安徽省户籍制度改革对农民工市民化的影响

□文/朱　琦（安徽财经大学经济学院安徽·蚌埠）

安徽省户籍制度改革对农民工市民化的影响

□文/朱琦
（安徽财经大学经济学院安徽·蚌埠）

［提要］推进新型城镇化改革应以人为本，将农民工市民化作为新型城镇化的重点。我国现有的二元户籍制度严重阻碍市民化进程，为破除户籍制度对农民工市民化的阻碍作用，重点在于找出户籍制度改革的重点，剥离嵌入其中的各种经济、社会、政治因素，完善配套改革，借鉴国际经验，为安徽省改革传统户籍制度提出可行政策建议。

农民工市民化；户籍制度改革；安徽省

收录日期：2016年8月23日

一、引言

改革开放之后，随着生产力的发展，农村的剩余劳动力和城市强烈的劳动需求之间的逐步吻合，使得越来越多的农民涌向城市，从“农民”变成了“农民工”，但二元户籍制度的壁垒仍然存在，“农民工”并没有变成“市民”。随着农民工群体的壮大，城镇化的推进，农民工市民化成为一个亟待解决的问题。安徽省办公厅为了积极推进户籍制度改革工作，对2014年国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》进行了深入的解读和研究，力求抓住户籍改革的重点和方向。安徽省办公厅在2015年颁发了《安徽省人民政府关于进一步推进户籍制度改革的意见》，在意见中指出了户籍改革的重点是统一建立城乡户口登记制度一体化，落实以居住年限为限制条件的居住证制度，对于城区人口数量在50万以下的建制镇和小城市采取全面放开的落户政策，申请人以及与其共同生活的家人在满足一定居住条件的情况下，就可以到居住地的公安部门申请登记为常住人口；城区人口数量在50万～100万之间的中等城市，当地政府将根据城市综合承载能力，以及申请人员的学历、工作技能、个人能力等综合素质来决定是否可以纳为常住人口；政府对于大城市或特大城市的落户条件将采取更加严格的限制条件；政府还将采用人才落户政策，对于高校毕业生、职业院校毕业生、技工院校毕业生、技术工人、留学回国人员等可优先落户，明确的定下了接下来一年的户籍制度改革的时间轴和每一步目标，并对相关的改革路径和操作方法进行了系统性的设计，为安徽省2015年的户籍制度改革，明确了目标和方向，推动了安徽省市民化、城镇化的进程。

二、二元户籍制度对农民工市民化的制约

截至2015年末，安徽省户籍人口6，949.1万人，同比增加13.3万人；常住人口6，143.6万人，同比增加60.7万人。全省城镇化率50.5%，同比增加1.35个百分点。按照目前的增长速度，安徽省有望在2020年，基本建立以人为本、规范有序、高效科学，能够有效保证居民权益的新型户籍制度，能够完善方便社会管理公共服务建设，完成常住人口城镇化率达到58%的目标。但是，城镇化并不等于市民化，很多城市的市民化率是低于城镇化率的，农民工难以融入城市。农民工市民化对城市的综合承载力也提出了挑战，城市对农民的吸引力也在逐渐下降，这主要是因为城镇化的过程中存在以下问题：

（一）就业方面。由于农民工对于城市来说是外来迁徙人员，缺乏当地的人际关系，对他们来说城市的信息流动不完全，不能及时获得就业信息和就业机会。相比于城市原有居民来说，他们缺乏获得技能培训的机会，文化程度不高，获得的就业机会多为脏乱差的重体力活，如建筑工人、清洁工人、家政搬运工人等。一些企业在招聘的过程中甚至直接表明只招收本地居民，即使他们获得了就业机会，也可能面临同工不同酬的不公平现象，农民工的薪资水平相比于一般城市职工来说要低的多。农民离开土地来到城市面临着巨大生活压力，相对于城市来说他们具有很强的流动性，如果他们从城市无法获得合理的经济利益，城市对他们的吸引力也在逐步下降。

（二）社会保障。由于城乡二元户籍制度的限制，虽然农民工进入了城市工作与生活，但是他们的本质身份仍然是农民。他们不能平等的享有城市居民的权利与义务。目前，户籍改革的工作也只是停留在表面上，嵌套在户籍改革内的各项福利保障仍然需要继续落实。如在医疗保障方面，农民工无法享有城市居民现行的医疗保障体系。农民工多从事脏、乱、差、险等工作，但是他们的医疗保险和社会保险参保率极低，这对他们的人身安全带来了一定的隐患，如果他们患有大的疾病，可能无法承担高额的手术费。

（三）权利维护。大多数农民工进入城市就业后，基本放弃了家乡的选举权，在城市同样没有选举权，所以他们也失去了享受正常的政治权利的资格。农民工是社会成员中的一个庞大团体，但是他们却不能正常的表达自己的政治诉求，这使政府的改革缺乏民声参与，不能够切合实际、规范有效的解决市民化过程中出现的问题。除了无法享受政治权利之外，很多农民工缺乏自我维权意识，不能正常的自我维权，甚至出现无处维权的难题。如果一个团体无法通过正常的渠道来表达自己的意见，经过长期积累发酵可能出现“井喷式”的非理性集体性事件，给社会的和谐稳定带来严重挑战和威胁。

（四）子女就学教育。对于大多数农民工来说，他们都希望子女能够通过学习来改变自己的命运，有的农民工甚至是为了孩子获得更好的教育才来到城市打工。但是，农民工子女在受教育方面却面临着巨大的不公平，即使政府也在不断解决这一问题，规定农民工就业地应为其子女提供九年义务教育甚至开办了农民工子女学校，但在实际上仍然不能解决教育不公平这一问题。因为一些学校通过借读费来变相提高农民工子弟的上学门槛，学校越好门槛越高，有的城市甚至采用学区房招生模式，这对收入不高的农民工来说是不可能迈过的门槛。所以，对于大部分农民工子女来说，只能够进入一些私立的学校或者是专为农民工子女开办的学校就读。在受教育条件方面，私立学校和农民工子女学校相比其他公立学校师资力量更加薄弱，教学设施更加落后，在一些农民工子女多的学校，城市居民不愿意让他们的孩子在这就读，因此农民工子女所接触的学习环境和他们在老家相比，并没有得到多少改善。即使少数农民工子女能够进入普通公立学校学习，他们很可能成为学校的特殊群体，很难融入正常的学习生活中去，这对他们的身心健康和学习生活都造成了很大的影响。

三、政策建议

（一）加快户籍制度建设。（1）统一建立城乡户口一体化，保证农业转移人口的自由流动不受限制，配套相关就业、社保、卫生计生、住房、教育、土地人口统计制度；（2）全面执行《安徽省流动人口居住登记办法》（安徽省政府令第244号），让居住证制度在全省落实。让基本公共服务保障体系与居住证相挂钩，可以利用居住年限来进行限制，切实保障农民工能够在城市享有与其他市民一样的权利；（3）为了全面管理和服务人民，政府应该建立完整的人口信息库，全面掌握人口转移的流动情况，实现全省人口信息的整合。

（二）配套与市民化相适宜的土地制度建设。农民工一旦进入城市，则意味着他们需要放弃家乡的土地经营权，闲置的土地是资源的一种浪费，所以对闲置土地以出租、转包、转让、互换、入股等形式的土地流转不仅可以让农业转移人口获得一定的经济补偿，还可以形成土地经营规模化，提高土地经营效率。所以，政府应该推进土地流转进程和完善土地确权登记制度，早日实现土地流转市场化。

（三）完善公共服务建设均等化。完善公共服务建设应从以下几个方面分别进行：（1）加强教育保障，让农业转移人口的随迁子女享有城市居民子女相同的教育环境和资源；（2）帮助农民工就业创业，可以通过工会和相关公共组织对农民工进行系统全面的职业能力培训，并提供一定补贴，促进农民工就业。对于有创业意向的农民工可放宽贷款条件，减少税收，加大创业扶持力度。完善就业失业登记管理制度，保障失业农民工的基本生活；（3）提供医疗卫生保障，将农民工和当地居民一起纳入其常住地的社区卫生服务系统，对基本医疗卫生进行均等化普及。对城镇居民医疗保险与新农合进行逐步整合，统一建立保险制、救助制的基本城乡居民的医疗制度；（4）推进社会救助体系和养老服务体系建设，社会养老保险和社会养老服务体系应该统一实施，全面覆盖，保障城乡居民的养老问题；（5）为保证农民工基本住房要求，应该统一考虑农业转移人口和城市居民的住房需求，可以将进城落户的农民工的住房需求也纳入城市居民的住房保障体系当中，制定符合农业转移人口实际情况的住房公积金体制。

（四）建立多元成本分摊机制。安徽省农民工待市民化数量庞大，市民化成本十分巨大。以安徽省合肥市为例，人均市民化成本为15.49万元，合肥市预计到2020年为止，将投入2，400亿元用于市民化建设。如果仅让政府和农民工自身分摊巨大的市民化成本，会使市民化的进程既艰辛又缓慢。所以，应该由政府主导，建立农民工、企业、政府三元的成本分摊机制，减少农民工市民化过程中的压力。为避免农村土地闲置，鼓励愿意进城的农民工交出农村住房用地和农业用地的经营权，并对主动上交土地经营权的农民工给予资金补偿和城市买房优惠，缓解农民工进城落户的后续保障压力。

（五）提高城市综合能力承载力。由于城镇化的快速推进，很多城市不可避免地出现了“大城市病”，拥挤的交通、严重的雾霾、房价的高速上涨等现象不仅降低了市民的生活质量，而且增加了市民的生活压力和成本，导致农民工市民化的难度进一步增加。所以，政府农民工市民化的重点应放在有发展潜力的中小城市，通过公共设施和公共服务的建设来引导农业转移人口的自由流动。可以将大城市的一些工厂企业向中小城市转移，增加小城市农业转移人口的就业机会，减轻大城市工业污染，实现大中小城市的协调发展。

（六）政府加强户籍制度改革宣传。政府应当加强户籍制度宣传，重点突出户籍制度改革的重大意义，以及农民工市民化的必要性，引导全社会共同营造农民工市民化的良好氛围。政府可以通过联合一些公益机构对农民工群体多多进行关怀，增加他们对于城市的认同感。同时，农民工社会组织、工会等要发挥模范带头作用为农民工认真服务，开展文化活动，促进农民工和市民的相互交流，帮助他们逐渐融入城市生活。政府增加公共文化基础设施建设的投资，丰富市民业余生活乐趣，共同打造一个和谐、发展、繁荣的美好城市。

主要参考文献：

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［4］郭亚琳.农民工市民化的户籍制度改革问题研究［D］.浙江农林大学，2015.

［5］胡凯旋，张翔.论户籍制度改革与农民工市民化的双向关系——以合肥市为例［J］.内蒙古农业大学学报（社会科学版），2012.6.

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2015年安徽财经大学省级大学生创新创业训练计划项目（201510378573）

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