论我国金融监管制度的改革与完善——兼评巴塞尔协议Ⅲ之不足

阳东辉



论我国金融监管制度的改革与完善
——兼评巴塞尔协议Ⅲ之不足

阳东辉

随着全球化时代的来临和我国金融衍生工具的推出，当前的金融风险日益呈现出风险外观隐蔽化、风险规模杠杆化和风险构成复杂化的特征。金融危机直接催生了巴塞尔协议Ⅲ的出炉，但是，巴塞尔协议Ⅲ也并非完美无缺，它只是协调全球银行监管规则的最低标准。对照巴塞尔协议Ⅲ，反思我国金融监管制度，发现存在诸多问题，因此，必须对现行金融监管制度进行改革与完善。具体设想如下：一是建立全覆盖的多层次金融监管体系，二是尽快建立符合市场内在规律的金融风险大小与红利分配比率挂钩的机制，三是必须限制杠杆效应并增加流动性，四是规范评级业务，五是对所有金融机构实行强制保险制度。

金融监管；巴塞尔协议Ⅲ；影子银行；杠杆效应

随着全球化时代的来临，我国金融产品和金融市场逐步与国际接轨，一些新的金融衍生工具，例如期货、债券远期和人民币利率互换业务也先后推出，尤其是2010年4月沪深300股指期货合约在中金所上市交易以后，允许融资融券的买空卖空交易在我国金融市场掀起狂风巨浪。曾记否，2007～2008年美国次贷危机引发的全球金融动荡仍让人心有余悸①。面对金融市场的全球化趋势，尤其金融衍生工具的杠杆效应，如何防范与化解金融风险，我国的金融监管制度如何跟上新时代的要求，迫切需要我们从理论与制度两个层面进行新的思考。本文在剖析巴塞尔协议Ⅲ金融监管框架缺陷的基础上，以高标准为起点，反思我国金融监管制度存在的问题，并探寻相应的改革和创新之路，期冀未雨绸缪，为我国金融法制建设贡献微薄之力。

一、现代金融风险特征分析

金融监管的核心就在于防范与化解金融风险，现代金融危机的发生无一不是风险失控所致，因此，反思金融监管制度，首先必须分析金融风险的特征及发生机理。笔者认为，在金融衍生工具层出不穷的当今金融时代，金融风险呈现出隐蔽化、杠杆化和复杂化三个新的特征，这给防范金融风险的制度设计带来了新的挑战。

1.风险外观的隐蔽化

后危机时代的金融市场以金融创新和金融衍生工具的迅猛发展为特征。金融创新是绕过金融监管的巧妙设计。金融衍生工具②，作为非常复杂的金融产品，即使是最精明的投资者有时也不能意识到它们的风险，因此，无法以投资者自己独立的风险判断取代信用评级机构提供的等级评定。担保债券（CDOs）的复杂性常常使信用评级不透明，其可信度令人怀疑。以资产证券化为例，特殊目的公司（SPV）这一特设载体使资产证券化运作更加具有专业性，能有效隔离发起人自身的信用及破产风险。如果SPV原先持有的证券信用度比较低，因此卖不出去，于是就通过信用增级机构或信用评级机构使其持有的较低信用等级证券提高信用级别。

另外，以信用违约掉期（CDSs）为例，其风险极为隐蔽。CDSs就是增信的一个产品设计，它是指当某种具体债券或证券发生违约时——当贷款背后的收入流不足以满足承诺的支付数额时，由保险公司来承担责任，这样证券的信用等级就提高了。本质上，CDSs是投资者获得的关于债务证券（包括债券、债券指数和证券化）的准保险单，旨在避免贷款违约造成的损失。它依赖于现金流以及当事人达成的、以相关事件（例如本息支付不能，借款人破产、重组以及信用等级变化）的具体信用风险为基础的协议的履行。截至2008年底，美国已发行和出售的信贷违约掉期总额超过了世界上所有国家的国内生产总和③。尽管它的规模巨大，但CDSs市场实际上是以保密的方式运行的，既不要求公开披露，也没有任何法律要求这些合同必须向美国证券交易管理委员会（SEC）或者任何其他机构报告。因此，尽管银行和保险公司有自己系统的监管制度，但由于CDS是合同，不受上述监管制度的约束，因而游离于传统的金融监管制度之外④。

2.风险规模的杠杆化

金融风险的杠杆化主要体现在金融衍生工具上面。金融衍生工具具有杠杆效应和投机性，保证金制度和基础资产价格的诡异多变为广大投机者创造了以小博大的赢利机会。与参加现货市场交易相比，投资于金融衍生工具更符合成本—效益原理，因为金融衍生工具能够降低交易成本，发挥杠杆作用。但是，这种杠杆效应足以诱惑客户使用很少的资本进行巨额的投机性冒险，因此，金融衍生工具市场成为了许多金融冒险家的乐园。由于资产证券化会将风险放大，随着使用金融衍生工具的客户人数增加，金融衍生工具市场的风险在不断累积，加之，各种金融衍生工具的相互作用又进一步提高了整个市场的金融危机风险。

证券化也可能引发多米诺效应，因为机器越复杂，其毁坏的可能性就越大。如果在金融机构借款人和贷款人之间的链条上创造出更多的节点，那么一个“节点”的倒闭可能导致其他谨慎借贷的“节点”倒闭。总之，金融机构可能为贷款人降低某些风险，但是也会为投资者和经济整体造成新的风险⑤。可以说，风险规模的杠杆化和系统性是金融衍生工具市场与生俱来、无法克服的特性。

3.风险构成的复杂化

2007～2008年金融危机的发生，很大程度上可归因于复杂的“贷款并证券化”银行模式的出现，在该模式下，信用风险能够广泛地分配给投资者，这意味着产品链条中的每一方当事人都不用承担所有重要金融产品的某些责任或潜在风险。证券化资产的复杂性和缺乏透明度，使投资者的无知被贪婪的利润操纵。证券的复杂性，加上买主并不知道他们购买的是什么，导致错误的商业决策。金融创新起因于按揭贷款——建立在其他衍生品之上的衍生工具——经过包装与重新包装，直到没有人能够识别它们的内容和价值。这些新的、人们知之甚少的所谓“安全与高回报”金融工具大受金融界的欢迎。由于投资者对次贷担保证券的大量需求，根本没有人担心房地产泡沫可能崩溃。

华尔街企业被它们的证券化信用衍生工具的盈利能力和假想的安全性迷住了，不仅创造许多产品，而且把它们列入资产负债表，因为它们代表了相对较高的收益率和巨大的市场。投资银行推动证券化，尤其是房贷担保证券（MBSs），以实现高投资收益、低风险的目的。通过使房贷发起人与违约风险隔离，证券化降低了贷款人审查借款人资质的动机，同时鼓励过度冒险和不适当的风险评估。对同一贷款的多重证券化，使贷款人监督借款人的信用事实上成为不可能——实际上它被外包给了信用评级机构。在以资产证券化为主要特征的现代金融市场中，由于信息不对称导致风险向整个市场溶解性扩散⑥。换句话说，正是由于不能对这些风险资产准确定价，促成了2007～2008年的金融危机。因此，2007～2008年金融危机的发生实质上是“金融工程与创新击败了监管机关与金融机构的风险评估能力”。

二、巴塞尔协议Ⅲ缺陷分析

巴塞尔协议在国际法律体系中具有不寻常的结构。作为国际法问题，它是“正式的非正式”，要求参与者明确遵守该协议。2008年的全球金融危机直接催生了2013年巴塞尔协议Ⅲ的出炉。巴塞尔协议Ⅲ的核心内容就是提高最低资本金比率要求，将核心一级资本的比率从目前的2%提高到4.5%，一级资本充足率从4%上调到6%；另外，还需建立2.5%的资本留存缓冲和0至2.5%的逆周期缓冲。根据新规定，各成员国需要在2015年前达到最低资本金比率要求，而缓冲资本要求可以2016年1月至2019年1月期间分阶段落实。在巴塞尔协议Ⅲ出台之后，中国银监会及时跟进，制定了《商业银行资本管理办法（试行）》，推出了包括资本要求、杠杆率、拨备率和流动性要求四大监管工具的新框架，这被称为中国版“巴塞尔协议Ⅲ”。其内容包括：（1）商业银行的核心一级资本充足率从现行的4%上调到5%；（2）引入动态拨备率指标控制经营风险，原则上不低于2.5%；（3）引入杠杆率经营指标，我国银行业杠杆率监管指标确定为不低于4%，高于巴塞尔协议3%一个百分点；（4）在现有流动性比率监管的基础上，引入流动性覆盖率和净稳定融资比率指标。此外，新规定还对所有银行设置抵御经济周期波动的超额资本2.5%，反周期超额资本0至2.5%，但只有在出现系统性贷款高额增长的情况下才需计提反周期超额资本，大多数时间，反周期超额资本为0。监管部门希望通过执行新的资本监管制度，提高最低资本要求，以便有效地抵御和化解金融风险。

评价一项新的法律制度是否具有正当性，不仅取决于理性的价值判断和精确的成本效益分析，还取决于看问题的角度⑦。笔者认为，巴塞尔协议Ⅲ和中国版“巴塞尔协议Ⅲ”虽然提高了银行抵御金融风险的能力，但是，由于资本留存要求，也缩小了商业银行的利润空间。更重要的是，它不能完全抵御金融风险的发生，甚至在某些方面还存在制度设计的脆弱性，具体表现如下：

1.没有改变风险加权方法，不能捕捉流动性差的产品风险

巴塞尔协议Ⅲ没有改变风险加权方法，这种方法是次贷危机中像美国银行和花旗银行之类的银行毁灭的原因。银行常常持有AAA等级的结构性产品，但这些结构性产品实质上是垃圾或达不到AAA等级。根据巴塞尔协议的规定，资本充足率为8%。但是，该8%的比例要求并不是各成员国就保护水平达成了任何共识而取得的，相反，8%正好是当时资本的平均水平。巴塞尔协议并没有提高或降低资本的平均水平；而是采用的平均水平。确定最低资本充足率水平实际上间接地设定了银行业财务杠杆或传动装置的数量限制。巴塞尔协议Ⅲ代表了国际社会承诺实行统一的资本充足率规则。简单地说，资本金要求的功能等同于对可允许的财务杠杆施加限制。例如，美国继续对银行规定3%的最低资本要求。因此，拥有30亿美元资本金的银行不可能持有超过1000亿美元的资产，这间接地将优先债权（存款和负债）的数额限制在970亿美元。

复杂的资本充足计划，如早期的巴塞尔协议，用一系列有区别的资本义务取代了单一的资本措施。这些不同的义务反映了各类银行资产或其组合的不同风险，例如贷款、证券和商业票据。巴塞尔协议给它们分配的权重分别是100、50、20和0（上述组合的权重）⑧。例如，巴塞尔协议给无担保的商业信贷分配的权重为100%。为了持有某种具体类型的资产，银行必须保持资本等于这些资产的全部价值（即100%）乘以相应的资本率——根据巴塞尔协议的规定一般为8%。巴塞尔协议分配给住宅抵押贷款的权重为50%。为了持有这些资产，银行只能将这些资产价值的50%乘以相应的资本率。因此，相同数量的监管资本一般允许住房抵押贷款总额两倍于商业贷款总额。但是，一种具体的风险权重不可能充分反映相关类型资产或资产组合的风险。这是设定风险权重的精确性问题。例如，分配给某类资产的风险权重不可能俘获银行持有的多种资产之间的差异。经验和常识表明，某些抵押贷款、商业贷款或掉期可能比其他资产的风险更大。某些银行可能会专注于风险较大的（尽管或许更有利可图）的贷款，但仍然面临着与规避风险的竞争对手相同的资本要求。由于巴塞尔协议Ⅲ只解决了银行的资本要求，以解决它们的信用和市场风险，所以，它们没有考虑银行因缺乏流动资金不能满足储户的取款需求而存在破产的可能性。

此外，新巴塞尔协议在计算资本要求时，交易账户风险的计算以该交易账户10天内的历史日平均盈亏风险值为依据。金融危机表明，这种计算过于乐观。因为市场风险模型没有考虑最坏情况下的损失，从而不能捕捉流动性差的产品风险，因此，历史平均市场条件并不能反映金融产品的真实风险。

2.过于依赖信用评级机构引发道德风险

大量的风险权数取决于信用评级机构，所以，巴塞尔协议Ⅲ仍然依赖债券评级机构，根据它们的评级来分配风险权重。次贷危机表明，信用评级机构经常会犯错。在金融危机爆发期间，信用评级机构不能评估某些创新性金融资产的风险。AAA信用等级（最高信用等级）像糖果一样分发。信用等级并没有反映金融危机期间相互违约加剧的情况。另外，信用等级似乎被客观内容减弱了，不再反映违约的可能性和预期恢复能力。当适用于某些复杂的金融产品时，这些信息元素（违约和损失的概率）具有明显不同的意义。巴塞尔协议对信用评级的依赖，使金融资产的买方和卖方之间产生了一种奇怪的利益冲突。为了便于销售和提高资产的销售价格，发起人总是追求很高的等级。根据巴塞尔协议的规定，资产购买人可以从更高的信用评级中受益，因为资产的评级越高，分配到组合中所需拥有的资产越少。对资产风险的虚假评级会导致在计算资本充足率时，降低该风险的加权数，从而产生资本缓冲不足的后果。

3.鼓励发行缓释信贷风险的衍生工具放大了金融风险后果

巴塞尔协议Ⅲ没有改变激励银行缓释信贷风险的做法，而且为了获得更有利的评级，鼓励银行抵御风险。首先，银行基于套期保值目的，使用担保债务（例如无风险政府债券）和其他高等级证券。随着时间的推移，这些工具的需求超过了供给，银行开始通过信贷衍生品（特别是通过信贷违约掉期（CDSs））进行对冲。对信贷违约掉期（CDSs）的依赖意味着银行不再需要持有实际的担保品，而同时放大了交易对手的风险敞口。但是，交易对手的风险并没有在资本增加上得到反映。这是因为信贷违约掉期常常被评为AAA级，或者因为它们没有出现在银行的资产负债表中。当金融危机期间保护卖方违约以及信贷违约掉期交易对手的风险真正发生的时候，银行缺乏资本支持它们资产负债表上增加的风险。另外，信用衍生工具的杠杆效应也放大了金融风险发生的后果，引起系统性金融危机。

4.忽视投资组合多样化对风险的影响

在某种程度上，巴塞尔协议Ⅲ允许银行降低资产负债表上的资本，从而使银行可以从事监管套利活动。主要理由如下：

（1）银行通过选择投资于相同风险权数的高风险资产，而不是低风险资产，能够“释放资本”。例如，不论是优质住房抵押贷款，还是次级住房抵押贷款，它们的风险加权数都是相同的。通过出售优质抵押贷款和购买次级抵押贷款，银行可以利用这一优势。

（2）银行可以通过证券化集中信贷风险的方式“释放资本”。基础资产的所有信贷风险可能集中于劣质资产，因此，优质资产可以获得较高的信用评级。在银行能够为优质资产提供足够多的高信用评级的情况下，高信用评级抵销了若干个底端低信用评级的不利影响。因此，用户能够察觉的银行投资组合的总体风险是比较低的。另外，银行可以转售高信用评级、低风险的优质证券，同时，自己保留高风险高收益证券。虽然银行承担的风险跟以前一样，但表面看起来因违约造成的潜在损失似乎要小一些，因此，要求银行持有的资本也比实际风险要小一些。

（3）巴塞尔协议和巴塞尔协议Ⅲ都坚持以下假定：资本要求，“任何贷款只应取决于该贷款的风险，不取决于增加的投资组合”。虽然这有利于资本充足率的计算，但是，它没有考虑将某一具体资产增加到投资组合或者改变投资组合的资产构成时，可能增加或者降低该投资组合的总体风险⑨。也就是说，巴塞尔协议Ⅲ忽视了投资组合多样化对风险的影响。这可能催生了信贷危机，因为银行的资本储备不足以抵御它们投资组合的实际风险。

5.巴塞尔协议Ⅲ只是协调全球银行监管规则的最低标准

巴塞尔协议的目的是协调全球各国的银行监管规则。不同国家有不同的监管要求，一些国家，比如印度，拥有比巴塞尔协议Ⅲ更好的监管框架⑩。印度储备银行早在2001年3月就要求所有银行的最低资本充足率从8%提高到9%。印度对风险管理也比较严格，而且实行外部审计制度，这都比巴塞尔协议Ⅲ的规定更为严格⑪。事实上，一些研究结论表明，当监管的目的是寻求全球的协调统一时，它们往往具有走向最糟糕监管的趋势。所以，我国在追求金融监管制度的设计时，不能仅仅以满足巴塞尔协议Ⅲ的要求目的，可以着眼于更远大的目标——在防范金融风险的基础上，如何提高我国银行和其他金融机构的竞争力。

三、我国金融监管制度存在的问题

巴塞尔协议是专门针对银行的监管，而金融机构除了银行之外，还包括证券、信托、保险等行业，鉴于金融监管外延较大，本部分对我国金融监管制度存在问题之分析侧重于宏观层面和金融风险防范为主。对照巴塞尔协议，反观我国金融监管现状，发现存在诸多问题。

1.事实层面：大量影子银行游离于监管真空地带

在美国，影子银行是指提供类似于传统商业银行业务的非银行金融中介机构的统称，它主要包括证券化工具、资产支持商业票据、货币市场共同基金、回购协议市场、投资银行与抵押贷款公司⑫。在我国，根据2014年《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》，我国影子银行主要包括三类：一是不持有金融牌照、完全无监督的信用中介机构，包括新型网络金融公司、第三方理财机构等；二是不持有金融牌照，存在监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等；三是持有金融牌照，但存在监管不足或规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。根据中国社科院金融研究所的统计，2013年底我国影子银行规模总量为27万亿元，相当于中国正规银行体系资产的1/5⑬。

虽然我国《银行业监督管理法》将非银行金融机构纳入了银监会的监管范围，它主要包括金融资产管理公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司、信用合作社等，银监会也出台了大量行政规章对之进行监管。但是，如上所述，在商业银行之外还存在大量不受监管或监管较轻的影子银行，包括信用担保公司、理财产品、地下钱庄、P2P借贷、资产证券化等。由于影子银行不交存款准备金，不算资本充足率，不受利率政策和贷款规模的限制，隐含着巨大风险。近年来，我国投资担保公司、P2P网贷、地下钱庄、投资理财产品等银子银行业务发展迅速，但国家对之进行直接监管的法律法规尚未出台，各种影子银行乱相频出，诸如虚假出资、转移资金、老板携款潜逃案件屡屡发生，众多投资者血本无归。

2.规范层面：监管过度与监管不足同时并存

（1）监管过度

我国金融监管制度相比西方国家来说，很多方面监管很严格，甚至是监管过度，严重制约了金融市场的创新与活力。主要表现在三个方面：（1）利率市场实行严格管制，美国国会早在1980年就通过了《解除存款机构管制与货币管理法案》，分阶段取消了Q项条例对于存款机构持有的定期和储蓄存款的利率限制。美国实行存款机构利率自由竞争，大大激发了金融机构的活力。而我国一直实行严格的利率管制，尽管近几年允许商业银行有一定的自主浮动权，但不得超过人民银行规定的利率上限。经济学原理告诉我们，如果只对某种机构实行管制，那么提供与该类机构类似的产品而又不受管制的机构将兴旺起来，或者诞生新的机构。因此，在商业银行利润空间受限的同时，影子银行业务却蓬勃发展，甚至连商业银行为了自己的利润都做起了原本属于信托公司的理财业务。（2）外汇资本市场严格管制，人民币至今未成为自由兑换货币，中国公民要进行跨国投资困难重重，这大大催生了地下钱庄的发展，而地下钱庄游离于监管之外，导致中央银行的货币政策数据失真，调控效果失灵。（3）实行貌似严格的分业监管，在国际上早已实行混业监管的背景下，我国还在执行严格的分业监管，表面上监管严格，实际上互相扯皮、推诿，监管效率低下。

（2）监管不足

在防范金融风险方面，我国的金融监管制度存在供给不足：a.过于迷信行政手段的作用，不重视市场自身风险化解机制的作用。政府在监管过程中，与被监管对象相比，总是处于信息弱势地位。因此，要真正发挥监管功效，还是离不开市场内在制约机制的创设。例如，我国至今没有建立起有效的将金融企业的风险暴露与分红限制结合起来的市场约束机制，金融机构即使经营效益很差，风险敞口很大，但股东分红和高管高薪却不受影响。尽管巴塞尔协议Ⅲ要求各成员国建立逆周期缓冲资本机制，根据逆周期资本缓冲制度规定，监管机构将在最低资本要求之上设立一个区间，一旦计提逆周期缓冲资本后的银行总体资本量降到了这个区间之内，银行的分红将受限制，银行资本在缓冲区越是接近最低资本要求时，分红限制就越大。这就将银行的资本量与红利分配严密挂起钩来，能够激励银行股东、管理层和员工努力工作，避免道德风险。但是，目前我国《商业银行资本管理办法（试行）》并没有要求强制实施这一制度，只要求在特定情况下，商业银行应当在最低资本要求和储备资本要求之上计提逆周期资本。而且，“特定情况”是指什么情况？如何计提？目前尚无权威解释，银监会也未出台计提逆周期资本的具体规则。b.面对挤兑危机时，没有赋予金融机构理事会暂停兑付或赎回的权利。很多金融机构的倒闭或老板跑路都是因为客户因风吹草动同时取款所致，面对这种情况发生时，金融机构往往一筹莫展，很容易因不能清偿到期债务，而被宣告破产。这加快了系统性的金融恐慌和金融危机的发生。c.缺乏确保非银行金融机构资产流动性的制度设计。比如，美国法律规定，持有的的货币市场资产30%以上必须在一星期内具有流动性。基金投资组合的最大加权平均到期期限为60天。而我国商业银行法规定银行的流动性资产余额与流动性债务余额的比例不得低于25%，以一个月为期；《保险公司偿付能力检测规则》规定保险公司的流动比率不低于100%，以1年为期。由于流动性比率约束的周期太长，对于预防挤兑危机作用不大。而对其他金融机构，尤其是各种担保公司、理财产品、P2P信贷更是不存在这一确保资产流动性的制度设计。d.我国的杠杆率管理适用范围太窄。我国《商业银行杠杆率管理办法》规定商业银行并表和未并表的杠杆率均不得低于4%，这里的杠杆率是指商业银行持有的、符合有关规定的一级资本净额与商业银行调整后的表内外资产余额的比率。杠杆率的作用在于控制商业银行的杠杆化程度，防止银行利用内部模型进行监管套利。遗憾的是，我国仅对商业银行实施了杠杆率政策，而对其他金融产品，尤其是杠杆化程度很高的金融衍生工具没有规定这一制度。

3.操作层面：单纯依赖货币政策调控金融风险既浪费纳税人资金又效果欠佳

面对金融行业风险高发的局面，我国政府在实践中祭出的唯一手段就是由中央银行进行救助，或者以国家拨款的形式核销银行的呆坏帐损失，甚至连股票市场动荡也采用这种政府注资方式进行救市。比如在2015年七八月间，面对沪深股市的熊市行情，我国中央政府动用国库资金救市就争议颇大。因为这次股市危机的发生主要是实体经济不景气，股票市值高估，投资者信心不足所致。而在中国股市充满投机的情况下，动用中央银行印钞机救市，实质是是拿纳税人的钱给庄家发筹码，不仅不能救市，反而使庄家胃口更大，获利更丰，既浪费纳税人钱财，又增加通胀压力，同时，效果欠佳。其实，中国股市的根本症结在于投机性太浓，违背股票价格应反应公司资产价值的基本定律，长期不给股东分红，内幕交易、操纵市场、财务会计报告作假等违法行为盛行，导致股市乌烟瘴气。因此，净化市场环境，公正执法，振兴实体经济，才是中国股市健康发展的根本所在。在此，笔者认为，即使发生金融危机，只要不是系统性危机，哪怕个别银行和金融机构倒闭，一般不要轻易动用政府资金救助，最好的办法是考虑如何在市场框架内构建一种损失共担的保险机制，这样既不会增加基础货币供应量，也能让投资者谨慎投资，还能优胜劣汰，又照顾到了客户的利益，不会引发社会骚动。

四、改革与完善我国金融监管制度的基本构想

针对前述巴塞尔协议Ⅲ监管新标准存在的不足，以及结合我国金融监管制度存在的具体问题，笔者认为，亟需改革和完善我国的金融监管制度，以有效防范与化解金融风险。具体设想如下：

1.建立全覆盖的多层次金融监管体系

影子银行游离于法律的监管之外，无法获得法律设置的安全网，如存款保险制度和中央银行的救助制度，这使它们在面对挤兑时不堪一击⑭。鉴于我国大量影子银行游离于监管真空地带，广大投资者权益无法保障的现实，笔者建议，必须将所有的非银行金融机构纳入监管，尤其是第三方理财机构、P2P贷款、融资性担保公司等跑路事件频发的金融机构和领域，更应该刻不容缓地予以监管，立马将其纳入金融监管体系。为了提高监管效率，实现无缝监管目标，应尽快将目前的分业监管模式改为与国际接轨的混业经营模式。另外，对纳入监管的所有金融机构，包括影子银行在内，必须建立规范的注册资本登记制度、信息公开和查询制度、资本充足率制度、杠杆率制度和金融机构保险制度。为了克服信息不对称的问题，还需建立覆盖全国的数据采集渠道、指标完整的个人信用数据库和信息披露查询平台。当然在具体制度设计方面，根据各金融机构的不同特性，允许存在一定的差异。另外，为了解决融资难问题，可以适当放开民间金融。我国立法机关应尽快推出《放贷人条例》，对投资者降低门槛，使得多数民间集资行为能够进入合法轨道“阳光化”⑮。但是，对于地下钱庄等非法金融机构，必须坚决予以取缔。也就是说，为了保护投资者利益，维护社会稳定，绝不允许存在金融监管盲区，必须建立全覆盖的多层次金融监管体系。

2.建立符合市场内在规律的金融风险大小与红利分配比率挂钩的机制

应尽快实施巴塞尔协议Ⅲ规定的0至2.5%的逆周期缓冲要求，实现商业银行金融风险大小与红利分配比率挂钩。但是，巴塞尔协议Ⅲ的逆资本缓冲机制只适用于商业银行，这极大地限制了该制度功能的发挥。笔者建议，应该仿效商业银行的逆资本缓冲机制，在保险、证券、信托、P2P网贷、第三方理财、融资性担保公司等其他金融行业也建立起类似的资本总量与公司红利分配比率挂钩的制度，以实现风险大小与股东和经营者的利益真正挂钩，避免“穷庙富方丈”现象。

3.必须限制杠杆效应并增加流动性

金融衍生工具的高杠杆性，加大了风险敞口，危机时放大了损失，我国应在立法上采取措施限制其杠杆效应并增加流动性，具体设想如下：

第一，改变风险值的历史成本计算依据。我国金融衍生工具的权利义务确认为金融资产和金融负债，并在会计报表内予以确认；初始计量采用历史成本，后续计量则一致地采用公允价值计量，这与巴塞尔协议Ⅱ以历史平均市场条件作为计算资本要求的依据保持一致，但它并不能反映金融产品的真实风险。因此，我们认为，巴塞尔协议ⅡA下风险值的计算应该以推定的萧条市场条件为基础，也就是在违约率高于平均水平的基础上计算风险值，只有这样，才能真正预防意想不到的重大风险造成的损失。为了应对经济萧条期发生的风险，应该为贷款损失计提前瞻性准备金。

第二，应该要求银行及其他金融机构将他们持有的远期利益项目作为表内资产对待，而不是作为表外项目，同时，要求向监管机构披露远期利益项目，以防止银行利用表外项目的低资本要求⑯。

第三，应提高流动资产比例。我国金融监管机构可以引入一个类似于2008年爱尔兰制定的流动性风险资本比率，即，要求银行持有与某个特定期间的平均存款取款金额成一定比例的资本储备金⑰。通过维持流动性要求，可以有效地防止银行发生挤兑危机。可喜的是，巴塞尔委员会在2009年12月发布了《关于流动性风险测量、标准及监控的国际框架》。在这一框架中，巴塞尔委员会提出了关于流动性风险的国际监管标准，要求巴塞尔委员会规定的银行的高质量流动性资产存量与30天内的净现金流出量的比值不小于100%⑱。应该说，新流动资产比例的出台有助于确保金融机构在短期遭受严重压力事件的情景下保持应对流动性风险的抵御能力。现在关键的问题是我国必须尽快落实，转化为国内立法。

第四，为了解决系统性危机，可以考虑允许银行和非银行金融机构发行可转换债券，一旦发生系统性危机事件，就可以将债券转换成股票。

第五，对所有的金融机构和影子银行实施杠杆率约束，避免加权风险资本的复杂性问题，减少资本套利空间。

4.规范信用评级业务

为了解决评级机构的利益冲突问题，笔者建议，应由金融监管机构设立一个独立中介机构，专门负责安排由哪个信用评级机构承担金融机构发行的结构性产品（主要是证券化产品）的信用评级工作。该中介机构可以采取以抽签或轮转等方式，向评级机构分派工作，也可根据评级机构以往的表现分配评级工作。为了规范评级业务，克服发行主体付费模式的弊端，我国应通过立法明确规定；任何发行人向评级机构支付的评级费用占评级机构总收入5%以上的，评级机构必须公开披露。评级机构不得雇佣与相关客户有利益联系的人员参与评级活动。参与评级的分析师和其他人员实行轮岗工作制度，为同一发行主体提供评级服务的时间最多为5年，而重新服务的隔离期至少为2年。任何评级人员只要从评级机构离职后，前往其他单位任职，就必须对其过去给出的评级结果进行重新审核。

5.对所有金融机构都必须实行强制保险制度

如前所述，由于单一的政府救助不仅适用范围有限（一般只针对商业银行），而且弊病丛生，因此，应探寻一种与市场经济规律相适应的风险共担机制，传统的由投资者自己承担违约风险的做法，必然影响社会稳定。因为金融无小事，每一家金融企业都关系无数家庭的命运，一旦倒闭，必然导致群体性事件，影响社会稳定。尽管我国2015年5月起实施《存款保险条例》，但其适用范围仅为商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行类金融机构。笔者认为，应当把存款保险制度推广适用于所有未建立损失共担机制的金融机构（证券交易所、期货交易所除外，因为它们有相关的保证金和赔偿基金制度），尤其是投资担保公司、P2P贷款、第三方理财机构等风险很高的影子银行更应该建立强制保险制度。一旦金融机构发生挤兑危机，由保险基金管理机构按照法律规定或者合同约定承担兑付责任。必须指出，这种存款保险制度应该是强制性的，类似于汽车的第三者责任强制保险，金融机构必须购买，否则不能营业。

注释：

①Eamonn K.Moran：“Wall Street Neets Main Street: Understanding the Financial Grisis”，North Carolina Banking Institute，March，2009.

②金融衍生工具是指其价值取决于基础金融资产、指数和其他投资业绩的合同。金融衍生工具能够给企业和机构投资者提供一种将投资与潜在损失隔离开来的工具，因为合理使用金融衍生工具可以使企业抵御与利率、外汇、商品价格和质量变动有关的风险，稳定现金流的速度、精度和灵活性，从而限制潜在的损失，降低交易成本。

③See Christopher Cox，Op-Ed.，Swapping Secrecy for Transparency，N.Y.Times，Oct.19，2008，at WK13.

④李仁真主编：《后危机时代的国际金融法》，武汉：武汉大学出版社，2010年，第155-156页。

⑤（美）塔玛·弗兰科：《证券化：美国结构融资的法律制度》，潘攀译，北京：法律出版社，2009年，第93-94页。

⑥孙放：《后金融危机时代金融系统监管策略初探》，《中国法学会经济法学研究会2010年年会论文集》（下），第721页。

⑦阳东辉：《论建立公司僵局临时董事救济制度》，《湖南师范大学社会科学学报》2011年第2期。

⑧Bank for Int’l Settlements，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards，30 I.L.M.967，992（1991）.

⑨⑯Sandra Rutova，Tim Volkheimer：“Revisiting the Basel Accords：Lessons Learned from the Credit Crisis”，University of Miami Business Law Review，Winter，2011.

⑩Saul Perez：“Why the Basel Committee on Banking Supervision Came to be ”，http：//marketrealist.com/2014/09/overviewbasel-committee-banking-supervision-came/.

⑪李阳、童旭红：《中国、印度两国银行监管制度比较及启示》，《海南金融》2009年第4期。

⑫Bryan Noeth&RajdeepSengupta，Is Shadow Banking Really Banking?The Regional Economist，Federal Reserve Bank of St. Louis.，October，2011.pp.8.

⑬见新浪财经：“中国影子银行规模全球第三”，2014-10-31.

⑭袁达松：《对影子银行加强监管的国际金融法制改革》，《法学研究》2012年第2期。

⑮张帆：《民间集资监管的制度研究》，《湖南省社会科学》2014年第2期。

⑰Conor Griffin：“Basel II Capital Adequacy Regulations & The Credit Cause or Cure?”，Chartered Acct.Ir.（Jul. 8，2008），http：//www.charteredaccountants.ie/Members/Technical1/Financial-Services/Accountancy-Ireland-Articles/BASEL-IICAPITAL-ADEQUACY-REGULATIONS-THE-CREDIT-CRISIS-C AUSE-OR-CURE/.

⑱李扬、胡滨主编：《金融危机背景下的全球金融监管改革》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第206页。

（责任编校：文泉）

Reform and Perfection of Financial Regulation System in China——Comment on Deficiency of the Basle AccordⅢ

YANG Donghui

With the advent of the era of globalization and introduction of financial derivatives in China，there appearance hidden financial risks，size of leverage and complex composition of financial risks.BaselⅢ was born from the global financial crisis，but it is not perfect in that it is only the minimum standard for coordinating global baking regulation.Contrasted the BaselⅢ，we will find that there are many problems in the financial system in China.Therefore，we must carry out the reform and perfection of financial regulation system.The concrete suggestions are as follows：the first is to establish a full coverage of multi level financial supervision system，the second is to establish a inherent mechanism of dividend distribution ratio in accordance with the risk exposure of financial institution，the third is to limit leverage and liquidity，the fourth is to standardize rating service and the fifth is to implement the compulsory insurance system for all financial institutions.

financial regulation；Basle AccordⅢ；shadow banking；leverage effect

阳东辉，湖南师范大学法学院副教授，法学博士（湖南 长沙 410081）

湖南省重点学科建设项目资助