论服务型政府建设的价值取向及阻力因素

姜光猷

安顺市委党校

论服务型政府建设的价值取向及阻力因素

姜光猷

安顺市委党校

作为公共管理的主导者，政府职能的转变事关我国经济社会发展大局，也成为构建和谐社会实现的关键。本文从服务型政府建设的角度出发，对服务型政府建设相关的几个理论问题试作分析与归纳，阐述服务型政府建设的公民本位的价值取向问题，并着重对服务型建设过程中不可回避的阻力因素进行思考。

服务型政府；公民本位；阻力

一、绪论

当前，我国改革政处在关键时期，并已进入以政府转型为重点的结构性改革阶段，未来几年，改革能否有实际性推进，在很大程度上取决于政府改革的进程。以公共服务为中心的政府转型，是我国下一步改革的中心和重点，政府转型的目标是建立公共服务型政府。

政府的公共服务首先是有利于经济建设，在市场经济条件下，经济建设主要是企业的事、社会的事，现在社会矛盾和社会问题太多，从这一点来说，迫切需要实现政府转型，让政府真正为全社会提供有效的公共服务，树立“公民本位”和“社会本位”的观念，逐步解决民生问题和社会公平正义问题。

服务型政府坚持“公民本位”、“社会本位”的价值观念，就是要坚持科学执政，民主执政，依法执政，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，把人民满意不满意，高兴不高兴，答应不答应作为检验自身工作成效的最终标准。服务型政府要保障和实现公民的各项权利，要以整个社会公共利益最大化作为自己的施政目标，把人民群众的根本利益作为自己工作的出发点和落脚点，从而为民众提供他们需要的公共服务(公共产品)，促进人的全面发展。只有坚持“公民本位”和“社会本位”才能使政府与民众之间形成一种新型的和谐关系，才能真正建立起服务型政府。

我国服务型政府既不是指我国传统意义上的管理型政府，也不同于西方的管理型政府和服务政府，而是吸收了三者的有益内核，扬弃不适合我国文化传统与特殊国情的因素，是三者的有机整合，是指在遵从宪政民主秩序大框架下以“公民本位”和“社会本位”理念为指导，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型政府是一种全新的政府运作模式，它不是中国政府性质和根本宗旨的变化，而是政府运作形态和方式的转变。服务型政府的核心定位是服务职能，是要将现代政府的服务理念贯穿渗透到政府管理的完整系统之中，最终落实在体现政府管理的各部门、各层次、各环节的具体实践与行动上。

二、服务型政府的价值取向

要建设型政府，就必须明确服务型政府的基本价值理念，把握新公共服务理论所倡导的重视民主、公民权利和公共利益的价值理念。以新公共理念为支撑，服务型政府必须突出以民为本，以提高完善政府公共服务体系和提供公共服务能力为中心，以建设和谐社会为发展目标，构建以公共服务为特征的服务型政府管理体系。

新公共服务理论产生的最初动机在于对企业家政府理论的反思。企业家政府理论的基本理念是“个人的自利动机可以导致并更好地实现公共利益”，新公共服务理论认为这是一个虚构的基点，个人的自利动机只会导致自利的政府，而不是民主的政府，致力于为民主服务的政府。因此，新公共服务理论建立起以公民权利为核心的新公共服务的价值理念，这就确定了服务型政府的基本价值取向。

首先，以公民为中心的价值判定。建设以公民为中心的公共服务型政府是新公共服务理论的主要现实诉求。新公共服务的理论强调，公共服务型政府就是以公民为中心的政府，在治理体系中要将公民置于中心位置，以“管理就是服务”为其根本理念，以提供私人或者社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共服务(公共产品)为其主要职能。因此，政府是以公民为中心的政府，不是以企业家自居、将公民视为顾客的企业化政府，而是以公民的需求为中心，帮助他们表达并满足他们的共同利益，为其提供高质量、高效率的服务的政府。公民的公共利益应是政府的基本立场，它是共同价值的结果，最大程度上尊重和体现了公民的公共利益。

其次，以服务为基础的职能定位。从政府的职能来看，公共服务型政府的作用在于服务。在现代市场经济条件下，必须把政府的职能严格限定在市场失灵的匡正上。凡是市场与社会能自我调节的内容，政府就应自动退出，实行政府与市场主体严格归位。并且在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制。政府把精力主要休中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，提供公平的社会环境。

再次，以义务为标准的行为准则。新公共服务理论认为，公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生一种基于共同价值观的对话，这个过程中对话的双方就是政府中的公共行政人员和作为其回应的对象的公民。公务员的重要作用就是帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，不仅是要对公民的要求作出回应，而是要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。这些行为的激励基础不仅仅在于工资收益和公职保障，主要在于希冀对公共服务和社会有所贡献，这是公务员基于自己公民义务基础上的行为结果。新公共服务理论试图鼓励越来越多的人履行自己的公民义务来实现服务型政府的价值诉求。因此，服务型政府的构建对公务员的素质能力、伦理规范提出了更高的要求。

公共服务型政府这些价值取向明确了政府的核心价值和政府及其工作人员的基本行为准则。这些准则一方面强调了服务型政府的管理过程是一种公民民主参与的过程，其治理方式以服务代替了控制；另一方面确定了政府必须以提供公服务为自己的基本目标。

三、服务型政府建设的阻力

(一)市场经济主体的不成熟阻碍服务型政府的职能转换

市场经济主体的不成熟增加了服务型政府建设难度。服务型政府的建设最需要的是政府职能的转换，即政府只承担政府应该承担的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能。因为服务型政府是“有限权力和有限责任的政府”。

市场经济条件下，社会经济发展的很多事情应当由市场主体和非政府组织依靠自身的组织能力去完成，它们按照市场的要求，在法律的框架之内，按照自愿交换、平等互利的原则去协调经济主体之间的活动。政府只是一个社会交易规则的提供者和交易争议的裁判员。以此，服务型政府不应该也不可能是无限权力和无限责任的政府，不应该去管那些“不该管、管不了和管不好”的事，只应该管市场主体和非政府组织“不该管、管不了、管不好”的事；市场主体实现效率，政府管理保障公平；该由政府管理的也要充分尊重市场规律，最大限度地发挥契约和非政府组织在整合市场主体间、政府管理主体与市场主体间关系方面的作用。只有市场经济的主体的成熟，只有它们在法律的框架下按照市场规则行事，政府才可能只管自己应该管的事情。如果市场主体不成熟，缺乏独立性，也缺乏规则意识和平等自由精神，市场交易的自主调节就会受到破坏，市场秩序就会混乱，社会资源的配置就会没有效率。这样，政府就可能成为市场的干预者。所以，服务型政府需要成熟的市场主体，这样，政府才能把自己过去控制市场和干预经济的职能转移出来。

(二)传统行政体制对服务型政府建设的阻力

1、全能政府政社会萎缩，对政府的依赖与对政府的无奈。全能主义政府的根本目标是用新的意识形态模式来改造和重塑社会。在这一过程中，政府是积极的主体，社会则成为被动的客体，这导致了强政府与弱社会。

2、政府职能过度膨胀，权力范围无限性与社会的消极服从。“权威崇拜、政府崇拜是中国传统政治文化的主流之一。”“管得最少的政府就是最好的政府”的观念从未在我国政治生活和经济生活中占据主导地位。以政府为主体重塑社会的努力，沿袭并深化了这一传统，其结果是政府权力的过度膨胀，即管了许多不该管的事。

3、政府职能结构不合理，总量失度基础上的分量失衡。任何政府都要履行政治、经济、文化、教育等几大类职能，所不同的只是侧重点和介入的广度、深度方面的差别。政府职能过度膨胀意味着职能总量的失度，职能结构不合理则表现为分量的失衡。“职能结构”是指政府职能的构成及各类职能在职能总体中的比重和相对地位。我国政府职能结构不合理主要表现在：经济职能强，社会职能弱；对社会的管制功能强，服务功能弱。此外，部门林立，部门之间缺乏有效的协调；公务人员队伍庞大，整体素质低；权力过分集中与国家权威分割并存等等，都是全能主义政府的特征。

(三)服务型政府建设的文化阻力

服务型政府建设的进行不仅仅意味着具体制度安排的突破与创新，更为关键的是适应服务型政府治理习惯的社会行政文化和行政理念的塑造。但是，我国的传统行政文化却存在着与服务行政完全冲突的思想和观念。这些观念成为服务型政府建设的极大的阻力。

1、为民作主观念阻碍公务员服务意识的树立。中国的读书人长期受儒家思想的浸染，以天下为己任，总想兼济天下，其实就是为民作主。这种观念的问题在于它是以官员为中心的，表现出官僚的英雄主义情结。他们自认为比老百姓聪明、高明，可以为民作主，而且自信自己能够为民作好主。这样的观念与服务型政府要求的以公民为中心是完全冲突的。服务行政是以公民为中心的，要求政府根据公民的愿望来施政，按照公民的好恶来选择施政的方式方法。

2、官本位思想的阻碍。在我国的政府管理中，传统的“官本位”思想是很深厚的。官本位观念使公务员受到社会持续的遵守尊崇和羡慕，这样会强化公务员的优越感和高高在上的意识，不利于公务员树立以公民为中心的服务理念。近年来公务员考试报名之踊跃，就可以知道官本位在中国影响之深。而且报考公务员的人数也是政府机关的官阶地位越高，报名者越多。中央国家机关达到几千人报考竞争一个职位。

(四)理论准备不足对服务型政府建设的阻力

我国服务型政府建设过程中的理论障碍主要是指由于服务型政府理论研究的滞后形成的对服务型政府建设进程的负面影响。

服务型政府建设理论研究的不足表现在：第一，虽然地方政府已经开始服务型政府建设的实践了，理论界对什么是服务型政府还没有进行认真深入的研究，对服务型政府的概念、特征和模式设计都没有较一致的说法(单是服务型政府的概念，就形成了“一个概念，多种表述”的现状)，各个地方政府都根据自己的需要来进行服务型政府建设，虽然显现出百花齐放的图景，但是由于没有深入的理论指导，使服务型政府建设显得异常混乱且表面化。行政问责制被作为服务型政府建设的主要成果介绍。我们现在的行政问责制是上级对下级问责，这是典型的管制型政府的手段，也是制度管理的主要方法，怎么能说是服务型政府建设的内容呢？服务型政府的行政问责制是公民对政府官员的问责，是民意机构对政府领导人的问责。第二，服务型政府建设的政府是广义的政府还是狭义的政府？这个问题根本不清楚。当然，行政管理体制的改革，即狭义政府的改革，毫无疑问是整个政治体制改革的重要内容和核心部分，应加大力度。但是整个政治体制，即广义政府的改革也应同步进行，这样改革才能配套，取得全面的进展，服务型政府的建设才有期可望。服务型政府的本质是民主的政府，是民意主导的政府。建设这样的政府，只在现有行政体制下进行修补是不可能的。所以，建设服务型政府应该在广义的政府概念下来进行建设，即必须推进政治体制的改革(本文是从狭义上来论及政府建设的)。第三，服务政府的整体模式设计的研究现在还是一个空白。中国是一个中央集权的国家，服务型政府建设的地方推动的作用和影响都是有限的。这样，就需要从总体上对服务型政府进行模式设计。