农村基层低保给付主体功能错位及应对——以社会工作力量介入为视角

刘耀辉，吴秀琳

（湖南工业大学法学院，湖南株洲412007）

农村基层低保给付主体功能错位及应对
——以社会工作力量介入为视角

刘耀辉，吴秀琳

（湖南工业大学法学院，湖南株洲412007）

在农村基层低保给付中，存在非制度化的村委会实质控制低保资格认定的给付主体功能错位问题。这是农村基层政府低保给付力量短缺，村委会“地方性知识”优势耦合基层政府理性等主客观因素共同作用的结果。基于社会工作与低保给付行政目标与功能契合、工作方式互补，可通过社会工作介入农村低保给付，充实农村基层低保给付经办力量，助力主体功能错位问题的破解。其主要方式包括:采取社区工作方法介入低保对象筛选，遏制圈子社会就近选择逻辑滋生的错保问题；借助工作小组和个案工作方法的专业知识和技能，提高农村基层低保给付效率及促进民众低保观念转变。

农村；村委会；低保给付；给付行政

农村低保给付具有保障基本生存和应对农民问题的双重社会功能。2015年中央财政安排的城乡低保补助资金高达1 171.48亿元，比上年度增加了6.36%。农村低保月人均标准达到255元，同比增长14.7%；月人均补助水平达139元，同比增长15.8%［1］。然而，在国家保障力度增大的同时，“保命钱”低保金却屡屡沦为基层经办人员的“唐僧肉”和“摇钱树”。

农村低保制度在执行过程中“走了样”、“变了味”，村干部的消极作用尤为突出，主要表现在以下方面:其一，虚报冒领、截留资金。巴马县弄阳村张××、陈××等5名村干部，共截留全村54户低保农户低保金860 320元。其二，“关系保”、“人情保”。乌海市乌兰淖尔镇北村原村主任张××，在2000年至2014年间，违规为妻子和女儿办理低保，累计骗取低保金及其他各项补贴33 602.7元。其三，有偿办保、利益交换，雁过拔毛。马××在办理低保过程中多次收受群众500元至2 000元不等的好处费，经常性收受烟酒等礼品［2］。

农村低保给付为何乱象频发？村干部为何能肆意染指低保金？本文试从农村基层低保给付主体功能入手，探求当前农村基层低保给付问题，及其原因与其应对之策，以求教于方家。

一、农村基层低保给付主体功能错位的表现

低保对象认定是基层低保给付工作的核心。依据我国农村低保制度相关规定，乡镇人民政府和县级民政部门负责农村低保对象确定，村委会协助乡镇人民政府从事低保给付行政工作。而实践中，农村低保对象认定过程中村委会的实质影响往往超出乡镇人民政府，农村基层低保给付正以一种溢出制度设计的权力行使方式运行，“即用非正式的方式来行使正式的权力”［3］。

（一）农村基层低保给付主体

首先，乡镇人民政府是农村基层低保给付毋庸置疑的行政主体。行政主体是指在行政法律关系中以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织，包括国家行政机关及其职能部门，以及法律法规授权组织。农村乡镇人民政府作为基层行政机关，是农村基层低保给付当然的行政主体。1954年《宪法》明确规定，乡、民族乡、镇是我国基层政权单位。1982年《宪法》规定，乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，设立人民代表大会和人民政府。依据1982年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对乡镇人民政府的职权界定，乡镇人民政府的低保给付行为，属于民政行政类型。

乡镇人民政府的低保给付行政权责，相关法律有明确规定。2014年《社会救助暂行办法》第四条规定，乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，社会救助经办机构或者经办人员承担具体工作。在农村低保给付具体实践中，低保给付行政主要由民政专干负责，驻村干部也是低保给付行政的重要参与者。

其次，村委会是否是基层低保给付的行政主体，需要具体分析。从法律性质上看，依《宪法》和《村民委员会组织法》规定，村民委员会是群众性自治组织，其本身不享有任何行政权力。而村委会在低保给付行政中所发挥的重要经办作用，有的属于法律法规授权行使，村委会因此属于法律法规授权的低保给付行政主体。有的属于乡镇人民政府委托行使，则村委会的低保给付行为须以乡镇人民政府名义实施，并由乡镇人民政府承担责任，不具备行政主体资格。

村委会行使低保给付管理，现有最低生活保障制度体系具有明确规定。法律对村委员会在低保给付行政中的角色界定包括①:首先协助做好有关社会救助工作，其次受申请有困难的家庭成员委托代为提起低保申请。显然，村委会代理低保申请的行为，不具行使行政职权性质，不属于法规授权情形。法律法规授权村委会协助乡镇人民政府从事低保给付工作的具体事项，包括协助乡镇人民政府入户调查、民主评议，参与三级审批②。且有地方立法及规范性法律文件，进一步明确了村委会的公示责任，并强调村委会在低保给付行政中的辅助性地位③。

综合上述法律形式及规范性法律文件可知，在农村基层低保给付行政活动中，乡镇人民政府具体负责农村低保申请受理、调查、评议和公示等审核职责，村委会的协助功能具体表现为协助乡镇人民政府入户调查、民主评议，参与三级审批，公示低保政策、审批流程、审批过程、审批结果等方面。除公示外，其他各项职责则均只有参与权，而不具有相关的主持、决定能力。可见，在农村基层低保给付行政由乡镇人民政府主导，村委员会处于从属地位，不具备实质性决策权。

（二）村委会把控低保对象实质确认权

农村基层低保给付行政的内容主要是低保给付管理，其核心在于低保对象审核。低保给付以国家财政为基础，既是社会弱势者基本生活最后的安全网，也是国家资源分配与财政支出的重要组成部分。在现行财政制度下，基层政府不负责低保资金筹措，而处在行政体制末端的基层政府，直接面向低保给付对象，在低保给付管理中具有不可替代的作用。受低保资源限制和低保制度目的约束，低保管理工作主要围绕低保对象瞄准展开，具体包括低保申请受理、审核与监督。

在农村基层低保给付实践中，依法应发挥主导作用的乡镇人民政府往往处于缺位状态。依据最低生活保障制度相关规定，乡镇人民政府是农村低保受理、审核的责任主体，村民应直接向其户籍地乡镇人民政府提出低保申请，并由乡镇人民政府组织调查和民主评议。而在具体运行中，村民自主申请、乡镇人民政府调查审核的低保对象圈定机制往往被异化为指标分配。“具体体现为低保指标由乡镇民政所统一分配到村庄，再由村庄按照小组户数把指标平均分配到组。”［4］低保制度规定的乡镇人民政府受理申请、主持审核的主体责任，经低保指标分配到村组的方式行使后，农村基层低保给付管理便由乡镇人民政府主导让位为村委会主导。

与此同时，乡镇人民政府出于各种原因，对村委会违反低保制度确立低保对象的做法也未进行有效监督，乡镇人民政府在农村基层低保给付中的缺位问题被进一步凸显。当前，村组一级圈定低保对象，普遍存在“按年龄吃低保”和“拆户保”现象，这种变通的做法明显偏离了低保的制度安排，并且有违制度目的。但考虑到整个低保政策和已经分配名额的稳定性，乡镇人民政府往往本着“不减员、不缩面”的原则执行现行的政策，默认村里的“土办法”④。

与乡镇人民政府缺位相对应，在低保给付实践中村委会则处于越位状态。起辅助作用的村委会因在低保政策信息传达、申请受理、家计调查、民主评议、张榜公布和资金发放等各个程序中都承担着大量工作，发挥着前期把关作用，实质上拥有圈定低保对象的重大决策权［5］。一项涉及我国东部、中部、西部、东北地区共计18个省市、54个市县、168个村的调查显示，32.3%的被调查者认为谁能享受低保大多是村组干部说了算［6］。

低保户与乡镇以上干部之间存在信息不对称，致使乡镇以上干部没有足够信息辨别真正的需求者［7］。当前农村基层低保给付行政中，乡镇人民政府和县民政部门在相关低保决定权行使中高度依靠村委会，村委会上报的材料是其审核和审批的主要甚至唯一依据。虽然乡镇人民政府普遍设立了驻村干部，旨在将基层行政管理工作从机关走向群众生活实际，但驻村干部同样依靠村干部进行管理和了解村民信息。同时，现行农村低保给付工作机制中，乡镇人民政府尤其是县民政局的工作方式主要是材料审查，实际核查往往局限于运动式的专项整顿工作，尚未形成常态化，使得把控信息传达的村委会具有参与低保工作的积极性和便利的操作空间。

在通过规范性文件将乡镇人民政府受理和审核的低保给付行政职权授予村委会行使的地区，村委会更是名正言顺地决定低保申请对象和主导对申请对象的资格审查，实际垄断了低保资格认定。农村低保给付行政实践中，村委会的意志一般能够得到充分体现。如2012年4月，低保户杨某所属村委任务杨某家中有不符合最低生活保障条件的家庭成员，经村民代表评议、党员大会评议、驻村干部审议、村委会决议，取消杨某的最低生活保障费，并将该决议结果和实施结果予以公示。村委会将该情况上报镇政府复核后，县民政局停发了杨某最低生活保障金。

可见，与低保制度设计的协助角色相区别，村委会实质行使着低保对象决定权。由此，农村基层低保给付主体功能错位具体表现为，制度规定起主导作用的乡镇人民政府缺位，而处于辅助地位的村委会则越位发挥实质决定作用两个方面。

二、农村基层低保给付主体功能错位的原因分析

农村基层低保给付实践中，低保给付主体作用非制度体现，是农村基层政府低保经办力量不足和农村基层给付主体积极性等主客观因素共同作用的结果。

（一）农村基层政府低保给付力量短缺

农村基层低保给付是民政工作中最重要的部分，业已成为农村基层政府一项常态化工作。而农村基层低保给付经办力量普遍短缺，不仅直接制约了农村低保工作的顺利开展，也是农村基层低保主体功能错位的症结所在。

民政行政业务攀升和基层行政力量配置不当，共同造成了农村基层低保经办力量短缺现状。一方面，随着经济社会发展，管制行政向服务行政和给付行政转向，民政行政在行政工作的地位日渐凸显，工作范围和业务数量倍增。农村民政行政在五保供养、优待抚恤、灾民救助等传统内容的基础上，增加了低保、医疗救助、社会救助体系建设等专项工作，但工作组织和力量没有相应变化，既没有增设专门机构也没有加强经办力量。另一方面，基层有限的民政行政力量任务配置不当。当前，大部分乡镇民政经办由一至两名民政助理员负责，却承担了低保、五保供养、优待抚恤、灾民救助、医疗救助、就业等专项事务。而且，民政人员还需担负民政业务以外的驻村工作等其他工作任务，以及各项突发性、临时性、及协助性工作任务。诸如调查、收入核实、对象确定、监督检查等低保专项工作具有面广、量大、不确定等典型特征，而工作力量和工作方式还停留在GDP中心主义时代，这使得低保经办专员不专、不堪重负，工作效率和效益受到严重影响。

由于农村基层政府低保经办任务繁重与力量短缺的矛盾突出，低保工作具体落实只能依靠村委会。一些地方尝试对低保经办力量进行了制度化保障，如《邵阳市城乡居民最低生活保障制度实施办法》规定，统筹考虑城乡居民总人数及最低生活保障对象人数等因素，合理配备县级民政部门的社会救助管理机构工作人员，落实乡镇（街道办事处）民政管理服务人员⑤。但由于类似文件缺乏法律效力，且囿于现实情况常被打擦边球的方式应对，例如采取挂名兼职和临时指派等方式应付检查，对保证低保经办力量缺乏实质效用。而申请受理、审核、复核等低保工作任务繁杂，没有足够的人手远远应付不来。也正是由于农村基层低保给付力量缺乏，所以导致很多具体事务只能假手村委会，使得村干部在低保资格确定方面有了上下其手的空间。

（二）村委会“地方性知识”优势与基层政府理性的耦合

农村基层低保给付行政工作不仅面临经办力量不足的客观缺陷，而且存在信息不对称与工作积极性等主观短板问题。村委会在农村低保给付中发挥事实上的决定作用，不仅是村委会填补治理空白的结果，也是基层落实低保工作的合理选择。

首先，村委会具有“地方性知识”的垄断优势，有利于保证和提升低保给付行政效率。村委会由本地村民组成，不仅最了解当地基本生活保障需求的实际情况，也深谙本地行为处事规则及公共事务的处理方法，有助于制度与现实、供给与需求之间的有效沟通，解决农村基层低保给付行政过程中的信息不对称问题。制度运行于具体情境之中，在广大农村尤其是边远农村地区，正处于“同时存在着解放与摆脱、进入与反蚀、扩张与消解、建构与解构消灭与涵化、扫荡与隐伏、吸附与融入等各种因素的互动过程”［8］。外来的行政经办人员对低保制度的执行，很容易导致“制度运作似乎是超越时空的，是不需要具体场景，且是与农村本身的状况没有关系的”［9］中所批评的情形。由村委会完成低保给付的具体工作，不仅能解决民政部门经办力量不足的客观困境，而且有利于掌握分散且流动频繁的低保工作对象的真实情况和实行“动态管理”，提高给付行政效率。

其次，现行“任务性行政”机制下，不具备政绩效应的低保给付工作很难成为基层政府的工作重心，由村委会运行低保给付工作，是基层政府的理性选择。“任务性行政”指将国家现代化的阶段性目标分解为各项具体的工作任务，通过政治对行政的支配以及科层化行政体系的具体运作使各项任务得以贯彻落实。分权改革将人事管理从“下管二级”变为“下管一级”，地方由此获得了独立的人事任免权，上级任务随之兼具压力效用。在任务压力型体制下，乡镇政府的精力集中于经济发展任务，使得目标并不明确的低保给付行政让位于有明确任务要求的政绩考核事项。并且乡镇政府的具体给付行为更倾向于在形式上完成上级分配的任务和下达的命令，而不注重确保基本生存的制度要求。由此，将边缘化和形式性的低保给付放手交给村委会行使，便成为乡镇政府的合理选择。

三、问题应对:社会工作力量介入农村基层低保给付

“村委会落实农村低保政策具有本土化强、具有得天独厚的场域优势、管理村庄的实践经验丰富和对村庄信息具有垄断权等内部优势。同时村委会存在专业价值理念模糊、专业素质较低和落实低保工作的工作方法落后等内部劣势。另外，村委会也存在工作报酬比较低廉、社会工作人才的介入和农民“小农意识”的存在等外部威胁和挑战。”［10］这也许正是低保制度将村委会定位为低保给付行政协助角色的初衷或原因所在。而在村委会实质影响低保对象确定的非制度化农村低保给付运行中，普遍产生了“人情保”、“关系保”、“贿保”、“盗保”等问题，不仅异化了低保给付行为，而且严重影响低保制度目的和价值实现。因此，农村基层低保给付主体错位问题亟需得到有效解决。

（一）社会工作力量介入农村基层低保给付的可行性

社会工作与低保给付目标与功能契合、工作方式互补，社会工作介入有利于应对低保经办中力量短缺与积极性不足问题。

与低保给付行政一致，社会工作的基本目标或者核心要义也是社会安全，保障弱势人群的最低生活需求。社会工作是20世纪新兴的一项专业工作，其最直观的表象上体现为以利他主义为指导，以科学知识为基础，运用科学的实务方法帮助在社会生活中遇到困难和问题的弱势群体，摆脱生活窘境的专业的助人服务活动［11］。社会工作的基本目标是寻求包括物质和智力资源在内的各种社会资源，支持社会弱势者（包括弱势个体和群体，帮助临时性的弱势者走出危难，为长期性的弱势者提供基本保障）、缓解困难和促进发展。社会工作的产生和发展与反贫困密切相关，社会工作最初表现为对贫困者的物质救济，伴随着近现代社会救助事业的发展逐步走向专业化，并突破扶危济困的传统范畴，致力于改善生活、增加机会、提高社会福祉、推动政策改变等人文扶困。从社会工作的发展历史来看，反贫困贯穿社会工作发展的全过程，与应对贫困的低保给付从起源上看具有相似性。从功能上看，低保给付以国家财政为基础，补足社会弱势群体不能通过自身努力实现的基本生活需求，而社会工作采取多元方式救助与发展并举，同样助力于人的尊严实现和社会和谐发展。

社会工作的三大实务工作方法⑥，与基层低保给付行政具有很强的互补性。第一，在社区工作方法促进农村基层低保给付方面。农村社区工作的地区发展模式、社会策划模式以及社会行动模式的工作策略，既能考虑地区优势，调动反贫困主体的参与意识和参与能力，还能充分利用专家学者的外在力量，提高贫困群体应对外界冲击的能力［11］。这些工作策略都是建立在对农村社会现实情形，以及村民具体状况的充分了解的基础上，有利于提高低保对象识别的准确率。第二，在小组工作方法促进农村基层低保给付方面，小组工作实务方法有利于用专业化工作方式提高农村基层低保给付行政工作效率，以及促进村民社会改变对低保制度及低保给付工作的不当解读。第三，在个案工作方法促进农村基层低保给付方面。社会工作不是一种简单的帮扶工作，在社会工作过程中强调专业性的问题解决方式，注重在专业理念指导下与服务对象之间维持的一定专业关系。如此，不仅确保低保对象基本生存，还能争强低保对象对制度的认知和信任，并因此改善政府形象和社会风气。

以公益为目的的专业性社会工作力量介入农村基层低保给付行政，对当前农村基层低保给付经办中力量短缺与积极性不足的现实问题具有明显的针对性，可望有效提高低保给付行政效率。农村基层政府低保给付经办力量不足，是农村低保给付行政中典型问题，也是农村基层低保给付行政非制度运行——村委会实质掌握低保对象确认权的重要原因。在合作共治、多元治理时代，社会工作力量是政府民生保障的重要协作力量，在低保给付行政中更是难得的新生专业经办力量。同时，以公益为宗旨的社会工组力量介入低保给付，较之任务和压力驱动的政府经办力量，更能忠诚、忠实于低保制度的初衷，促进低保制度价值的实现。

（二）社会工作介入农村基层低保给付的基本方式

当前，除经办力量短缺外，农村低保制度运行还面临熟人社会约定俗成的处事方法与农民朴素外财观念等消极影响，社会工作力量介入农村基层低保给付行政的可行性路径主要有二:

第一，采取社区工作方法介入低保对象筛选，遏制农村基层低保给付中圈子社会就近选择逻辑滋生的错保问题。

村委会所具有的“地方性知识”优势，虽然有利于提高低保给付对象的瞄准，但具有“福利包”性质的低保资格也刺激了“地方性知识”下熟人社会的就近选择弊端，而导致农村低保给付对象认定混乱。低保身份本身就是一个“福利包”，不仅享有现金补贴，而是意味着享受到住房、子女教育、医疗救助等“一揽子”福利。基于低保对象的“福利包”自身的诱导性，个别地区出现“人人争当低保户”的现象，为获得低保资格而找路子、拉关系，并为长期戴着低保户的帽子享受政策优惠，不愿“脱保”。而长期保有低保资格，被认为是“关系硬、公关能力强”的表现。于是，村委会的“地方性知识”优势发挥空间，越来越被其熟人社会就近优先选择的弊端所挤占。

恰如费孝通先生指出，中国传统社会是一个“熟人社会”，人们按亲疏、内外、生熟，区别对待与之交往的不同对象。人与人之间有着一种私人关系，人与人通过这种关系联系起来，构成一张张关系网［12］。当前，熟人社会的交往在市场经济环境下也日趋理性化和利益化，建立在血缘、亲缘、地缘、利缘基础上的圈子愈来愈普遍。在圈子中，熟人之间还依据利益形成亲疏远近各种层次差别，优先照顾圈内人及关系近的人则成为圈子社会的社会风尚。在低保给付行政中，“人情保”、“关系保”等正是经办者在圈子社会中就近优先选择逻辑的具体诠释。在这种情景中，若社工以陌生人的角色“进场”，等于在熟人社会中嵌入了一种陌生人关系。在中国，陌生人间意味着原则，其行为可不必考虑人情。社工直接参与村里的低保工作，必然会打破农村的圈子惯习，增加低保程序的透明度，减少村干部等为家人、为圈里人谋好处的几率［13］。

第二，利用工作小组和个案工作方法的专业知识和技能，促进村民低保观念改变及提高低保给付准确性。

社会工作介入农村低保给付行政，可望提高低保给付行政效率。社会工作的介入将提高动态管理和分类施保的准确性，即增加错保对象被查出的可能性。具体而言，通过社会工作者的介入，在农村基层低保给付中实施分类施保⑦，以动态管理实现给付效率。正如相关研究指出，“能进能出”、动态管理是低保制度运行的基本原则，一旦收入高于当地低保线，就应该退出。但由于农村困难群体本身的多样性以及有关信息的匮乏，动态管理和分类施保具体操作起来比较麻烦，难免会出现问题，专业社工可借助专业知识和技能来收集和积累资料，既为分类施保和动态管理提供依据，也克服了信息来源过于依赖村组织及村民等渠道的缺陷，提高低保群体认定和低保标准的专业性［13］。

社会工作介入农村低保给付行政，还将有利于转变农村社会对低保给付行政的认识和态度。社会转型期各种社会观念剧烈碰撞，难以形成有效的社会规范。从生财途径的态度角度看，市场经济时代大量的灰色致富现象，冲击了农民淳朴、保守的金钱观念。具体到在低保给付实践中，低保待遇正被视之为纯粹的经济利益，社会弱势者抱着“马无夜草不肥，人无外财不富”的心理享有或等待救助，而一些生活条件好的人则不仅认为“不要白不要”，甚至以获得低保资格作为社会能力的体现。专业社工介入农村低保工作，能全面、专业地解释低保政策，促进低保知识的传播，有助于民众澄清对低保给付的误解及了解低保给付的真正目的与价值，促使民众逐渐改变不正当的低保观念。

注释:

①依据《社会救助暂行办法》（国务院令2014年第649号）第四条规定。

②国务院关于《进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）规定:在规范审核程序方面，乡镇人民政府（街道办事处）是审核最低生活保障申请的责任主体，在村（居）民委员会协助下，应当对最低生活保障申请家庭逐一入户调查，详细核查申请材料以及各项声明事项的真实性和完整性，并由调查人员和申请人签字确认。规范民主评议方面，入户调查结束后，乡镇人民政府（街道办事处）应当组织村（居）民代表或者社区评议小组对申请人声明的家庭收入、财产状况以及入户调查结果的真实性进行评议。在规范审批程序方面，县级人民政府民政部门是最低生活保障审批的责任主体，在作出审批决定前，应当全面审查乡镇人民政府（街道办事处）上报的调查材料和审核意见（含民主评议结果），并按照不低于30%的比例入户抽查。有条件的地方，县级人民政府民政部门可邀请乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会参与审批，促进审批过程的公开透明。

③湖南省民政厅关于《关于进一步完善农村低保应保尽保工作实施方案》（2013）及湖南省民政厅办公室《湖南省2014年城乡低保“阳光行动”实施方案》中都规定村（居）民委员会设置统一固定的公示栏，全部公开低保政策、审批流程、审批过程、审批结果等。《湖南省2014年城乡低保“阳光行动”实施方案》特别强调乡镇（街道）是活动的主阵地，禁止将低保职责、权限下放至村（居）民委员会。

④参见孙嫱:《政策执行与村落应对——甘肃省Z镇的农村低保制度实践》，《宁夏社会科学》2016年03期，第151页。

⑤原则上县级社会救助机构工作人员配备不少于8人；乡镇（街道办事处）按每1万人不少于1名工作人员的比例配备专职民政助理员或社会救助工作人员，不足1万人的配备2名工作人员；社区、村委会配备专（兼）职社会救助工作人员。

⑥社区工作方法、小组工作方法和个案工作方法。所谓社区工作，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程，也是建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区的过程。小组工作，是指社会工作者在社会工作专业理论的指导下，运用科学的方法和技巧，通过团体动力，使小组成员之间有目的的互动互助，进而帮助参加小组的服务对象改变观念或行为、恢复社会功能的工作方法。个案工作是社会工作者在专业的知识和技能的指导下，通过与服务对象面对面的交流，帮助其获取更多的社会资源和发展机会，预防和解决问题。

⑦分类施保是指按照困难程度的不同提供差异化的保障待遇，以满足特殊需求，不过这些都是建立在准确的资料基础之上的，否则公正、公平也就失去了依据。

［1］潘跃.2015年1-11月全国累计支出城乡低保资金1414.7亿［N］.人民日报，2015-12-30（14）.

［2］覃星星，徐海涛，刘懿德.谁在对农村低保雁过拔毛［BO/LG］http：//www.lwgcw.com/NewsShow.aspx？newsId=37933，2016-6-7.

［3］孙立平，郭于华.“软硬兼施”正式权力非正式运作的过程分析——华北镇收粮的个案研究［Z］.“农村基层组织建设与农村社会可持续发展”国际讨论会论文，1999.

［4］殷盈，金太军.农村低保政策的变通执行:生成逻辑与治理之道——基于街头官僚理论的视角［J］.2015（11）:63-66.

［5］王辉.农村低保政策执行中的“合谋”行为研究——以鲁中C镇为例［J］.东北大学学报（社会科学版），2015（6）:606-612.

［6］李铜山.我国农村低保问题调研报告［J］.调研世界，2014（8）:30.

［7］韩华为.中国农村低保制度的反贫困效应研究——来自中西部五省的经验证据［J］经济评论，2014（6）:73.

［8］吴毅.村治变迁中的权威与秩序:20世纪川东双村的表达［M］.北京:中国社会科学出版社，2002:373.

［9］贺雪峰.什么农村什么问题［M］.北京:法律出版社，2008.

［10］梁小云，尚明瑞.村委会在落实农村低保政策中的优劣势及战略选择——基于五竹镇行政村的实地调查研究［J］.农学通报，2015（6）: 264，266.

［11］东波.农村人文贫困与社会工作的介入［J］.学术交流，2010（3）:118-121.

［12］费孝通.乡土中国生育制度［M］.北京:北京大学出版社，1998:3-10.

［13］张晓楠，赵宝爱.论社会工作在农村最低生活保障漏洞治理中的作用［J］.社会工作下半月（理论），2010（1）:23-25.

On Rural Minimum Living Guarantee Payment Subject's System Function Error and Remedy

LIU Yao-hui，WU Xiu-lin
（Law School，Hunan University of Technology，Zhuzhou，Hunan 412007）

There is payment subject's system function error that the village committee has the right to determine the security object in rural minimum living guaranteeing.This is caused by the rural grass-roots government lacking of handling personnel and enthusiasm.Based on the same objectives，function，and work way complementary in social work and minimum living guarantee and if social work is involved in rural minimum living guarantee，this problem can be effectively solved.Getting community work methods involved in the selection of security object helps to avoid undue benefit。 With working group and case work method of professional knowledge and skills，we are sure to change the concept of the villagers and improve the accuracy of the guarantee payment.

rural areas；village committee；minimum living guarantee payment；minimum living guarantee payment subject

C913.7

A

1671－9743（2016）08－0057－05

2016-06-07

国家社科基金项目“基本医疗服务国家给付义务研究”（13CFX106）；教育部人文社会科学研究项目“国家给付义务研究——社会权保障的方向视角”（12YJC820066）；湖南省社科基金项目“国家保障和改善民生的义务研究”（11YBA094）；湖南省教育厅重点项目“农民平等权保障研究——以国家义务为视角”（12A306）。

刘耀辉，1980年生，男，湖南隆回人，讲师，法学博士（后），研究方向:社会法学。