存在，收取“保护费”、抢劫、绑架等事件时有发生。为了防止类似事件的再次发生，2011年10月31日,中国与老挝、缅甸、泰国共同发布《中老缅泰关于湄公河流域联合执法安全合作的联合声明》，正式建立中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制[8]。截止2016年4月30日，中老缅泰湄公河联合巡逻执法已完成45次[9]。有效打击了湄公河流域贩毒、贩枪、走私、偷渡等跨国犯罪行为，维护了湄公河流域的航运安全。

此外，湄公河次区域内，洗钱、拐卖妇女儿童、军火走私等非传统安全问题也非常严重，这都增加了次区域的安全风险指数，对次区域合作的顺利推进造成了不利影响。

1.3 水资源开发利用争端不断，影响流域各国关系发展

湄公河水资源争端主要围绕水电的开发利用展开。湄公河水力资源丰富，水力资源理论蕴藏量3656万千瓦，可能开发量约2348万千瓦，干流为2088万千瓦，约占全流域89%。另外，70%的水能资源都集中在云南河段。也就是说，湄公河可供开发的水电资源主要集中在干流和中国云南省境内。中国计划在澜沧江段建设15座梯级电站，引起了下游国家的严重不满和不安[10]。尤其是2010年流域内出现大旱，下游国家和一些域外国家纷纷将此归咎于中国的大坝。老挝、越南、柬埔寨之间围绕着水资源的开发利用也矛盾不断。其中，老挝政府更是决心把老挝变成亚洲的“蓄电池”,在其境内大力发展水电，这遭到了下游柬埔寨、越南的反对。虽然国际社会对于水电开发的综合影响并没有绝对定论，但由于近年来全球极端气候频发，导致一些非政府组织和机构针对大湄公河地区的水电开发掀起了“反坝活动”，以至于被称为“水政治”（hydropolitics）[11]。因此，湄公河水资源的开发利用问题已成为影响流域各国关系、阻碍次区域一体化发展的一个重要因素。

1.4 “软制度”不健全，深化合作缺乏制度保障

首先，大湄公河次区域内部存在较多的合作机制，但缺乏一个能够统筹协调各机制的组织。虽然多重机制、多种力量进入有利于次区域合作争取到更多资源，但同时也导致次区域合作中的“机制拥堵”和无所适从，甚至是相互竞争和相互冲突，从而影响到次区域合作的顺利推进[12]。其次，在次区域合作的法律框架内，缺乏执行机制。执行机制是次区域各国实现合作的必要条件和保障，没有具体和制度性的执行机制，势必影响次区域合作目标的顺利实现[13]。即使是大湄公河次区域的核心机制GMS也是松散、开放式的合作，这使得一些项目的推进易受中断。再次，次区域合作相关国家的法律体系不够完善，政府治理能力低下。次区域内部的越南、老挝、柬埔寨等国处于由计划经济向市场经济转轨时期，国内相关法律法规尚不完善。另外，以协议条约为核心的次区域国家间的法律体系也不健全。此外，越南、老挝、柬埔寨、缅甸等国家相较于中、泰来说，政府治理能力低下，迟滞了次区域合作“软件”的建设进度。最后，缺乏争端解决机制。大湄公河次区域合作并不存在一个独立的争端解决机制。次区域合作自身的特点，使其无论是依靠WTO争端解决机制，抑或是通过《中国—东盟全面经济合作框架协议争端解决机制协议》来解决次区域合作出现的争端都不太合适。因而次区域内争端出现后，很难得到及时解决，而这又必然会影响次区域内国家的关系，从而对次区域的合作产生不利影响。

1.5 域外国家积极介入，“外部主导”问题突出

由于东南亚地区经济蕴含的巨大发展前景和中南半岛“肩挑两洋”的独特地理位置，近些年，美、日、印等域外大国不断加大对该地区的战略投入，这使得次区域合作的“外部主导”问题日益突出，各国围绕自身利益不断展开博弈，影响着整体合作进程，并成为制约次区域深化合作的不利因素。

日本与东南亚国家的合作有很深的历史渊源。日本历来非常重视对GMS地区的战略投入，是湄公河五国的最大外援国，并与湄公河五国具有较成熟的首脑与外长机制。2015年7月4日，日本与湄公河流域国家峰会在东京举行。峰会通过了以支援完善基础设施为主要内容的新共同文件《新东京战略2015》；日本还承诺将在三年内向湄公河流域国家提供7500亿日元（约合374亿元人民币）的政府开发援助。强化与湄公河地区合作的背后是重建经济与强化安保体制两大“俯瞰地球仪外交”战略[14]。日本是湄公河地区国家经济援助的最大来源国。随着美国“重返东南亚”政策的提出，美国明显加强了对东南亚和湄公河流域的投入，积极改善与缅甸等次区域内国家的关系，并大力推进“美湄合作”。印度一直将大湄公河次区域视为其“东向”政策的第一站，积极倡导环孟加拉湾经济合作组织、恒河—湄公河流域合作组织，借与湄公河流域国家的合作将触角伸向东南亚地区。湄公河五国的宗教、文化、历史等与印度颇有相似之处，而且地理位置接近，因此印度对湄公河五国的影响力不可小视[15]。

针对美、日、印等国对湄公河次区域合作的介入，次区域国家的态度各不相同。对中国来说，域外国家的介入不仅是对其领导地位的挑战，而且干扰了次区域正常的合作进程，容易导致区域内部事务国际化，使合作机制更加复杂，也不利于区域内争端的和平解决。但是，对次区域内的其他国家而言，域外国家的介入不仅可以帮助其发展经济，还可以平衡中国在本地区的影响，因此普遍持欢迎态度。日、美、印等域外国家在该区域的作为，使“外部主导”问题凸出，有可能导致参与次区域合作各方的分化，从而对合作的继续推进产生不利影响。

2 对大湄公河次区域合作建设的启示与思考

大湄公河次区域合作作为次区域合作的典范，其成功的经验和面临的问题启示我们，为推进该次区域合作的进一步发展应着重把握以下几点：

2.1 完善体制机制，提供制度保障

健全的体制机制是促进大湄公河次区域合作深入推进的制度保障。当前，在大湄公河次区域内形成了多种合作机制，合作领域宽广，合作形式多样化。但在发挥组织多样化作用的同时，应着力避免各合作机制内容的重合与竞争，从而避免各次区域合作机制内耗现象的出现。大湄公河次区域经济合作的顺畅运行和经济的发展，离不开法律的规范和保障。当前，次区域合作存在严重的体制性缺陷，缺乏争端解决机制和强有力的执行机制。争端解决机制是用法律的方法解决次区域合作争端的制度，是建立次区域经济合作和自由贸易区必不可少的重要机制，它有助于成员间减少矛盾，避免冲突升级，促进区域内法律秩序的稳定，有效地保障各成员国的利益。执行机制是次区域各国实现合作的必要条件和保障，没有具体和制度性的执行机制，势必会导致合作各国的意向落空或受阻，必将阻碍GMS合作目标的顺利实现[16]。因此，应在横向和纵向上建立起完善的体制机制。在纵向上，可以借鉴欧洲治理莱茵河的经验，尝试探索建立一个统一的组织机构。这个机构应将湄公河流域视为一个整体，负有统一协调现有各合作机制，规划大湄公河次区域的整体发展，解决在次区域合作过程中出现的争端，根据各国的同意和授权制定保障次区域合作的法律法规等职能。在横向上，应着力完善和建立伙伴式的合作体系。如创建更多类似“电信论坛”“能源论坛”等各类论坛，充分发挥区域性的非政府国际组织的作用等。

2.2 加快设施联通建设，早日实现互联互通

实现基础设施的互联互通一直是大湄公河次区域合作的重点领域和优先方向。设施联通既包括交通通道等基础设施的“硬联通”，同时也包括建设规划、技术标准、合作机制等“软联通”。

在“硬联通”方面，经过二十多年的发展，次区域内交通面貌已有较大的改善，但不可否认的是，长期以来，次区域内大多数国家经济欠发达，对基础设施的投入不足，大量道路破败不堪。落后的基础设施不仅是吸引外来投资的重大障碍，也从根本上制约了次区域经济一体化进程。为了改善以道路建设为核心的“硬联通”水平，2011年12月，大湄公河次区域领导人峰会通过了《大湄公河次区域经济合作新十年战略框架》，新框架依然将交通基础设施的互联互通作为合作的优先方向，并首次将铁路建设纳入规划之中。对于中国来说，要紧紧抓住“一带一路”战略的良好机遇，积极与次区域国家在实现基础设施互联互通方面展开合作，通过加大对湄公河流域国家的设施联通建设的投入力度和速度，大力推进包括泛亚铁路、中缅铁路在内的铁路建设，推动中南半岛泛亚铁路网建设。可喜的是，2015年12月，中老铁路、中泰铁路相继开工，这标志着泛亚铁路网的建设取得了重大进展。

在“软联通”方面，以投资贸易便利化为核心的“软联通”水平的滞后性日渐显露，已成为阻碍次区域深化合作的重大障碍。在下一阶段应着力研究解决贸易投资便利化问题，消除投资和贸易壁垒，构建区域内良好的投资贸易环境，在中国-东盟自由贸易区框架内激发释放合作潜力。应积极落实《大湄公河次区域便利货物及人员跨境运输协定》，大力改善边境口岸通关设施条件，加快边境口岸“单一窗口”建设，降低通关成本，提升通关能力。虽然次区域已基本实现零关税，但诸多非关税壁垒依然存在，同时存在贸易结构不合理，产品内在竞争性强等问题。针对这些问题，次区域各国应共同提高技术性贸易措施透明度，着力消除各种非关税壁垒对提高贸易自由化便利化的影响。次区域各国应完善相应立法工作，加强双边投资保护协定的磋商，避免双重征税现象的出现，保护投资者的合法权益。

2.3 深化产业合作，实现优势互补

如果说经济合作是次区域合作的核心，那么产业合作即是经济合作的核心。由于次区域各国经济基础比较薄弱，农业在产业结构中所占比重较高，工业和服务业发展相对不足，以及次区域存在各国之间经济发展和资源结构相似，产业和商品的同质化程度高的问题，导致当前次区域各国之间的产业合作力度与次区域合作的发展预期还存在较大差距，并成为了次区域合作深入推进的制约因素。针对次区域内各国产业结构的特点与现状，要注意发挥各国的比较优势，采取差异化的产业合作政策，分化组合，形成错位竞争的格局，推动产业结构的调整和升级。要通过制定投资领域的新优惠措施延伸产业链，带动中国企业“走出去”，深化与次区域国家的利益融合[17]。中国可以利用自身优势与次区域国家在农业、工业、金融、电力、新能源、生物制药、旅游等方面深化合作。我们应该看到，大湄公河次区域拥有一个近3亿人口的巨大消费市场，而该区域国家基本是以生产和出口原材料和初级产品为其经济基础，如果我国以强大的国内市场为依托，以较为先进的生产技术、通信设备和知识层次较高的技术及管理人员为前提，充分发挥通道经济的效应，出口技术含量较高的产品，就可以发挥双方在产业结构上的互补性优势，从而取得巨大收益。

2.4 拓宽合作领域，夯实共同利益

虽然大湄公河次区域合作涉及的领域广泛，但主要集中在经济领域，而次区域合作的经验和现实又表明：一是单纯的经济合作作用有限，作为中国主要参与方的云南和广西相较而言在国内，以及次区域国家在东盟内部，都不占据经济优势，单纯经济层面的合作难以体现其合作的重要性；二是经济合作因其短时间内的“非紧迫性”，导致一旦出现政治、安全以及社会危机时，经济合作议程被放在一边，长而久之使得经济合作显得可有可无；三是当前的次区域合作乃至中国—东盟自由贸易区合作已经发展到瓶颈阶段，道路基础设施已经不是重大障碍，关税（一般商品）几无可降之地，贸易投资便利化效应下降，次区域一体化需要新空间；四是非传统安全问题日益突出，跨境犯罪、公共卫生、跨境水资源开发、航道安全、环境保护和生物多样性、跨境人口流动等等问题，已经成为制约次区域合作的重大议题。在这种背景下，次区域合作应将对原先较为单纯的经济合作进行拓展，积极谋划包括政治—安全、经济和社会三个维度在内的大湄公河次区域合作升级版建设，在上述问题领域内开展功能性合作，以期使得彼此之间形成更多的共同利益，并营造出更融洽的合作氛围。

2.5 积极发挥“澜湄合作”作用，打造澜湄国家命运共同体

“澜湄合作”全称为澜沧江—湄公河对话合作机制。2015年4月6日，首次澜湄合作高官会在北京举行，主题为“六个国家，一个命运共同体”。2015年8月，各国又举行了第二次高官会。经过两次高官会的商讨，2015年11月12日，澜沧江—湄公河合作首次外长会在云南景洪成功举行，会议宣布澜湄合作机制正式建立[18]。2016年3月22日，澜湄国家领导人会议在海南三亚举行，会后澜湄合作机制六国发表《三亚宣言》。《三亚宣言》给予澜湄合作以明确定位，即“打造面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体”，并将澜湄合作机制化；在运作机制方面，澜湄合作将形成以“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”为架构，以政府引导、多方参与、项目为本的运作模式；在合作领域方面，确定了“3+5”合作框架，即政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大合作支柱，以及互联互通、产能、跨境经济、水资源和农业减贫合作五个优先领域[19]。相比原有各合作机制，澜湄合作机制具有诸多创新意义：一是合作领域更加广泛，原有各机制往往只针对某个领域，而澜湄机制将涵盖政治、经济、社会、文化等诸多领域；二是在合作主体上，澜湄合作机制是次区域内首个没有域外势力参与，而由流域内六个国家共同参与的合作机制；三是澜湄机制的建立是中国寻求在次区域合作中发挥倡导权和话语权的尝试。在处理新机制与原有机制的关系上，从现实的情况来看，应该继续积极发挥原有机制的作用，在此基础上，将一些原有机制涉及较少或效力不好的议题纳入新的澜湄合作机制，并在“一带一路”和周边外交的框架下，积极谋划，争取率先取得实质性和有影响的成果。

2.6 在“一带一路”框架下，积极发挥中国引领作用

作为大湄公河次区域内唯一的大国，面对当前次区域合作深化发展面临的瓶颈问题，中国应该积极发挥引领作用。首先，中国要以更加开放的姿态向次区域国家开放市场。2010年中国—东盟自由贸易区正式启动以来，地区内大部分商品实现了零关税，中国与东盟贸易额稳步提升。在中国—东盟自由贸易区框架下，中国与湄公河五国之间的开放程度提高，但做的依然不够，以中国参与GMS合作的主体省份之一云南省为例，GMS是云南的发展支撑点之一，但推进的速度和力度远远不够。当前云南开放度和市场化程度不够，外向型的经济体制还远未形成，外资依存度远远低于周边国家，云南外贸依存度18% 、缅甸41% 、老挝31% 、越南101%。因此有必要进一步提高市场开放程度。其次，虽然以往GMS合作的项目由亚开行提供资金保障，但资金缺口依然很大，满足不了次区域发展的需要，每年有众多项目因资金匮乏而无法展开。中国可以在一带一路框架下，利用新成立的亚投行和丝路基金等投融资平台为次区域合作提供资金支持。最后，相对于次区域内其他国家而言，中国不仅有资金优势，还可以利用产能、工程设计、工程施工、工程建设、技术管理、以及配套工程的实施等一系列的优势来推动与区域内国家的基础设施建设。通过对其基础设施的建设使得中国和这些国家不仅实现在经济上互联互通，更是要达到文化政治战略上的互联互通。

[1] 何胜，李霞. 大湄公河次区域经济合作态势及面临问题[J]. 亚非纵横，2008（3）：43-48.

[2] 罗圣荣. 非传统安全视角下的大湄公河次区域合作评析[J]. 亚非纵横， 2011（3）：54-58.

[3] WHO.Thailand: WHO statistical profile.[EB/OL].[2016-3-10]. http://www.who.int/gho/countries/tha.pdf?ua=1.

[4] WHO.Myanmar: WHO statistical profile.[EB/OL].[2016-3-10]. http://www.who.int/gho/countries/mmr.pdf?ua=1.

[5] WHO.Cambodia: WHO statistical profile.[EB/OL].[2016-3-11]. http://www.who.int/gho/countries/cam.pdf?ua=1.

[6] International Organization for Migration. Thailand Migration Report 2011. Migration for development in Thailand: Overview and tools for policymakers.[EB/OL].[2016-3-14]. http://www.un.or.th/ documents/TMR-2011.pdf.

[7] Asian Development Bank. Office of Regional Economic Integration.Narrowing the Development Divide in ASEAN The Role of Policy[EB/OL].[2016-3-15]. https://www. researchgate.net/publication/254448427.

[8] 中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明[EB/ OL].（2011-10-31）[2016-3-16]http://news.xinhuanet. com/world/2011-10/31/c_111136595_2.html

[9] 中老缅泰第四十五次湄公河联合巡逻执法圆满完成[EB/ OL].（2011-10-31）[2016-3-17].http://news.xinhuanet. com/2016-04/29/c_1118775326.html

[10]张锡镇. 中国参与大湄公河次区域合作的进展、障碍与出路[J].南洋问题研究，2007（3）：1-9.

[11] 沈铭辉. 大湄公河次区域经济合作：复杂的合作机制与中国的角色[J]. 亚太经济，2012（3）：15.

[12]刘稚，卢光盛.大湄公河次区域合作与发展研究报告（2012～2013）[M].北京:社会科学文献出社，2013:17.

[13]陈铁水.论次区域合作执行机制的构建[J].云南大学学报（法学版），2007（5）： 67-74.

[14]外媒: 日本强化与湄公河国家合作处处针对中国 [EB/ OL].（2015-7-6）[2016-3-20].http://www.cankaoxiaoxi. com/world/20150706/840468.shtml.

[15]王庆忠. 大湄公河次区域合作：域外大国的介入与中国的战略应对[J].太平洋学报， 2011（11）：41-48.

[16]陈铁水. GMS执行机制的选择与构建[J]. 经济问题探索，2007（7）:88-93.

[17]卢光盛， 金珍. “一带一路”框架下大湄公河次区域合作升级版——概念、困难与路径[J]. 国际展望， 2015（5）：27-42.

[18]澜沧江——湄公河合作首次外长会举行 澜湄合作机制正式建立[EB/OL].（2015-11-12）[2016-3-25].http:// news.xinhuanet.com/ttgg/2015-11/12/c_1117127069.html

[19]《三亚宣言》敲定澜湄合作机制“路线图”[EB/OL].（2016-3-25）[2016-3-26].http://news.xinhuanet.com/ politics/2016-03/25/c_128833782.html.

Greater Mekong Sub-regional Cooperation: Problems and Enlightenment

WANG Liang
(Research Institute of International Relations, Yunnan University, Kunming 650091,China)

The Greater Mekong Sub-regional Cooperation is one of the earliest and most effective regional cooperation in which China has participated. However, after more than 20 years, the development of sub-regional cooperation is still hindered by bottlenecks in unsustainable development, water disputes, deteriorated non-traditional security, defective institution, foreign interventions and other problems that need to be jointly addressed by the relevant countries. In the next stage, sub-regional cooperation should focus on perfection institutions, implementation unobstructed international connectivity, deepening industrial cooperation, widening cooperative fields, utilizing Lancang-Mekong Cooperation mechanisms to build the community of shared destiny, and actively playing China’s leading role under the framework of the Belt and the Road Initiative, aiming to turn the Greater Mekong Sub-region to an essential strategic peripheral base and model area of the Belt and the Road Initiative.

Greater Mekong Sub-region; sub-regional economic cooperation; the Belt and the Road Initiative; community of destiny

F125.5

A

1674-9200（2016）06-0076-06

（责任编辑 杨爱民）

2016-05-15

王亮，男，河南商丘人，云南大学国际关系研究院2014级硕士研究生，主要从事东南亚经济合作研究。