从实用主义到管理主义：效率逻辑从思到行的路径探析

陈睿睿

(广西师范大学　政治与行政学院，广西　桂林　541006)



从实用主义到管理主义：效率逻辑从思到行的路径探析

陈睿睿

(广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541006)

摘要：实用主义以实际行动求得生存，以效果作为优劣的评定标准，作为一种行动哲学，实用主义主要强调了行动和实践的意义，并为其确立了可靠的信念。管理主义将企业管理中的理论与管理方法引入到政府管理中，旨在提高政府效率。效率作为行政管理学中研究的核心内容，为实用主义和管理主义的有机联系提供可能性研究：实用主义对效率逻辑进行了理论论证，而管理主义又将效率逻辑运用到具体实践中，从实用主义到管理主义是效率从理论逻辑到行动逻辑的具体实践。厘清两者之间的内在逻辑关系，有助于更好地研究管理学中的效率问题，这也是行政管理实践中追求的主要目标之一。

关键词：效率；逻辑；实用主义；管理主义；公共行政

一、效率逻辑的发端

(一)效率的概念界定

效率的概念最早出自物理学，但目前在社会科学中已经得到了广泛应用，简单来讲就是指投入和产出之间的比率。这里的投入和产出不仅指经济上的投入和产出，也包含人类社会中大多数具有目的性活动中人力、物力、财力、时间等等，具有目的性活动的结果就是产出。人类进化的过程中，每一次为了追求生活质量的提高，对自然的每一次胜利，都可以看成是一种对效率的追求。

效率在不同领域有着不同的含义：在经济学领域，效率是被应用最广的概念之一。萨缪尔森认为，“经济学的精髓就是承认稀缺性的存在，并研究一个社会如何组织配置，达到最有效的利用资源[1]。”经济效率经常被认为经济的投入和产出之间的比率，对于一定量的投入而言，如果产出发生了变化，则说明了资源在使用或者配置上发生了改变，代表着效率的提高或降低。所以在经济领域对效率的理解就是指资源配置或者投入产出率。在教育领域，教育效率可以认为是投入教育的资金和一定质量和数量学生的比率。单位教育投资产出的成果多，质量高则说明教育效率就越高，反之就说明教育效率低。在企业管理领域，管理效率是企业关注的一个重要内容，是指在企业中运用投入产出分析法研究企业管理状况的一种手段，具体来说就是一个企业的管理活动总投入与所带来的收益之间的比例关系。它与企业的收益有着重要的联系，一般管理效率越高的企业，就会获得较高的收益，所以企业管理效率也是科学管理的重要内容。行政效率可以认为是从企业中引进的一个概念，它与企业管理效率有着异曲同工之妙，它主要指在政府的管理活动中的资源利用程度。如何提升政府的行政效率也是行政学中研究的一个重要内容，接下来就从行政效率的理论逻辑和行动逻辑来认识行政效率的发展规律。

(二)效率的理论逻辑

逻辑，是指事物发展过程的规律。效率的理论逻辑是指在效率运动过程中倡导效率，但自身又非在实践中追求效率的企业家、管理者、政府官员，而是作为旁观者的教授和哲学家，他们只是提出了效率的观点，但是并未运用到实践中。

在公共行政学中，古典理论和行为主义理论最早提出了行政管理中要重视组织的管理效率以及内部资源有效利用的观点。古典理论中的科学管理学派认为：与企业管理类似，提高行政效率就是需要不断地提高方法和手段，将有限的资源转换为更多、更好产品的过程。官僚制理论学派认为：各部门、成员间的合作是提高行政效率的关键。该学派更强调机构和成员之间的权责关系，认为在组织内部合理的层级机构、明确的责权关系是一个组织高效运行的主要因素。古典行政理论更多关注的是内部效率，忽略了整体的效率，简单的认为整体效率就是单个效率的叠加，直到1912年奥利地学者熊比特提出了企业创新理论，他指出：“在生产过程中，如果生活要素和生产条件之间的组合只维持固定的模式，生产效率就不能真正提高，经济也不能真正得到发展。要想改变这种状况，就得实行管理上的创新”。[2]企业创新理论指出了想要提高行政效率就需要重新要素组合，打破旧的行政结构，从而提高政府绩效。公共选择理论学派更加关注政府的外部效率，认为政府也像市场一样存在失败，只有在自己能够效力的范围内(如公共产品的供给、自然垄断性质行业等方面)，政府的管理活动才更加有效率。

从上述行政学中不同理论学派对行政效率的不同观点，可以看出从内部效率到整体效率再到外部效率充分反映了人们的认识规律，由表及里、有具体到抽象的认识行政效率的理论逻辑，为之后的实践过程打下了夯实的理论基础。

(三)效率的行动逻辑

行动就是执行、实施、实践的意思。效率的行动逻辑是指执行、实施、实践主体是企业家、管理者和政府官员，他们将管理理论在现实中具体应用或者通过实验等方法，旨在研究出提高生产效率、管理效率和行政效率的方法和手段的过程。

泰勒的科学管理理论的提出，是对效率行动逻辑概念的一个最好的阐释。泰勒在米德威尔钢铁厂工作期间，发现当时的管理者并不懂得用科学的方法进行管理，管理者缺乏管理现代化工业的的方法和技术，工人们缺少正确的工作方法和适当的劳动工具，工人偷懒的现象屡见不鲜，这些都影响了生产效率的提高。于是他从1880年在钢铁厂内开始进行试验，系统研究分析了工人的操作方法和劳动所花的时间，并在此基础上提出了科学管理理论。科学管理的中心问题就是要提高劳动生产率，为了提高劳动生产率挑选适合工作又愿意努力工作的人，对工人进行培训使其掌握标准化的工作方法，实行刺激性的工资报酬制度，这样可以避免“磨洋工”现象的出现，在当时着实提高了生产效率。科学管理运动兴起后，不少行政学家便开始通过科学管理的原则来寻求如何提升政府的行政效率。曾经担任美国办公室协会会长的莱芬韦尔是第一个将科学管理理论运用到机关办公室工作中的人，并取得了成功。之后库克在担任费城工程局局长时，成功将科学管理原理运用到市政管理工作中，期间解雇了1000名靠关系占有职位和效率低下的人，大大提升了政府的行政效率。美国政府将科学管理的原理和方法进行政府工作改革，精简人员和调整机构，促进了行政效率的提高。

无论是生产效率、管理效率还是行政效率，都是企业家、管理者和政府官员在管理实践中所追求的主要目标之一，但是在每个研究领域又有不同的侧重点。行政效率的研究必须要考虑到研究对象的特殊性，认清效率的行动逻辑，而不能一味的将企业中的管理方法和手段照搬照抄，只有这样的研究结果才能符合规律，从而达到行政目标。

二、实用主义对效率逻辑的论证

(一)实用主义哲学的产生与发展

在19世纪七、八十年代，美国和欧洲的资本主义经济快速发展，新的科学技术广泛应用，垄断组织还没有占统治地位，资产阶级要求发展资本主义的诉求越来越强烈。人们逐渐认识到自然科学的成果和哲学中强调效果与实用之间是存在某种联系的，实用主义应运而生。

美国思想家皮尔斯最先使用“实用主义”一词。19世纪70年代，当时美国有一个以教授、科学家等人组织的讨论团体，即“形而上学”俱乐部。他们试图给唯心主义披上自然科学的外衣，即顺应自然科学的潮流，用自然科学发展成果(虽然大多数是歪曲的)来讲述唯心主义哲学。在1872年，作为主要成员之一的皮尔斯在“形而上学”俱乐部的会员大会上做了一个报告，1878年将其修改后在一本美国杂志上公开发表，首次提出了实用主义。他认为任何一个概念的内容和意义就在于它所引起的效果，这就成为了以后实用主义的主要观点。在认识论上，皮尔斯将真理与效果结合，他认为“真理不是别的，而是建议的一个特点，这个特点在于：对某一建议的信仰……将引起这样一种行为，这种行为将有助于满足我们当时的愿望，说真理意味着比这更多的东西，那就是说它根本没有任何意义[3]。”皮尔斯的这种观点说明为了行动的结果，必须确定坚定的信念，信念是行动过程中不可或缺的因素。

皮尔斯提出实用主义哲学思想之后，并没有获得迅速的传播和发展，直到20年后的1898年，詹姆斯在加利福尼亚大学的一次讲话中重新提出了实用主义哲学思想，之后出版了《实用主义》一书，实用主义运动才在美国形成。詹姆斯主要是从心理学角度来阐述实用主义的，与当时的欧洲相比，美国理论物理学和数理逻辑发展相对落后，从心理学角度来阐述实用主义更容易被美国资产积极和知识分子接受，因而在20世纪初，美国实用主义运动便开始广泛流传。在詹姆斯看来，实用主义根本就不是一种体系，而是一种讨论与一场运动，随着这种讨论与运动的进行，实用主义的面目会越来越清晰。他认为实用主义与其说是一种明确的观念模式，不如说是一种具有明确方向的冲动。詹姆斯从三个角度来描述：(1)作为方法，它是一种普遍的心态；(2)作为真理理论；(3)作为宇宙理论[4]。作为方法，实用主义就是我们的内心面对问题时所采取的态度和一般的倾向。在态度中我们的注意力直接指向“后果、结果和事实”“实用主义方法….就是通过追溯相应的实践结果去解释每一种观念”。

之后，杜威除了从心理学角度来讲述实用主义以外，还着重从社会学，伦理学，教育学角度来讲述实用主义，是对詹姆斯的实用主义进一步加深和扩展。19世纪末、20世纪初，伴随着工业化和城市化的推进，美国的经济发展迅速，工业化进程的加快使得社会中也出现了不少问题：例如生活环境的恶化、贫富差距的加大、失业现象的增多等等。杜威作为一个处于转型时代的哲学家，对美国出现的这些问题进行不断思索，提出了他的实用主义工具哲学思想。强调行动的有效性，将这种哲学思想用于企业追求效率这一原则中，并引入到政府改革中，体现了哲学也如同工具一样，可以有效地解决众多社会问题。

(二)实用主义的具体论证

从实用主义的产生，皮尔斯就明确了实用主义的主要观点就是一个概念的内容和意义就在于它所引起的效果，他从认识论角度将真理与效果结合，认为信念的意义能够在于它引起的行动及产生的效果，这种行为的效果能够满足我们的愿望。当时皮尔斯所强调的这种效果，运用到实践中就是企业和政府部门追求的效益和效率至上的原则。

詹姆斯从心理学角度进一步深化了皮尔斯的观点，提出了有用即是真理的观点。认为实用主义是在面对问题时所采取的一种态度，这种态度表明更加关注事务的结果和事实。说明在实践中关注结果才能给人们带来利益，才是真理。利益是和效率挂钩的，追求利益无疑也就意味着追求高效率，实用主义从有用就是真理角度再次对效率逻辑进行了论证。

杜威的实用主义观点着重强调了工具哲学这一理念，虽不是一种具体的方法，却是人们认识和改造世界的普遍使用原则。实用主义强调行动有效性这一观点，将这种哲学思想用于企业追求效率这一原则中，并引入到政府改革中，体现了哲学也如同工具一样，可以有效地解决社会问题。作为一种实践的哲学，把行动能否给企业带来实际的收益以及效用作为评价是否是有意义的结果，表现在现实中就是强调效率至上的这一原则，又从工具哲学这一面论证了效率逻辑。

三、管理主义对效率逻辑的实践

(一)管理主义的发展脉络

(1)早期公共行政中的管理主义(19世纪中期—20世纪20年代)

威尔逊二分法与韦伯官僚制的提出，以及科学管理运动的兴起，是管理主义形成的标志。威尔逊指出，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题”，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是一技术性职员的事情[5]。”威尔逊将行政作为一种管理活动而非政治活动，将行政排除于政治之外，把效率与民主看作一对矛盾，认为效率应作为行政管理中的主要目的，他建议用私营部门管理模式，这就奠定了传统公共行政学中管理主义的基础。韦伯的官僚制中所提出的合理分工、层级节制等为公共行政学提供了组织框架。以泰罗为代表的科学管理理论以提高劳动生产率为主要目的而进行的合理研究，使公共行政学的发展得以科学化。通过这些理论的发展与研究，使得管理主义逐渐进入到了一个发展的黄金阶段。

(2)凯恩斯主义时期公共行政中的管理主义(20世纪30年代—20世纪70年代)

20世纪30年代到20世纪70年代被称为传统公共行政的“黄金时期”，当时在威尔逊政治与行政二分法和韦伯的官僚制迅速发展的背景下，由于市场自身的缺陷，自由市场经济理论不再受人们推崇，政府开始进行干预从而弥补市场自身的不足。随着凯恩斯主义的兴起，政府对社会经济事务的管理能力开始显现，职能部门开始迅速扩张，官僚制组织得到了极大发展。这个时期管理主义在公共行政中的主要表现有：建立了文官制度。在20世纪30年代末，英美等已经建立了一套比较成熟的文官制度，借鉴了私营企业的人事管理制度，将现代管理理论运用到了人事行政中。预算管理也是在这个时期发展起来的，政府职能不断扩张，使得用于公共产品的财政支出不断扩大，政府开始引入企业的成本效益分析方法，成本和效益逐渐成为政府管理公共事务所关注的主要内容。

(3)新公共管理改革中的管理主义(20世纪70年代至今)

由于20世纪70年代“石油危机”引发的全球经济危机，西方国家政府财政支出迅速攀升，福利计划的失败，失业问题越来越严重。为了摆脱政府失灵的困境，新公共管理改革应运而生。公共管理的目标就是提高政府工作效率，创造一个少花钱、多办事的政府。精简机构、裁减雇员、引入竞争机制、实行绩效管理等等，从而建立一个高效率的企业家政府。

(二)管理主义的具体实践

早期行政中管理主义的基本信念认为“真正的民主和真正的效率是统一的[6]”行政管理的基本准则就是经济和效率。在早期管理主义时期，威尔逊最早提出的政治与行政的二分，将行政学独立出来，并指出行政学的主要目标就是研究政府能够承担什么样的任务和怎么样尽可能高效率的完成任务。再到后来古德诺通过对政治与行政二分观点进一步的发展，针对美国政府行政效率低下问题进行研究，并倡导通过政治体制改革来提高行政效率。科学管理运动的兴起，泰勒将管理的科学化运用到政府行政中，并把科学管理运动中提供的方法运用到政府的行政管理中，促进政府行政改革，精简机构和人员，提高政府的行政效率。法约尔的管理过程理论提出了管理的14条原则和管理的五要素说，不仅在企业中应用，还被引入到了政府管理机关，如法国政府就将法约尔的管理过程理论运用到了法国邮政部门并获得了很大的成效。

正统时期韦伯的官僚制理论认为层级节制权力体系、合理的分工、明确的职责权限、和按规章办事的运作机制等特征的官僚制组织，是效率最高的组织形式，例如合理的分工可以使得组织中的成员确定自己的工作内容，掌握一项专门的技能，从而更好的提高工作效率。虽然这种组织理论之后受到了很多批判，但是不可否认的是韦伯的官僚制组织理论也是将效率放在了中心位置而提出。在这一时期，效率取向的管理更加突出，例如怀特指出：“公共行政的目标是有效地利用行政人员可支配的资源。”古利克认为：“在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的‘善’就是效率。”[7]他们都认为只有高效率运行的政府机构才是最民主的，由于过度的关注效率，仅仅注重提高效率的手段和方法，而忽略了平等、民主等价值内容。

新公共管理运动就是一场提高效率、注重政府绩效、增强公信力的运动。在新公共管理时期，奥斯本的企业家政府理论，不仅将效率至上作为这次运动的重点，还大量引入了企业的管理方法和技术，提出了企业家政府的十项特征，即政府改革的十项原则。虽然这些改革原则之后也遭到了一些批判，但是企业家政府理论在当时具有很大的影响力，拉开了当时美国克林顿政府改革的序幕，改革的目的就是为了建造一个花钱少、效率高的政府。

从早期的管理主义到正统时期的官僚制再到新管理主义，管理主义的核心就是效率至上，它们之间的区别就是在于实现效率的手段上。如果说传统公共行政是用官僚制来提高行政效率的话，那么新公共管理就是通过引进企业的管理方式和手段来实现行政效率，两者是殊途同归的。无论在管理主义的哪个时期，从科学管理到官僚制再到新管理主义运动，无疑都是对效率逻辑的实践。

参考文献：

[1]保罗·萨姆尔森，威廉·诺德豪德.经济学[M].16版.萧琛，译.北京：华夏出版社，1999：2.

[2]武玉英.行政效率解析[J].中国行政管理，2001(3)：20.

[3]皮尔斯.皮尓斯文集[M].波士顿：哈佛大学出版社，1935：232.

[4]涂尔干.实用主义与社会学[M].上海：上海人民出版社，2000：18.

[5]彭和平.国外公共行政理论精选[M].北京：中共中央党校出版社，1997：87-88.

[6]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004：68.

[7]罗伯特·丹哈特.公共组织理论[M].项龙，译.北京：华夏出版社，2002：67.

(责任编辑：徐杰)

From Pragmatism to Managerialism： Ways to Efficiency Logic from Thinking to Action

CHEN Ruirui

(College of Politics and Administration， Guangxi Normal University， Guilin 541006， China)

Abstract：As a philosophy of action， the content of pragmatism emphasizes the significance of action and practice， and establishes a reliable belief. Management paradigm is a set of ideas and models to improve the efficiency of the government. Efficiency is one of the core contents of the study of administrative management， and it is also the possibility of the connection between pragmatism and management. Pragmatism has demonstrated the efficiency logic， and the management principle is to use the efficiency logic to the concrete practice， to clarify the inner logical relationship between the two， and to help us to study the core content of management.

Key words：Efficiency； Logic； Pragmatism； Managerialism； Public administration

中图分类号：C93-0

文献标志码：A

文章编号：2095-4476(2016)01-0038-05

作者简介：陈睿睿(1990— )，女，河北石家庄人，广西师范大学政治与行政学院硕士研究生。

收稿日期：2015-11-30；

修订日期：2016-01-08