关于建立湖州国家生态文明先行示范区运行机制研究*

陈 晓,李红伟,王时东,徐梦月,周焱彬(湖州市发展规划研究院,浙江湖州313000)



关于建立湖州国家生态文明先行示范区运行机制研究*

陈 晓,李红伟,王时东,徐梦月,周焱彬
(湖州市发展规划研究院,浙江湖州313000)

摘 要:党的十八届三中全会提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度。对湖州生态文明制度建设作简要评估,并归纳总结了先进地区经验,最后重点从六大方面提出了举措建议,以期为湖州生态文明先行示范区建设提供参考。

关键词:国家生态文明先行示范区;运行机制;湖州

一、湖州市生态文明制度建设总体评估

经过多年的坚持与努力,湖州市生态文明建设,特别是制度建设取得了长足进步,在全省乃至全国区域都具有一定的领先和示范优势,但仍存在一些亟需破解的难题。

一是组织领导机制进一步健全,但力量整合仍显薄弱。早在2003年湖州市就已经提出生态市建设目标,并编制了专项规划和实施意见,成立了生态市建设领导小组。在领导小组统筹协调下,全市各部门加强配合,部门联动机制初步建立。但是相对于生态文明建设,生态市建设仅局限于生态环境问题,内涵相对单一。同时,针对矿山整治、水环境整治、绿色出行、企业节能减排等各领域虽有相关职能部门负责,但却并未在生态文明大框架下形成目标明确、构架合理、制度完善的协作体系,亟需要理顺各方关系,整合各方力量,全方位、系统地推进生态文明建设。

二是长效管控机制进一步完善,但潜在风险仍需关注。近年来,湖州市不断健全管控机制,严格实行新上项目“环评一票否决制”,严格执行项目准入、总量准入、空间准入“三位一体”环境准入制度,实行差别化的项目审批集体审议制度,制定实施“6+X”联审制度。进一步强化投入保障机制,在科技、财力、人力等方面加大投入,例如2012年环境保护方面的财政支出达到7.18亿元,是2007年的4.86倍,占全部财政支出比重则由2007年的2.15%上升到2012年的4.28%。但是由于监管机制仍不完善,源头管控仍不规范,特别是一些乡镇和园区,还在继续引进高能耗和污染型工业项目。在一些生态环境较为敏感区域,仍然存在粗放式的规模养殖,且布局零散,统筹监管难度大,存在一定潜在风险。

三是市场调节机制进一步创新,但违法现象时有发生。作为浙江省排污权有偿使用和交易试点地市,湖州市近年来进一步完善了环境资源有偿使用机制,全面实施排污许可证制度、污染总量量化管理制度、产业转型升级排污总量激励制度和建设项目污染总量替代制度等。并创新投融资机制,推行了BOT/TOT、排污权抵押贷款等模式,推进污水、垃圾处理等生态环保公共基础设施的多元化投入、生态环保企业的多元化质押融资。这些机制的建立在很大程度上提高了企业与个人承担绿色责任的积极性,但由于排污收费标准偏低,违法成本低、守法成本高,企业超标排污、不愿投资建设环保处理设施等问题仍然存在。

四是公众参与机制进一步强化,但参与程度仍待提升。近年来,通过加强培训与宣传,发挥志愿者、非政府组织作用,以及各类环保公益活动,全社会关心、支持、参与和监督生态文明建设工作的良好氛围日益浓厚,生态文化建设进一步加强。加上公共自行车等基础设施的进一步完善,公众绿色出行、绿色消费的比例逐步提高。但公众对生态文明建设意见的反馈渠道仍较单一,政府重大决策听证和评议等机制公开度有限,公众无法迅速准确了解、参与并监督相关决策的实施。同时,大部分社会公益组织的自主性、独立性不足,尚缺少独立的话语权。

五是责任考评机制进一步突出,但引导效果仍不明显。2003年湖州市探索引入了“绿色GDP”考核机制,并且尝试“市—县区—乡镇”系列绿色考核办法。实施了个性化考核机制,按不同乡镇功能定位进行分类考核,如在生态功能型乡镇取消工业经济考核,在山区乡镇实行“考绿”不“考工”等机制。同时,落实生态环保责任,实行环保重大事故“一票否决制”“生态危害官员问责制”等倒逼机制。尽管GDP考核在逐渐弱化,但生态指标考核权重相对其他经济指标依然偏轻,各级政府追求GDP增长的热度依然未减,尤其在部分经济相对落后的地区,对于经济发展的需求更加迫切,高污染高能耗项目引进后产生的经济效益吸引力依然很大,如何正确践行科学发展对各级政府仍是重要考验。

二、国内先进经验借鉴

目前,国内大江大湖流域在生态文明建设上走在前列的是鄱阳湖经济区,自2009年12月国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》以来,该经济区内已创建6个“国家级生态示范区”。就城市而言,贵阳市早在2012年12月就由国家发改委批复了《贵阳建设全国生态文明示范城市规划》,目前该市已获得“首个国家森林城市”“全国创建文明城市工作先进城市”“‘中国十大魅力城市’榜首”“‘中国十大美丽城市’榜首”等多个荣誉。从鄱阳湖经济区和贵阳市在生态文明建设机制方面所积累的经验看,突出表现在以下几个方面:

一是健全组织领导机制。鄱阳湖生态经济区确定由江西省人民政府牵头,成立了鄱阳湖生态经济区环境保护综合协调机构,负责统一协调、监督、检查鄱阳湖生态经济区环境保护工作。贵阳市则成立了全国首个生态文明委员会,负责全市生态文明建设的统筹规划、组织协调和督促检查等工作。

二是完善监督考核评价机制。两地均建立了绿色GDP核算考评机制,提高生态指标考核权重系数。并强化分类考核,其中鄱阳湖经济区对汇入鄱阳湖的主要河流,将交接断面水质监测结果作为环境保护实绩考核重要指标[1]。贵阳市将考核对象分为区域管理类、窗口单位类和非窗口单位类3类,分别确定考核内容和考核方法。

三是严格准入管理及法律保障机制。两地都明确规定在重要生态敏感区域建立严格的准入机制,对于不符合产业准入条件的企业和项目明确禁止新建、改建和扩建。而贵阳市则强调了法律机制,专门设立“两庭”(环保审判庭和生态保护庭)、“两局”(贵阳市检察院生态保护检察局、贵阳市公安局生态保护分局),依法受理全市环境保护、管理、侵权等民事、行政案件,初步形成了依法环保的“贵阳模式”。同时,成立了市环境应急指挥中心,强化了污染防控机制,实施了污染源自动监控管理办法。严格建设项目环境准入制度,严把环评入口,加强污染控制[2]。

四是重点领域先行先试机制。在生态补偿机制方面,两地都制定生态补偿机制的相关法规及政策,安排专项资金。鄱阳湖经济区设立了生态补偿试点,对资源收益者征收资源开发利用费和生态环境补偿费,而贵阳市则实施跨界补偿机制。在水电资源价格机制方面,鄱阳湖经济区出台了城市污水处理费征收标准统一政策,合理制定和调整水资源费征收标准。在排污权交易机制方面,贵阳市成立了环境能源交易所,采取市场化手段运作,促进排放权和排污权权益交易的规范化、透明化,促进环境权益“价值化”“价格化”。在创新财力扶持机制方面,鄱阳湖经济区引导各金融机构从制度建设、组织创新、产品与服务创新等方面促进生态文明建设。推出IFC能效融资、AFD中间信贷融资、CDM财务顾问、绿色股权融资等绿色金融产品。同时,在造林绿化方面吸引社会民间资本投入工程建设,并出台了矿山环境治理和生态恢复保证金制度以及保证金管理办法。在商会协作机制方面,鄱阳湖经济区通过构建《合作框架》和友好商会会长联席会,建立各协作方单位领导互访制度,健全日常联络机制等活动方式,全方位开展协作。在创新型农业农村统筹机制方面,贵阳创新农村公益事业建设资金投入机制,调动社会力量参与“美丽乡村”建设,并建立健全农产品质量安全监管体系和农业标准化生产体系。

三、健全湖州生态文明先行示范区运行机制的对策建议

建设国家生态文明先行示范区,首先要理顺和确立运行机制,进一步明确推进主体和推进方式,把握好核心要素。研究认为,应融合政府、企业、社会组织、个人以及媒体5大主体的共同力量,围绕文化、产业、生活、环境、资源、科技、制度7大核心要素,通过组织协调、科技支撑、资金支持、宣传活动、法律监管、政策引导等6个方面[3-4],形成相对完善的运行机制(具体见图1)。

(一)组织领导机制

成立湖州市生态文明建设领导小组,由市主要领导挂帅,强化对全市生态文明建设的统领作用。领导小组下设办公室,具体负责统筹规划、综合协调、制度设计、督察通报、考核推进以及向上争取政策支持和对外交流宣传等职能。重点强化负责各条线统筹工作,以国家生态文明示范区建设目标和要求,组织各部门开展专项规划编制,定期对规划实施情况开展评估。编制年度推进计划和推进方案,安排重点工作任务和具体项目。根据重点项目做好任务分解工作,制定考核办法,强化激励和问责机制。定期对重大项目和重点工作督查通报,同时定期与部门和县(区)展开交流,研究解决生态文明建设过程中存在的问题和难题,形成有效的协商沟通机制。指导和部署各部门、各企事业、各社会组织以及媒体等多方主体,加大宣传,开展各项宣传教育活动。加大与国家和省级相关部门对接联系,积极争取优惠政策,构建向上对接机制。

(二)重点领域突破机制

一是大气防治长效机制。建立健全和环境要求相适应的项目动态准入机制,严控高能耗高污染项目。重点在热电、水泥、印染等相关企业落实环保政策要求,倒逼其改造升级。在移动污染源方面,完善对汽车、船舶等移动设备的环保管理,淘汰超标排放设备,引导社会清洁排放和使用新能源。建立各部门联合管理,各司其职,协同治理大气污染机制,重点对矿山粉尘、建筑渣土扬尘、城乡道路扬尘、饮食服务业油烟等进行监督管理。建立重度污染天气监测预警体系,制定和完善大气污染应急预案以及联控分级响应体系。建立与周边地区大气污染联防联控机制,在执法检查、资源信息共享、监测预警应急、联防联控等方面开展交流与合作,协调解决区域大气污染问题。

二是水资源保护和水环境管理机制。深化水污染源头控制机制,深化完善建设项目环评制度,全面推行空间准入、总量准入、项目准入“三位一体”和专家评价、公众评价“两评结合”的环境准入制度。严格落实水资源管理政策等水资源保护和水环境管理制度。实行常规巡查和不定期抽查相结合的巡查制度,对水源保护地、河道、企业排污等情况巡查,依法对环境违法行为采取行政处罚、媒体曝光。建立完备的水资源监测机制,建立覆盖全市各个饮用水源地、江河控制断面的监控系统,整合各县区水资源监控网络,实行信息化监测管理,实时掌握全市水资源质量情况。健全全市水资源保护和水环境整治工作机制,分片区划定责任,深入执行市、县(区)、乡镇(街道)三级党政领导负责的“河长制”,提升水资源保护目标的考核比重。与杭州、嘉兴等地区通过建立信息互通机制、环保联合督察机制和联合办公机制等跨界协调机制,协调解决跨界水污染纠纷,促进流域上下游合力治污。

三是土壤保护机制。严格项目环保准入,实施新增产能与淘汰产能“等量置换”“减量置换”,加大重点防控区落后产能淘汰力度。全面推行重金属排放企业强制性清洁生产审核机制,以有毒、辐射、疫病等危险废物源头为重点完善监管和经营许可管理。建立健全覆盖全市重金属重点防控区、重点防控源和主要农产品产地的土壤环境质量监测网络。完善各县区、各部门间信息共享机制,建设土壤环境状况网络数据库,实现污染场地状况和土壤环境质量信息互通共享。构建企业主动配合、公众积极监督、政府全力防控的土壤污染防治共同参与机制,全市各级政府把土壤污染防治的指标纳入考核指标体系。树立清洁生产和资源循环利用模范企业,完善奖励政策。市级层面全面谋划和部署全市土壤污染防治方案,严格监督、跟踪考核各县区污染防治工作。按照上级统一部署,认真制定年度工作计划,组织开展土壤污染监测、土壤污染防治、专项污染整治等任务,并建立相应的监督和考核机制。

(三)制度政策先行先试机制

一是基本管理制度长效机制。完善重大项目社会稳定风险评估工作机制,强化环境影响评价,促进政府决策科学化。积极支持企业、园区、基地开展ISO14000环境管理体系认证,建立针对企业和各类产品的绿色环保认证体系,积极引导绿色创新和绿色发展。编制园区循环化改造、绿色建筑和绿色生态城区专项规划,研究制定机关事业单位绿色行为规范、全社会绿色消费行为等具体实施办法。强化资源环境保护与管理,完善最严格的耕地保护和节约集约用地制度、水资源管理制度和林地保护制度。

二是深化资源性产品价格改革。完善企业用电差别化、阶梯式的价格机制,结合行业用电标准制定实行阶梯式电费标准,建立高耗电企业惩罚性电价机制和高效用电企业奖励性电价相结合的用电价格机制。深入完善居民阶梯用电机制,合理制定阶梯式用电价格和计价方法,并实行常态化的动态调整。逐步理顺天然气价格水平。按照反映市场供求变化,与其他替代能源保持合理比例的要求,体现天然气价格上下游联动,引导合理的能源消费,适时出台湖州市天然气价格管理办法,建立健全规范化的天然气定价机制。探索建立分类分档多因子计价的差别化排污收费制度,适当提高主要污染物、重污染行业排污收费标准。按照“谁产生、谁付费”的原则,适时推行生活垃圾处理收费制度。探索扬尘排污收费试点,引导企业主动消除污染,共同改善大气质量。

三是环境资源交易制度。按照资源稀缺性原则,全面推行主要COD、SO2等污染物排污权有偿使用。适时调整排放指标有偿使用初始价格和交易标准,完善排污交易,扩大交易范围。完善排污权交易运行机制,加快搭建排污权交易平台,促进二级市场的发展。围绕除交易量的审定、定价机制、交易规则、交易监督核查等为主要内容,开展节能量、林业碳汇、水权等环境资源交易机制研究,通过金融市场有效分配和使用国家环境资源,落实节能减排和环境保护。探索建立市级环境权益交易平台,鼓励企业加快节能减排,节约环境指标用于交易,通过市场化促进能耗、排放指标的高效配置,更好的促进全社会节能减排。同时,研究制定环境权益交易的相关法规和制度,促进环保资源交易公平、公开、有序进行。

四是生态补偿机制。利用公共财政建立生态补偿专项资金,建立配套的资金使用管理办法,建立常态化的补偿资金增长机制。整合各类财政补助,形成合力,重点对欠发达地区、重要的生态功能区域进行补偿。发挥政府配置公共资源的能力,以实施生态修复项目、财政补贴、税费减免、科技人才支撑等多种手段,开展生态补偿。积极探索排污权交易、水资源使用权出让、空气污染物排放指标有偿分配等市场化的生态补偿途径,运用市场机制降低治污成本,提高生态补偿效益。按照“谁排污、谁出钱,谁保护,谁得益”的原则,探索建立生态补偿机制,探索财政转移支付、异地合作共建等多种手段,对受到环境损害或者重要的生态功能区实施生态补偿。

(四)责任考核机制

一是政绩责任考核机制。制定出台《湖州生态文明先行示范区建设考核办法》,明确考核的组织机构和职责、考核内容和方式。把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入综合考核评价体系,增加考核权重,完善绿色GDP核算和考核。提高市民对考核的参与度和话语权,实行政府内部考核、专家评价与公众评议相结合的评估办法,公众评议用于验证和修正指标考核结果。根据主体功能区规划,实行差别化的评价考核制度,对生态型地区探索实行以生态文明建设为主、经济发展为辅的差异化考核,对重要生态功能区、自然保护区不考核经济发展指标。把生态文明建设任务完成情况与财政转移支付、生态补偿资金、项目安排和土地等要素保障挂钩,把生态文明建设考核结果作为各类评优创先和干部政绩考核的刚性约束指标,对不重视生态文明建设、发生重大生态环境破坏事故的,在评优评先、选拔使用等方面予以一票否决。

二是社会法律责任机制。明确各级政府及相关企业、社区和个人在生态红线区域生态保护的责任和义务。严格执行水源涵养区、湿地富集带、生物多样性保育区、城市绿廊和交通干线、主要水体岸线绿色廊道的保护红线。建立企业环境友好激励机制,鼓励和引导企业增强环保意识,推行绿色生产。加强企业环保信用管理,将企业环保责任与环境信息纳入社会征信体系。进一步建立完善针对环境违法行为的媒体曝光制度、“黑名单”制度、区域限批制度以及荣誉摘牌、考评降档等制约性措施。按“排污费标准高于治理成本”的原则,提高环境违法成本,并依法承担生态恢复和修复责任。对不顾生态环境盲目决策,造成严重后果的责任人,建立终身责任追究制度。

(五)关键要素支撑机制

一是完善财力扶持机制。积极创造条件争取中央、省各种渠道的专项资金支持,加大生态文明建设财政性资金投入,保证其增速快于同期经济增速。坚持政府主导与市场化运作相结合,鼓励社会资本参与,形成“政府主导、市场推进、多元投入”的投融资格局。研究出台鼓励生态建设、循环经济、清洁生产、节能减排、节地节水节材项目和企业的财政税收政策。实施节能技术改造“以奖代补”政策,完善建筑节能改造、污染物减排能力建设和农村环境综合整治等补助政策。采用财政补贴方式推进实施节能产品惠民工程,研究扩大绿色产品消费补贴措施。完善落实节能节水环保设备所得税优惠政策和资源综合利用所得税、增值税优惠政策。

二是提升科技支撑机制。积极推进南太湖科创中心、大学科技园以及科技企业孵化器、企业研发中心等创新平台建设和提升。深化与中国科学院(湖州中心)、浙江大学、浙江科技学院等产学研合作机制,发挥企业和行业协会的主体作用,完善深层次产学研合作对接活动常态化机制。支持湖州师范学院加强专业学科建设,提高服务生态文明建设能力水平。积极推进重点领域的关键技术突破,着力推进环境自动监测预警、蓝藻防治、污水深度处理、大气污染防治、重金属污染防治、土壤污染修复、固体废物资源化利用、农业面源污染防治、环保型材料研发、矿山绿色开采及修复、园区循环化改造、绿色能源、绿色建筑等关键技术的研发、示范与推广。

(六)公众参与机制

一是决策参与和监督机制。建立环境监测和生态文明建设相关信息的定期公布机制。公开重点污染源环境信息、环境监察信息和建设项目环保审批情况,及时向社会通报各种突发环境事件、重大环境案件的查处情况,构建多元、立体的社会监督网络,强化社会评价监督约束。积极推进生态红线管控信息公开,拓宽社会公众、新闻媒体监督渠道,构建完善的生态红线监督体系。对涉及资源利用、环境保护、生态建设等领域的发展规划、重大政策和建设项目,健全完善多方参与的听证、论证体系。

二是宣传教育工作常态化运行机制。成立生态文明宣传教育工作领导小组,负责宣传教育的统筹协调工作,市委宣传部为牵头部门,机关工委、党校、社科联、社科院、文广新局、环保局、湖州日报报业集团、湖州广电传媒集团以及相关专业职能部门共同参与。按照“条块结合,以块为主,协调配合”的原则,常态化协调推进创模宣教工作。编制《湖州市国家生态文明先行示范区宣传教育工作方案》,出台相关管理办法。各级政府将环境宣教经费纳入同级财政预算予以保障,并实现逐年递增。

三是精准化舆情引导机制。建立生态文明舆情互动平台,为公众参与生态环境保护提供合理、便捷、有效的渠道和平台,提高在环境热点问题中舆论引导能力。加强环境舆情收集、研判和处置,提出对策建议。完善环境污染举报和公益诉讼机制,方便群众投诉环境污染和生态破坏行为,保障公众的环境侵害请求权。

四是全民参与践行机制。继续深化绿色学校、绿色社区、绿色饭店、绿色村镇、绿色企业、绿色房产、绿色医院、绿色商场等绿色系列创建活动。紧密结合群众路线教育活动,深入开展特色行动,继续开展“低碳办公行动”、大力开展“绿色生活行动”“小手牵大手”活动,扎实开展生态科学教育。结合党员进社区活动,结合共青团员和环保志愿者作用,同时支持和鼓励工、青、妇等群团组织、市环境文化促进会以及其他民间环保组织共同参与。树立模范带头机制,评选出生态文明先进工作者、先进宣传教育者、先进模范市民等代表。

五是长效化法律法规机制。积极推进推动环境宣教法制化,积极出台或完善湖州市环境教育法律法规,如文明出行、文明建设、文明生产等各项活动。同时,强化监管机制,健全生态责任追究制度和环境损害赔偿制度。

参考文献:

[1]龚建文,甘庆华,陈刚俊.生态文化与生态文明建设研究——以鄱阳湖生态经济区为样本[J].鄱阳湖学刊,2012(3).

[2]李波.贵州省生态文明城市建设发展态势思考[J].贵州大学学报(社会科学版),2011(3).

[3]毛惠萍,何璇,何佳,牛冬杰,包存宽.生态示范创建回顾及生态文明建设模式初探[J].应用生态学报,2013(4).

[4]黄勤.我国生态文明建设的区域实现及运行机制[J].国家行政学院学报,2013(2).

[责任编辑 杨 敏]

A Study on the Operational Mechanism of Huzhou National Eco-civilization Demonstration Area

CHEN Xiao,LI Hong-wei,WANG Shi-dong,XU Meng-yue,ZHOU Yan-bin
(Huzhou Development Planning and Research Institute,Huzhou 313000,China)

Abstract:The Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Party has proposed that we should speed up the establishment of eco-civilization system in close conjunction with the construction of Beautiful China.This article makes a brief evaluation of the construction of the eco-civilization system in Huzhou and summarizes the experience of the advanced regions.Finally,the article put forward measures and suggestions from six aspects to provide references for the construction of Huzhou demonstration area of eco-civilization.

Key words:National eco-civilization demonstration area;operational mechanism;Huzhou

作者简介:陈晓,博士,湖州市发展规划研究院副院长,从事地方政府发展规划研究。

*收稿日期:2015-12-15

中图分类号:C913.6

文献标识码:A

文章编号:1009-1734(2016)03-0018-06