论我国地方政府债券发行机制的完善

杜仲霞

(安徽财经大学 法学院，蚌埠 233030)



论我国地方政府债券发行机制的完善

杜仲霞

(安徽财经大学 法学院，蚌埠 233030)

2009年以来，我国地方政府公债制度逐步建立，地方债务危机逐步得到缓解，但是地方政府债券发行制度还存在发行主体范围过窄、审批程序不合理、债券的偿还机制不完善、信用评级机制流于形式、信息披露不完整、债券的监督不系统等问题。因此，应尽快颁布《公共债务法》，合理界定地方政府债券发债主体，完善审批机制和偿还机制，加强地方政府债券的信用评级和信息披露，加强地方人大对地方政府债券的监督，从而提高发行效率，维护债权人合法权益。

地方政府债券；发行主体；发行机制；信用评级

地方政府债券是地方政府为满足地方经济建设和社会公益事业的需要，解决财政赤字而公开发行的债券。自2009年以来，我国地方政府债券的发行逐步放开，经历了中央代为发行，地方自发中央代还、自发自还3个阶段的尝试，到最终完全放开。2014年8月颁布、2015年1月1日实施的《预算法》修正案首次规定地方政府可以依法发行地方政府债券筹措公共建设资金。为了使得相关规定得以实施，2014年9月国务院颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下文简称《意见》)，对地方政府债券的发行主体、种类、举债程序、规模、用途、偿还及地方政府信用评级制度等相关辅助制度等做出了详细规定。随后，财政部于2015年先后印发了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，对发行的具体制度作了规定，从而建立了较为规范的地方政府债券发行机制。

1 建立规范的地方政府债券发行机制的意义

1.1 地方债券的发行是地方政府公债制度实施的重要环节 债券发行是地方政府债券制度实施的起点，债券发行要明确债券发行的审批、发行的主体、发行的规模、债券的信用评级等重要问题，只有明确地对上述内容作出规定，地方政府债券的发行才能得以顺利进行。

1.2 有利于地方政府降低发行成本 地方债债券的发行机制应当简便易行，如果发行的程序过于复杂，就会导致发行债券的时间过长，发行的成本过高，不能及时解决地方政府财政资金紧张的问题，不利于地方政府平稳地发展地方经济。

1.3 有利于保障债权人的合法权益 通过债券发行的审批，可有效地控制地方政府举债的规模，可防止地方政府过度举债，而信用评级可充分地披露地方政府的财政状况，为投资人理性地购买债券提供依据，最终确保债权人能够得到及时地偿付。

2 地方政府债券发行机制存在的问题

2.1 地方政府债券发行主体界定过窄 《预算法》规定，只有省、自治区、直辖市可以作为发行主体发行地方政府债券，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。这样规定意在控制地方政府举债的规模，防止地方政府过度举债。随后两个债券发行管理暂行办法又规定“经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府”可以自行发行地方政府债券，后者的规定突破了新《预算法》关于地方政府发行主体的限制，虽有一定合理性，但在立法上却造成下位法和上位法相冲突，两个暂行办法的规定显然不合法。从法理上，举债权的确立应当遵循公债法律保留原则，即“涉及公债发行、使用和偿还的核心要素必须由立法机关通过制定法律来规定。”[1]因此，既然《预算法》已规定地方政府债券的发行主体，就不得擅自改变，否则立法的严肃性就无法得到保障。

另外，地方政府在享有自行发债“权利”的同时也必须独立承担发债“责任”，权责对称是公共财政理念下对地方政府经济职能作用发挥的基本要求。[2]而省、自治区和直辖市代市县举借会带来权责不清等一系列的问题。考察国外地方公债的发行主体可知，实行联邦财政主义的美国的州政府和地方政府都享有举债权，可以发行地方政府债券融资，而实行单一制的日本则包括直辖市、县和市，村和町不具有发行公债的资格。和这些国家相比，我国仅规定省、自治区和直辖市拥有发行公债的权力，范围较窄。地方公债制度建立的一个重要原因，就是地方自有财力无法满足本地区基础设施和公用事业的建设需要，而基础设施和公用事业又主要属于地方政府的事权范围。因此，可以适当扩大发行主体的范围，可以将市政府作为发行主体发行公债。[3]

2.2 地方政府债券发行规模的审批不合理 根据《预算法》的规定，发行地方政府债券实行严格的双重审批制度，地方政府发行债券，先由国务院确定数额，报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。首先，该审批程序看似十分严密，但是操作起来繁琐，债券发行从财政部下达额度，到省政府发行债券，再将债券资金下拨给地方政府，将是一个非常漫长的过程，这可能导致地方政府安排的很多建设项目不能及时地进行建设的情形。[4]其次，从长远来看，由于中央政府难以准确地了解地方政府财政收支的具体情况，由于信息的不对称，单方面地由国务院确定的地方债规模可能导致债务规模和实际需要不相符。[5]

2.3 地方政府债券的偿还机制不完善 《预算法》规定，只有省政府可以发行债券，市县政府确需举债需要由省政府代为发行。早在2009年我国就试行中央政府代为地方政府发债，因权责不清饱受诟病，如今省级政府又代地方政府发行债券，依然存在同样的弊端。[6]地方政府债务管理意见规定：“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。市县人民政府不是发债主体，但对代发债券负有偿还债务，一旦不能偿还债务，中央不实行救助，意味着发债主体省级政府必然要负担保义务，最终要为债务偿还负责，这样易引发道德风险。

2.4 地方政府债券信用评级流于形式 信用评级制度是地方政府债券发行的辅助制度，规范的地方债券信用评级可以真实地反映债券发行人的财务状况，为债券市场的投资者提供可靠的投资信息，避免地方政府发行债券耗费过多的宣传成本。2015年两个债券暂行管理办法首次明确提出信用评级，就债券发行人按时、足额偿还债券的能力和意愿出具意见书。但纵观我国地方政府债券的评级结果，信用评级形同虚设。从2014年开始，我国启动10省市地方政府债券自发自还试点工作，并首次在发行中引入信用评级机制。根据最终的评级结果，所有省市试点地区全部获得了最高级信用级别AAA，事实上，各省的负债状况和经济发达程度都各不相同，应当有所区别，否则信用评级不能真实地反映发行人的信用状况，无法使投资人对是否购入债券作出准确判断。[7]

2.5 地方政府债券发行信息披露不完整 地方政府债券的参与各方，包括辖区的居民、债券的购买者、中介市场和机构等，有权利知晓债券的发行规模、用途、期限、偿还方式等一系列的详细信息。地方政府在自行发债时必须坚守程序公正和信息透明原则，公开、透明和独立承担信用是地方政府自行发债的制度保障。[2]良好的债券信息披露对促进地方债券顺利发行、提高地方债券市场透明度、促进建立规范合理的地方政府举债融资机制具有重要意义。完善的地方政府债务信息披露应当对包括地方政府举债的总体规模、债券发行的具体类型、债券募集资金的使用情况、债务的偿还等信息及时完整地披露，以保障债权人的知情权。从2015年地方政府债务发行信息情况看，信息披露存在明显不足。当前，我国地方政府财政预决算报告、审计报告披露的及时性、透明度远远无法满足市场需求，用于评估地方政府债务风险的信息十分有限，关键信息的缺乏使得市场难以对地方政府形成有效监督，也很难客观公平地进行债务信用评级，政府与市场间的其他形式沟通也存在明显不足。

2.6 对地方政府债券的监督不全面 首先，现有规定对存量债券的置换监督不够。为了防范债务风险，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定地方政府可以申请发行地方政府债券置换存量债务，以降低利息负担，优化期限结构。财政部2014年10月22日印发的《地方政府性存量债务清理处置办法》只规定经过甄别的政府债务及或有债务余额应报告财政部，并统计报告给人大或人大常委会，但对于存量债券的发行是否要报全国人大和地方人大审批，未做出规定，导致地方政府发行地方置换债券并未得到全国人大的审批，也无需编制调整预算，如果不对置换债券的审批和发行加强监管，可能导致一旦地方政府不能偿还到期债务，就可借助置换债券将债务延期，那么之前建立的控制债务规模的相关规定也形同虚设，地方政府债务风险将无法得到有效控制。

3 地方政府债券发行机制的完善

我国地方政府债券发行制度之所以存在上述问题，是因为现有的地方政府债券的法律、法规较为琐碎，虽然《预算法》对地方政府债券的发行主体、发行债券的类型、债券资金的使用等做了基本规定，也规定要将地方政府债务全面纳入预算，但是毕竟《预算法》对地方政府债券的规定是授权法，而不是限权法，仅仅通过预算法也很难对地方政府债务做出全面的规制，因此，比较现实的架构是，在《预算法》基础上另行制定专门的公债法，分别对中央债券、地方债券、国家外债进行规范，特别是要突出地方债券的内容”[8]要建立完善的地方政府债券的发行机制，最佳方法是颁布专门法对地方政府债券发行制度做出全面的规定。在目前情况下，可以对地方政府债券发行机制做出以下完善。

3.1 明确界定地方公债发行主体 未来应当通过两个地方债券发行办法对地方政府债券发行主体作出界定，通过颁布《公债法》，将市政府纳入地方政府债券的发行主体。另外，在地方政府债券发行机制成熟的情况下，未来还应当将县政府也纳入地方债券的发行主体。只有发行主体和偿债主体保持一致，才能真正实现自行发债。

3.2 完善地方政府债券的审批机制 地方人大是权力机构，担负着对地方政府债券的审批职权。地方人大对地方债券的审查要事无巨细，因为只有地方人大发挥审批的作用，才能真正实现人民主权，弥补全国人大和财政部对地方政府债券审批的信息不对称的问题。

3.3 完善地方政府债券的偿还机制 地方政府之所以不能偿还到期债券，出现债务危机，最根本的原因是地方政府的财权和事权不相匹配。首先要尽快界定各级政府的事权，再匹配相应的财权，做到财权与事权的统一。另外，要尽快督促地方政府建立地方政府债券的偿债基金制度，为地方政府债券的偿还提供必要的储备资金。

3.4 加强对地方政府债券的信用评级 出现地方政府债券评级虚高的原因，是评级机构在进行信用评级时缺乏独立性。评级机构在经过资料梳理、访谈、实地调查和分析后，只会给出建议性信用评级，由于地方政府主导信用评级的初审和复审，有权选择决定地方债券的最终评级结果，在信用评级中很难让评级机构坚持公正客观立场，导致信用评级不利于揭示发行人的风险。因此，笔者认为应改变信用评级的机制，某一地方政府要发行地方政府债券，应当由独立的第三方主持债券的信用评级，而不是由地方政府自己进行信用评级。另外，可考虑在地方政府债券评级中引入双评级机制，允许不同的评级机构(特别是不同收费模式的评级机构)发出不同声音，给投资人提供更加客观的投资参考。

3.5 完善地方政府债券的信息披露制度 我国地方债券立法应当借鉴台湾地区的做法，在相关立法中规定公共债务的主管机关对于公共债务信息的披露责任，对公共债务信息公开的主体、公开的途径和方式、公开的时间、公开的范围和程度都要做出详细的规定，以确保公民的知情权和监督权。另外，进一步推进以地方政府资产负债综合财务报告制度为基础的政府信息披露制度建设，提高政府财政预决算报告、审计报告披露的及时性与透明度。在披露的途径和方式上，应由地方财政部门建立地方政府债券信息披露系统，建立专门的披露地方政府债券信息的网站，在该网站要披露地方政府发行债券的规模、类型、用途和偿还的情况。同时，地方政府融资计划概要、综合财务报告和债券发行材料都应在该系统中予以披露，以供财政部门、金融机构和公众查询。

4 结 语

完善的地方政府债券发行制度有利于地方政府快速地获得建设资金，防范地方政府债务风险，保护债权人的合法权益，但是我国规范的地方政府债券发行制度建立时间较短，相关制度的建设还存在诸多不足，要系统地解决地方债券发行中的诸多问题，应尽快颁布《公共债务法》，对地方政府债券的审批、发行、使用和偿还做出系统地规定。

[1] 冉富强.公债的宪法控制[M].北京：中国政法大学出版社，2012.154.

[2] 高帆.地方自行发债试点的双重功能与完善路径[J].探索与争鸣,2012(2)：47-51.

[3] 张馨.透视中国公共债务问题：现状判断和风险化解[M].北京：中国财政经济出版社，2004.183.

[4] 封北麟.地方债发行与市场建设[J].中国金融，2015(18):55-59.

[5] 周胜强，吴林蔚.后金融危机时代中国地方债发行模式与风险管理浅析[J].经济研究导刊，2012(6):71-74.

[6] 华国庆,汪永福.论地方债预算的制度逻辑与规范控制[J].学术界,2015(2):24-33.

[7] 高国华.信用评级能否不再千篇一律[N].金融时报,2015-03-30:(08).

[8] 熊伟.预算管理制度改革的法治之轨[J].法商研究,2015(1):14-18.

[责任编辑：李德才]

On the Perfection of the Local Government Bond Issuing System

DU Zhong-xia

(School of Law, Anhui University of Finance & Economics, Bengbu 233030, Anhui, China)

The local government bond system has been set up since 2009 so that local government debt crisis has been relived, but its bond issuing system has many problems. Thus Public Debt Law should be promulgated. In order to improve issuance efficiency and protect the interests of debtors, the law should define the right bodies of issuing bonds, perfect the approval system and debt payment mechanism, strengthen the credit ratings and information disclosure and strengthen local people's congress supervise.

local government debt; issuing bond; issuing mechanism; credit rating

2016-11-06

2016-11-18

杜仲霞(1972—)，女，安徽霍山人，安徽财经大学法学院副教授，博士；研究方向:财税法、竞争法。

DF438.7,F830.91

A

2096-2371(2016)06-0012-04