资源型城市转型发展中的财政政策作用探析

吴国强，邵显伍

（淮南师范学院经济与管理学院，安徽　淮南　232038）

资源型城市转型发展中的财政政策作用探析

吴国强，邵显伍

（淮南师范学院经济与管理学院，安徽淮南232038）

我国资源型城市发展有其自身特点，大都是基于资源开发带来人口集聚形成。任何产业都有一个初创、成长、成熟和衰退的过程，对依托资源型产业发展起来的城市而言，发展到一定阶段，不管是主动还是被动，都必须面对城市转型发展的问题。在这一过程中，有效发挥中央及地方财政政策的扶持引导作用，将有力地促进资源型城市的转型发展。

资源型城市；转型发展；财政政策作用

资源型城市是指基于特定资源开发带来人口集聚，且其产值在城市工业产值中占比较大，产业发展不均衡，单一产业突出的城市类型。我国资源型城市基本都是计划经济时代的产物，占全国城市总数的比重18%左右，个别省份甚至达到50%。如东北三省的大庆、阜新，山西的太原、晋城，安徽的淮南、淮北、铜陵等都是典型的资源型城市。这些城市有些已面临资源枯竭，被动地进行城市转型发展，另外一些虽然目前尚有资源可供开发，但考虑到整个城市的可持续发展，也在主动寻求转型发展。

一、资源型城市产业转型发展的主要问题分析

根据布雷恩·阿瑟的路径依赖理论，资源型城市将被锁定在其最初设定的资源产业的发展上。由于经济结构的调整及自身存在产业短板等原因，资源型城市发展过程中会逐渐遇到发展瓶颈，面临着转型发展的挑战，转型发展不可避免。但资源型产业的形成、发展对当地的资源的较强依赖性，又会严重制约城市的转型发展。下面我们具体分析资源型城市产业转型发展中面临的主要问题：

（一）产业结构单一

我国的资源型城市产生于计划经济时代，是基于特定战略性资源的开发，由人口集聚形成。其目的就是为资源开发提供保障，满足当时国民经济发展的需要，因此，政府有限的资金也主要投向这些资源行业，没有财力去协调发展其他产业，导致了城市的产业集中度高、产业结构单一的状况。据统计，我国的资源型城市中资源型产业及其加工业产值一般都在30%以上，很多地方超过50%，极个别的煤炭资源型城市煤炭采选业产值占当地工业产值的80%。一业独大的现象非常突出，从而给城市的产业结构优化调整带来严重的困难。

（二）生态环境恶化

建国后，为了迅速提高我国的综合国力，加快工业化进程，我国的经济发展基本遵循了一条“先开发后治理”、“先生产后生活”的发展模式，特别对国家经济建设迫切需要的资源型产业，更是“重建设轻环保”。因此，我国资源型城市生态环境恶化是普遍现象：粉尘颗粒污染，导致严重的雾霾现象；重金属超标，严重污染地表水系，人畜饮水困难；无序开采造成的地表植被破坏，土地沙化倾向明显；采煤形成大量的地表沉陷，地质灾害频发。此类生态环境问题，耗费了大量的环境治理资金，同时也直接制约城市产业转型的可选择空间。

（三）人力资源匮乏

资源型产业基本是资本和劳动密集型产业，大量员工为简单人力资本，当城市面临产业升级，结构调整的压力时，缺乏技能和专业的简单人力资本，很难适应新产业发展的人力资本需求，从而成为城市产业转型发展的羁绊；同时大多数资源型城市都是中西部城市，没有区位优势，经济发展水平不高，高素质人才引进没有优势；更为雪上加霜的是，由于城市发展空间有限，原有的部分高素质的人力资本还存在外流的现象。这些情况相互叠加，形成了产业转型发展的人力资本瓶颈，直接制约了城市的产业转型发展。

二、资源型城市转型发展引入财政政策的必要性

尽管面临诸多挑战，但资源型城市产业转型发展是社会经济发展到一定水平的必然要求。在资源型城市产业转型发展过程中，政府需要综合运用财政、金融、产业等多种政策予以支持，尤其，要发挥财政政策的核心作用。下面我们从不同视角具体分析引入财政政策的必要性。

（一）政府责任的视角

我国资源型城市的形成与发展，带有深刻的时代烙印，基本都是为了实现国家在既定时期的发展战略，满足当时国民经济的需要发展起来的。第一，在“均衡布局”、“建设三线”的政策背景下，中、西部形成了一大批以能源、原材料等基础工业为支柱的资源型城市，但这些城市普遍自身缺乏广泛的经济联系和明显的区位优势；第二，建国之初，我国确立优先发展重工业的战略，资源型产业是发展重工业的基础，优先发展重工业的政策必然导致能源、金属矿产、非金属矿产等资源的优先开采。为了支持重工业发展，政府投资建设资源型城市时，主要向资源采掘、初级原料加工等基础工业倾斜，轻工业、第三产业投资较少，形成了资源型城市产业结构的单一；第三，价格剪刀差存在，使初级资源性产品的利益输送到相关的工业加工行业，国家的“统收统支”政策，使资源型城市无法集中足够的财力进行产业的升级和技术更新。

总之，资源型城市现在面临的困境，多是由先天因素导致的，这些城市在过去为国家的经济发展做出了重大贡献，在其产业转型发展过程中，各级政府理应给予支持与帮助。财政政策作为政府手中最强有力的调控工具，运用得当，必将在推动资源型城市转型发展中，发挥重大作用。

（二）经济学视角

根据古典经济学理论，在完全竞争和充分就业前提下，自由放任是最好的经济政策，可以实现资源配置的最优，即“帕累托最优”。但在现实环境下，这些假设条件无法满足，市场失灵不可避免。特别在我国长期计划经济体制下，资源型产业首先要满足国民经济发展的需要，其发展具有强烈的外部性，是典型的市场失灵状况下的产物，在市场失灵的情况下，适度的财政政策的调控必不可少。首先，城市产业转型发展就是通过调整和优化产业结构，培育与发展新的支柱产业，实现城市产业多元化，实现城市由工业化到服务化、信息化的演进。这一过程中，必然涉及对社会资源的重新配置，单纯通过市场机制很难有效完成，必须利用政府强有力的财政政策来帮助实现资源的重新有效配置。其次，城市转型发展，必须要改善脆弱的生态环境和遭受污染的自然环境，而这些自然生态问题，是长期重生产开发，轻保护管理的结果，要想在短期内使这种现象得到改善，仅仅依靠自身的资金积累是无法实现的，需要政府的财政政策予以扶持和帮助。第三，城市转型发展，还需要解决其自身面临的诸多社会问题，如各种专业人才的匮乏和大量的城镇失业人口的存在，形成了一个恶性循环，这一恶性循环就是由于市场机制下人力资本追求更高效益的结果，因此，依靠市场机制本身无法有效解决，必须借助政府财政政策的引导，才有可能打破这一恶性循环，使城市转型发展获得足够人力资本支撑。

三、资源型城市转型发展过程中财政政策作用途径

城市转型发展，需要解决产业升级及多元化、生态自然环境优化和人力资源匮乏及失业等社会问题，这些都迫切需要中央及地方的财政政策予以大力支持和引导。

（一）中央财政政策发挥作用的途径

1.中央财政的转移支付。在计划经济时代，资源型城市往往以极低的价格对外提供产品，无私地支持了国家工业化的进程，但历史原因形成的工业制成品和资源初级产品之间的剪刀差，使资源型城市无法依靠自身的资金积累，支撑城市的产业结构升级与优化。地方政府限于财力，无法为城市产业升级提供足够的资金支持，资金问题成为制约城市转型发展的瓶颈。鉴于资源型城市过去对整个国民经济发展做出的重大贡献，由中央财政给予适当的转移支付，作为对过去贡献的合理补偿，符合社会主义市场经济的效率和公平原则。

2.设立专项扶持基金。法国洛尔地区及德国鲁尔地区是法德两国重要的资源型城市区，其发展历程中也面临过产业升级和结构优化的压力，为支持他们转型发展，两国中央政府都给予了专项资金支持，从而帮助两者实现了城市产业转型。由此可见，建立专项基金，扶持特定资源型城市的发展是国际通行而且有效的做法，我国可以加以借鉴。目前，我国已先后两批确定了44个资源枯竭型城市，对其转型发展给予专项基金支持。但我们认为，专项基金扶持的对象不应局限于资源枯竭型城市，而应覆盖所有的资源型城市，因为资源型城市主动转型付出的成本要远远小于资源枯竭时的被动转型，从而可以有效节约社会资源。

3.合理制定税收政策。对资源型城市转型，优化产业结构过程中确立的新的主导产业和高新技术产业给予适度的流转税和所得税的优惠；扩大资源税的征税范围和税率，以倡导资源的高效开发，同时，资源税要做到专款专用，主要用于资源型城市环境保护和生态治理等方面；还可以对某些资源的消费征收资源消费税，来促进资源的合理消费和保护，同时为资源型城市筹集产业转型发展资金。

（二）地方财政政策发挥作用的途径

资源型城市的转型发展，不仅要依托中央财政政策的支持，还要充分发挥地方财政政策的作用。中央财政政策主要提供一些宏观方面的资金和政策支持，而地方财政政策应该给予更直接更有效的产业引导。

1.设立地方产业发展引导基金。地方财政可以利用自有财政资金，引导社会资本参与，共同发起设立地方产业发展引导基金。该基金实行市场化运作，主要服务于地方的产业升级与改造。一方面，对原有的资源型主导产业，产业引导基金利用贴息或直接投资等手段对其技术改造予以支持，以不断提高资源型产业的技术水平和技术水准，推动其自身的技术进步和产业升级；另一方面，选择那些符合国家产业政策，适合地区发展特点，具有良好成长前景及地方特色的产业，产业引导基金通过直接投资和贴息的等方式加以扶持，培养多元化的新兴主导产业。通过新兴产业的发展，降低资源型产业的比重，实现单一产业结构向多元化产业结构的转化，不断优化城市的产业结构。

2.建立有效的地方财政投资体系。对于市场化的行为，可以通过产业发展基金予以引导，但对于支撑产业升级的一些基础条件，则需要地方政府的财政直接投资，为城市转型发展创造良好的外部条件。第一，利用财政资金，建立地方高新技术产业孵化基地。产业孵化基地的兴建之初软硬件投入所需资金，可以通过财政投入解决，这有助于基地的迅速投入使用，吸引一批有发展潜力的项目进入基地，为新兴产业发展降低成本，提高新兴产业孵化的成功率；第二，利政资金，改善城市基础设施状况。在大多数资源型城市，基础实施的建设都存在一定的欠缺，这成为制约城市转型发展的一个瓶颈。基础设施是产业发展的平台，财政资金可以在这方面加大投入，尽快完善城市发展所需的基础配套设施，为城市转型发展创造良好的条件；第三，利用财政资金，投向社会发展领域。自然生态环境的恶化，也是制约资源型城市转型发展的一个瓶颈，应加大财政资金的投入力度，对城市的空气及水污染，煤矿沉陷区及破坏的植被进行修复，为城市的转型发展创造一个青山绿水的环境；建立专项的城市人才引进基金，对引进城市转型发展所需的各类高级人才给予财政上的直接补助，以加大城市对各类人才的吸引力，解决人力资本匮乏的问题；建立专项的人力资源培训基金，针对原先由于单一产业发展而导致的人力资源素质较低，技能单一的状况，利用各种资源开展有效的培训活动，提升他们的专业技术能力，有效促进他们的转化就业。

当经济发展到特定的阶段，资源型城市必须面对转型发展的挑战。资源型城市转型发展的成效，不仅关乎城市自身的可持续发展，也和国民经济的发展息息相关。因此，中央和地方各级政府承担着不可推卸的责任。在利用市场力量的基础上，通过充分发挥财政政策的积极作用，必将能够推动资源型城市转型发展的顺利进行。

Fiscal policy's effect on resource-based city's transformation

WU Guoqiang，SHAO Xianwu

Development of resource-based cities has its own characteristic.They occurred roughly because resources were developed and more and more people gathered.As any industry experiences the process from start-up，growth，maturity，to decline，the resource-based cities have to face the problems from urban transformation actively or passively when their development reach a certain stage.In this process，when the central and local fiscal policies play their role in support and guidance effectively，the transformation of resource-based cities will be powerfully promoted.

resource-based cities；transformation；fiscal policy's effect

F29

A

1009-9530（2016）03-0032-03

2015-11-01

安徽省教育厅基地人文项目“资源型城市转型发展中的财政支持研究”（SK2012B630）

吴国强（1971-），男，淮南师范学院经济与管理学院讲师。邵显伍（1964-），男，淮南师范学院副教授。