涉检信访终结机制的构建与完善

邓中钢

(湖北省黄石市下陆区人民检察院，湖北 黄石 435003)



涉检信访终结机制的构建与完善

邓中钢

(湖北省黄石市下陆区人民检察院，湖北 黄石 435003)

长期以来，涉检信访作为既涉及法律问题又游离于司法程序之外的一种特殊司法存在，对于畅通和解决民意诉求起到一定的补充作用，但也存在司法决而不终、信访终而不结等弊端。运用法治思维和法治方式，建立集严格审查、有序退出、协作配合、救助补偿为一体的涉检信访终结机制，为已经穷尽法律程序但仍然决而不终、终而不结的案件提供一个制度性的出口，这是维护司法权威和保障群众合法权益的必然选择。

涉检信访;终结机制;构建;完善

信访，作为中国最基本的民意诉求表达渠道和特有的政治参与方式，在保障群众合法权益、促进司法公平公正、维护社会和谐稳定等方面，一直发挥着举足轻重的作用。近年来，随着经济转型、社会转轨、体制转换和利益调整，大量的矛盾纠纷通过信访途径进入检察领域，与此同时，也带来了诉访矛盾交织、程序规制紊乱、结而不终突出、司法权威式微等一系列问题。为了有效应对和化解当前这种局面，各级检察机关采取认真核查、有序退出、依法终结、救助补偿等法律途径，以及领导包案、下访巡访、定期排查、节点稳控等准行政手段结合并用的方式，开展了大量的矛盾化解和结案息诉工作，但实际操作中，这种终结与准终结并存、法律与行政手段混用、司法与民意循环博弈的做法，虽在一定程度上化解了矛盾纠纷，却让检察公信和民意保障陷入了彼此消解的螺旋中。根据中华人民共和国最高人民检察院关于建立涉检信访终结机制的改革要求，笔者从基层检察机关信访终结的现状与困境出发，提出建立和完善信访终结机制的构想，以期为化解长期困扰检察机关的“终而不结、无限申诉”难题，提供一个法制化的出口。

一、建立和完善涉检信访终结机制的意义

任何一种纠纷解决机制都需要一个定纷止争的程序出口，以避免因处理无休止的争议而浪费有限的公共资源[1]，涉检信访自然也不例外。科学、理性的涉检信访终结机制是保证检察机关信访工作正常健康运转的必由之路，也是法治环境下实现司法资源、社会利益和公民权益平衡的必然选择，对维护信访人的合法权益、提高检察机关的公信力、推动涉检信访工作规范化、法治化发展都有极其重要的意义。

(一)保证涉检信访工作的健康运转

随着修改后的《民事诉讼法》《刑事诉讼法》的正式实施和涉法涉诉改革的深入推进，检察机关的监督范围和职能权限得到进一步拓展，过去一些由法院、公安机关直接受理的信访件逐步转移至检察领域，检察机关的信访量特别是民事行政申诉案件数量正呈现出井喷式的增长，而与此同时，现有的终结制度在解决问题的乏力和执行效力上的疲软，让涉检信访工作始终面临着有增无减的高压态势。面对如此庞大的信访积案和源源不断的信访增量，我们已无法单纯通过增加接访人员或改进工作方法来化解，必须以信访终结制度的创新和完善来回应现实的压力与挑战。因此，建立和完善涉检信访终结机制是保证涉检信访工作健康运转的重要前提。

(二)维护信访人的合法权益

近年来，随着信访总量的持续攀升和信访问题的复杂性加剧，检察机关处理信访案件的周期较以往有所延长，在人力物力财力都极度稀缺的情况下，涉检信访案件办理的效率和质量自然难以保证，信访人通过信访途径获取救济的风险和成本越来越大，信访制度的边际效用递减态势正逐步显现。如，2011年黄石市下陆区检察院初信初访案件的平均办理期限为34天，而2012和2013年这一期限分别是39天、46天，同比延长了15%、18%；重复上访、集体上访等非正常上访案件的数量也较往年分别增长了33%、50%。时至今日，信访正逐步陷入存量不断增加、质效愈发低下、救济乏力加剧的怪圈，因此，必须通过建立和完善涉检信访终结制度，为信访权利划定一个合理的边界，以实现信访人整体权益的及时、有效、充分保护，这是维护信访人合法权益的必然要求。

(三)提高检察公信力、推动法治建设

“法律必须被信仰，否则形同虚设。”[2]美国联邦法院的杰克逊大法官曾经说过：我们的判决之所以是终极性的不可推翻的，并不是因为我们的判决正确，恰恰相反，我们的判决之所以正确，是因为我们的判决是终极性的不可推翻的[3]。由于人类认知能力的缺陷和认识观念的差异，检察机关的审查结论不可能做到绝对百分之百公正，也不可能让每一位信访人都满意服气，但如果我们因此而放任信访反复无常、没完没了的话，那么社会关系将始终处于悬而未决的不确定状态，检察机关的权威和公信力也必将在这种无休止的争端中消弭于无形。作为法律监督机关的检察院，我们必须树立敢于面对信访人和社会舆论拷问的自信心态，坚决维护检察机关结论的终极性和权威性，真正让检察机关公信力和公平正义的理念在社会的质疑、认同和信服声中屹立不倒。因此，建立和完善涉检信访终结机制，是提高检查公信力、推动法制建设的有效途径。

(四)增进社会的稳定和谐

根据美国社会学家L·科塞的“社会安全阀”理论：任何一个社会都不可避免地存在冲突，而“安全阀”的设置可以让行动者原本的目标发生转移，进而消除敌对情绪和不满心理，避免正面冲突对整个社会群体产生的破坏与威胁[4]。近三年，黄石市下陆区检察院受理的涉检信访中，缠访、闹访、群体访、过激访的数量比以往有明显增加，形势十分严峻，有些信访人为了获取自身利益的最大化，不惜采取过分极端的方式，如拉横幅、喊口号、唱信访歌、跪拜、静坐甚至自杀自残、殴打辱骂接访干警等，试图将事态扩大，以求引起高层领导和社会舆论对案件的关注，进而对执法办案活动施加压力和影响。此种做法，虽并未从根本上动摇信访处置程序和认定结论，却让本意为司法矛盾提供宣泄窗口的涉检信访渠道，在某种程度上异化为社会的不稳定因素。因此，有必要通过建立和完善涉检信访终结机制，为长期淤积于信访渠道、穷尽所有方式都无法自然消化的信访积案，设置一个“安全阀”，以释放长期囤积在涉检信访体制内的压力与负担，以此促进涉检信访机制的健康、良性运转，同时也倒逼信访人认真、理性、审慎地对待自己的信访权利，切实放弃或打消不合理的预期，让涉检信访真正回归到增进和谐、维护稳定的既定轨道上来。

二、现行涉检信访机制存在的问题

(一)涉检信访终结机制的运行现状

为了规范涉检信访终结程序，保障信访人的合法权益，2005年最高人民检察院颁布了《人民检察院信访案件终结办法》(以下简称《终结办法》)，对涉检信访终结的范围、申报条件、审批程序、退出机制等方面都作出了详细规定，初步形成了由县(区)、市、省三级检察机关信访机构分别实施初核、申请，审查、申报，评查、审批的相互衔接、相互关联的工作体系。应该说，现行《终结办法》在程序方面规定很具体，操作性较强，为依法解决缠访闹访、重复上访，提供了有效途径。但从目前涉检信访终结认定的具体情况看，基层检察机关上报信访终结的案件少之又少，甚至在某种程度上出现了工作盲点。

1.信访总量居高不下，终结却寥寥无几

以笔者工作的湖北省黄石市下陆区检察院为例，2011—2013年，我院共受理涉检信访案件84件，其中依法启动终结程序并经审批确定终结的案件5件，占比6%；业务流程上已经完结的“准终结”案件72件，占比86%，大量的信访案件或因不属于终结范围，或因不具备终结条件而游离于信访终结之外。

2.应结未结普遍存在，终结主动性不高

笔者通过对我院近三年的涉检信访案件分析发现，有3起案件从执法办案情况来看，均符合信访终结规定的要求和条件，但是控申部门囿于终结程序复杂、牵扯精力多、操作难度大、专业化要求高、终结后息诉效果不理想等诸多因素，未将案件逐级上报通过启动终结程序来终结，而最终综合采取救助、关怀、说理等多种方式成功将矛盾化解。这些案件，目前仍处于事实上已终结、但是法律上尚未终结的不确定状态。

3.终结案件容易反弹，终结约束力不足

我院依法报经终结的5起案件中，有2起在结案后不同时段内均出现了重新上访的现象，其中一起案件的当事人在息诉四年后又回到了原点，继续缠访闹访。这一方面反映出法律上的终结和事实上的终结之间存在差距，终结案件的质量有待提高；另一方面也暴露出终结机制在强制执行力上的薄弱与弊端。

4.诉访交织案件多发，终结难度加大

近年来，各类社会矛盾通过司法途径在检察环节交织反映，有的信访人借控告、申诉执法不公为名，行要求解决住房、社保、就业等利益问题之实；有的对控告申诉处理决定不服，转而又举报司法人员道德作风或廉洁自律等问题，各种新旧诉求、诉访矛盾相互碰撞叠加，增添了涉检信访终结工作的复杂性。虽然此类案件出现的概率不高，约占到涉检信访总量的9%，但是纵向来看，此类案件正呈现上升趋势，有些诉求已远远超出司法资源范畴，化解难度很大，容易转化为信访积案。

(二)涉检信访终结机制存在的问题及原因

《终结办法》颁布实施后，我院根据中央政法委和最高人民检察院的要求，以“案结事了、保障权益”为目标，通过采取落实首办责任制、加强内外沟通协调、建立有序退出机制、积极开展司法救助、依靠党委政府合力等措施，全面推进涉检信访终结工作，在依法处理涉检信访终结问题、妥善化解矛盾纠纷、营造和谐稳定的社会环境方面取得了积极成效。从涉检信访数量的锐减和矛盾化解的成效来看，检察机关的执法规范化水平和敢于自我纠错的决心都在提升；但同时也必须清醒认识到，检察干警严格执法、公正司法、化解矛盾、关注人文的职业习惯仍未完全养成，个别案件依然存在办案瑕疵，涉检信访终结机制在实践运作中依然存在着诸多问题及困境。

1)从涉检信访终结机制本身来看，立法与现实的脱节导致了终结机制被虚置。主要体现在：一是终结案件标准模糊。所谓“事实清楚，证据充分，程序合法，定性准确，处理适当”过于抽象，实践中操作难度大,缺乏具体的衡量尺度。二是终结的范围过窄。虽然严格审慎地控制终结范围无可厚非，但是范围过窄、终结太少会给涉检信访制度本身带来“生命中难以承受之重”。三是终结程序过于严苛。涉检信访案件的终结需要经过三级检察机关检委会、业务部门讨论和公开听证程序才能决定，且需上报最高人民检察院备案。如此严格的程序和漫长的办案周期，必然会严重影响基层检察机关的工作效率和上报终结的积极性。

2)从信访人自身认识来看，实质正义与程序正义的认识偏差，导致终结理念难以深入人心。对信访人来说，涉检信访是以申诉途径代替司法程序吸收不满、实现权利救济的最后关口，应当始终坚守“实事求是，有错必纠”，以帮助其“还原事实真相”，“讨回公道”；而涉检信访终结作为一项程序性制度，它强调的是通过公正的程序和证据的碎片所呈现出的法律真实对实体予以判定，因此，一旦检察机关通过公正的程序作出的终极认定与信访人追求的实体正义和客观真实存在偏差时，信访人往往很难接受，进而引发无限上访。

3)从内外协调机制来看，终结机制运行梗阻造成信访终结公信力弱化。由于检察系统内部没有建立起有效的信访终结信息共享机制,政法机关各部门之间也缺乏横向的沟通配合机制。实践中，上级机关特别是政法机关对终结后的案件仍向下级机关交办的现象屡见不鲜,严重损害了终结决定的确定力和拘束力，客观上也造成了司法机关的重复劳动和社会资源的严重浪费。

4)从权利救济功能角度来看，配套机制不完善和人文关怀的缺乏，导致信访终结质量不高。涉检信访事项大多事关信访人的切身利益，信访人对诉求处理往往本着“信访不信法、求利为重”的心态，缺乏理性和客观的认识与判断，在检察机关尚未建立起调动社会力量引入中立第三方参与化解信访的情况下，难免会先入为主地把检察机关放在自己的对立面，进而对检察机关作出的不利终结决定产生质疑和抵触。另外，目前检察机关的司法救助主要集中在刑事被害人，而对被害人以外的那些生活确实困难的涉检信访人，则缺乏必要的人文关怀和救助措施，客观上也造成了一些信访问题“终而不结”，“案了事难了”。

三、涉检信访终结机制的构建设想

建立和完善涉检信访终结机制是检察机关应对涉法涉诉信访改革，运用法治思维和法律方式化解社会矛盾的重要举措，也是维护检察公信和司法权威、推动涉检信访工作法治化的必然要求。检察机关必须深刻认识涉检信访终结工作的重要性、现实性和紧迫性，积极探索建立集严格审查、有序退出、协作配合、救助补偿为一体的涉检信访终结机制，不断加大释法说理、公开审查、依法导出、融入人文的工作力度，着力提高涉检信访终结案件的办理质量，切实维护司法公正和检察权威。具体而言，要做好以下四个方面的工作。

(一)建立和完善程序启动机制，明确职能范围

1.明确启动涉检信访终结程序的案件范围

《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》修改之后，由检察机关直接受理的涉检信访案件范围有所扩展。与之对应，笔者认为，涉检信访终结的范围也应同步扩大。具体而言，以下三类案件经检察机关依法审查复核、作出终结决定后，应当予以终结。

1)涉及检察机关的信访案件：不服检察机关处理决定的案件；反映检察机关在处理群众举报线索中久拖不决、未查处、未答复的案件；反映检察机关违法违规办案，或者检察人员违法违纪的案件，以及请求国家机关进行赔偿或者赔偿监督的案件。

2)涉法涉诉案件：不服公安机关刑事处理决定的案件；不服人民法院生效裁判、调解书的案件；反映审判人员在审判程序中存在违法行为的案件，以及民事执行活动违法，要求检察机关实行法律监督的案件。

3)《刑事诉讼法》及《民事诉讼法》修改后新增的案件：对其他司法机关控告、申诉的处理决定不服，向检察机关申诉的案件；对公检法及其工作人员阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的行为控告、申诉的案件。

2.明确启动涉检信访终结程序的主体

过去我们一直考虑到涉检信访本身是因信访人的主动要求而启动，信访人没有理由放弃自己的诉求，所以将依法启动终结的主体限定为各级检察机关控申部门，但笔者认为，作为一项蕴含程序正义价值的法律程序，理应给予当事人双方平等的终结权利，因为“程序的平等就是参与的平等”。在实践中，我们发现，有些信访人在信访办理程序中，因隐形诉求得以满足而主动要求终结的情况。比如，我院2012年受理的张某控告公安机关应当立案而不立案一案，在启动法律监督调查后，原案侵权人全某迅速对张某的损失进行了全额赔偿，张某对此结果非常满意，希望审查程序就此终止，案件迅速终结。我们姑且不去讨论案件的实体如何，但作为规则的制定者，我们理应赋予当事双方平等选择的权利，所以，信访终结的启动主体设置为检察机关或者信访人更为适宜。

3.明确启动涉检信访终结程序的条件

笔者认为，信访终结的条件只需要满足以下两点：一是原涉检信访案件必须办理程序正当、结果公正，信访案件本身无执法瑕疵。二是案件经过检委会严格审查后，认为案件办理客观公正，释法说理明确清晰，救济帮助合理到位。现行的《终结办法》将信访人缠纺闹访作为依法启动信访终结的条件，导致大量准终结案件处于不确定状态，既不利于社会关系和谐稳定，客观上也造成了检察机关重复审查、重复办理的负担，应当予以取消。

(二)建立和完善依法办理机制，疏通信访安全出口

1.严格依法审查

检察机关应当对涉检信访案件办理的程序、实体、法律依据、人文关怀等全面细致地开展审查，对于案件审查不深入、化解举措不到位的案件，应予以坚决退回并督促重新办理、深入改进，严格杜绝走程序、甩包袱的行为；对于案件审查公正严谨、化解方式已然穷尽的信访，要依法作出终结结论，切实维护检察公信和司法权威。

2.引入听证对话

在法治的国度里，善或者正义“最大程度上是源自于程序之正当性”[5]。英国学者萨默斯曾指出，参与意味着公民能够自主地主宰自己的命运，“在现代社会中，大部分的公民都愿意自行管理自己的事物，哪怕别人做得比他更好”[6]。因此，在作出终结认定前，我们可以通过信访听证这种平等良性的对话沟通机制和透明规范的操作程序，赋予信访人主动参与涉检信访程序、自由表达观点、充分论证诉求的权利和机会，避免检察机关与信访人之间的直接正面对抗，借力中立第三方和社会力量共同做好释法说理工作，促使信访人在情感上对通过看得见的公正程序所作出的结论给予认同和肯定。

3.及时通报备案

社区大学也有具体特色化的精品课程，精品课程开发和创新教学是社区大学教师专业成长进入成熟期后的再提升。社区大学要为教师提供优质教学及创新教学的学习机会，邀请优秀的社区教师进行分享，包含创新教学法、课程设计、教学设计、教学技巧、班级管理、师生互动等涉及社区大学教育中多个方面的培训。

检察机关在依法向信访人告知终结结论之后，应当及时将相关信息报送上级主管部门、同级政法机关备案，同时向党委、政府、当事人所在单位、住所地基层组织通报情况，加强各部门之间对终结案件的信息沟通，避免因口径不一造成信访案件终结之后又重新另设信访程序的情况，造成案件终而不结。

(三)建立和完善有序退出机制，妥善化解社会矛盾

1.强化释法说理

一是要加强涉检信访终结文书的释法性和说理性，要让信访程序以外的任意第三人在查看文书后，能够清晰了解案件事实和法律依据，主动协助做好信访人的息怒息诉工作。二是要将释法说理作为解开信访人“心结”“法结”“情结”的重要手段，将涉检信访中的专业术语深入浅出转化为信访人听得懂、易理解的语言，耐心细致地阐述检察机关调查认定的法律事实、采信证据及证据证明力、作出终结结论的法律依据，避免信访人因办案的神秘性和程序的封闭性而产生不必要的误会和怀疑，从而提高信访终结的公信力和说服力。

2.强化有序导出

正如美国著名法学家罗斯科·庞德在其《社会学法学的范围和目的》一书中所说：法律的生命在于其实施。涉检信访终结程序完结后，信访人对终结决定不服、仍然坚持上访的，检察机关应依法不予受理，同时要及时与地方党委、政府沟通，说明信访案件的办理情况和由诉转访的依据，积极配合相关部门共同做好教育疏导、稳控化解工作。

3.强化司法救助

一是要加强对信访人的法律援助，要逐步建立吸纳律师、法律服务工作者、在校法学专业大学生加入的法律援助志愿服务团，为群众析事明理、释疑解惑，引导群众理性表达利益诉求，依法维护其信访权益，以此推动社会矛盾的化解。二是要加强对信访人的经济救助。要进一步扩大司法救助的对象和范围，对那些确因办案瑕疵或者历史遗留原因导致生活困难的涉检信访人，要给予适度救助，还要协调地方党委政府共同做好涉检信访人的安康救助工作，帮助其恢复正常生活；同时，第一时间联系公安、法院互通救助情况，避免多头救助。

(四)建立和完善配合协作机制，使内外衔接顺畅

1.建立信息共享平台

一方面，在检察系统内部，我们可以以全国检察机关统一应用软件为载体，探索建立检察机关内部横向和上下级之间纵向的涉检信访终结案件信息系统，按照相关职能权限分配和审核，及时全面准确地实现终结信息的交流、查询、共享；另一方面，建议由政法委牵头，在同级公、检、法、司四机关建立横向的信息共享平台，政法委统一负责查询的权限、标准和审核，实现部门间信访案件终结的互通，防止重复受理、浪费资源、损害公信的行为。

2.完善内外部协调配合机制

对内，检察机关要强化首办责任制。涉检信访终结关乎每一位信访人的切身利益，为了有效避免错误终结、草率终结、随意终结、未结强结等现象的发生，我们必须强化接访干警的首办责任，让干警终身为自己办理的信访案件质量承担责任。对外，检察机关要通过工作协调机制和定期联席会议的方式，与公安、法院等司法部门和地方党委政府建立涉检信访案件终结的互通机制，相互协助，合力解决终结之后的救助和稳控工作。

3.建立违法上访处置机制

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”[7]制度的生命力在于实施，有法不依比法律缺位的危害更大，因为后者让人对行为缺乏预期，而前者则公然挑衅法的权威与根基。必须进一步明确和细化因不服终结决定而违法上访的惩处规则和程序，对那些使用过激手段闹访滋事、制造事端危害社会秩序的违法上访，要及时固定证据，移送公安机关依法处理，坚决维护涉检信访终结的约束力和公信力。

[1] 周华荣.强化复查复核工作,依法推进三级终结[J].中共乐山市委党校学报,2012(2):65-68.

[2] 伯尔曼.法律与宗教[M].梁怡平，译.北京：三联书店，1991:14.

[3] 雷小政.法官：正义的守护者——评《大法官的智慧》[EB/OL].( 2013-02-27)[2015-10-06].http:∥law.law-star.com/cac/2330086405.htm.

[4] L·科塞.社会冲突的功能[M].孙立平,译.北京：华夏出版社，1989.

[5] Davis KC.Administrative Law Treatise[M].West Publishing Co,1958:4.

[6] Summers.Evaluating and lmproving legal process a plea for Process Values[J].Cornell Law Review,1974(1):21.

[7] 人民日报.习近平用典[EB/OL].(2014-12-10)[2015-10-06].http:∥blog.sina.com.cn/s/blog_58ed4d050102v8qq.html.

(责任编辑 陈咏梅)

On Establishment and Improvement of Termination Mechanism of Law-related Complaint Letters and Visits

DENGZhonggang

(People's Procuratorate of Xialu District,Huangshi Hubei 435003)

Over a long period of time,as a special phenomenon of justice which involves law and yet doesn't need to go through judicial proceedings,law-related complaint letters and visits are beneficial to smooth and satisfy public appeals.However,some lawsuits don't come to an end after the judicial resolutions are made and the case of complaint letters and visits terminated and yet don't come to a close.A termination mechanism of law-related complaint letters and visits integrating strict examination,orderly withdrawal,coordination and cooperation as well as salvation and compensation should be established by adopting law-ruling thinking and modes,which will provide guidelines for closing cases having undergone judicial proceedings.It is also a necessary choice for maintaining judicial authority and safeguarding the lawful right and interests of the public.

law-related complaint letters and visits;termination mechanism;establishment; improvement

2015-10-09

邓中钢，硕士；研究方向：刑法学。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2016.06.013

D632.8

A

2095-4662(2016)06-0073-06