地下综合管廊PPP融资模式浅析

2016-03-16马丹

环球市场 2016年18期

关键词：管廊资本经营

马丹

长春工程学院

地下综合管廊PPP融资模式浅析

马丹

长春工程学院

资金问题是阻碍我国综合管廊建设的主要问题之一，2014年以前，我国的综合管廊大都是由政府出资建设，但是巨大的资金压力，增加了政府的财政负担，使各地管廊建设难以推进。2014年开始，政府鼓励以PPP模式建设综合管廊，由政府和社会资本共同出资建设综合管廊。本文将在分析综合管廊属性的基础上，分析PPP的分类以及综合管廊的PPP融资模式。

综合管廊；融资模式；PPP

地下综合管廊，又称“共同沟”，即在城市地下建设一个隧道空间，将水、电、气、热、通讯等各类市政管线有机综合集约化地铺设在同一条隧道内，并进行集中管理的市政基础设施。随着我国城市化进程的不断发展，各类市政管线的种类和数量不断增加，由于传统的管线直埋方式，往往会造成道路频繁开挖，形成马路拉链，不但影响了道路的正常通行，同时造成了噪音尘土等环境污染。为了优化城市市工程布局，科学合理的开发利用地下空间资源，地下空间实行统一规划，根据各管线单位的需求对各种管线进行统一规划、建设及后期的统一管理。因而地下综合管廊工程建设迫在眉睫。

1.综合管廊的属性

用经济学的方法可以将物品分为三类：公共物品、私人物品和准公共物品。公共物品一般由政府供给，其在生产经营商具有垄断性。一般其外部效益高于内部效益。私人物品指的是由私人提供，采用市场化的运作方式进行经营与管理，通过直接向消费者收费来获取一定的收益，经营者主要关注物品可带来的经济效益。准公共物品介于两者之间，虽然它也有垄断性，但是它不仅仅具有内部效益也具有外部效益，准公共物品可以由政府供给也可以由社会资本提供。在保证其外部效益的基础上，由其内部效益为社会资本产生的收益是有限的，所以，准公共物品在采用市场化的方式进行运作的时候，不仅仅靠直接向消费者收费还要靠政府给予一定的支持与补助，收费性道路及垃圾处理设施等基础设施等都属于准公共性物品。

综合管廊就属于准公共物品，它既要满足其人民生活提供公共服务的要求，又要满足投资者获得一定收益的要求。如果像公共产品一样，由政府出资建设，建设成本高，沉淀成本高，会对政府造成较大的财政压力，在经济下行压力大的情况下，各地管廊建设的积极性低。但是，如果它又不能像私人产品一样，完全遵循市场资源配置的办法，一定程度上会影响其提供公共产品的质量与效率。所以管廊要采取市场化运营加政府监督的形式。

综合管廊有一定数额的使用者付费，但是使用者付费不能满足社会资本的利润要求。这就要求在使用者付费的基础下，政府给予一定的财政补贴。

2.PPP的概念

PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

3.PPP模式的分类

总体来说PPP项目可以分为私有类、外包类以及特许经营类。根据不同的操作方式，每一类又包括多种不同的形式。

外包类PPP项目，主要是指工程由政府投资，社会资本承担项目的一项或几项工作，社会资本获取收益的方式就是政府付费，社会资本所承担的风险也比较小。主要包括外包服务、管理合同、设计建设、设计建设维修、设计建设运营以及委托运营等几种。

私有化类项目，工程的投资由社会资本承担，项目的所有权也归社会资本享有。社会资本通过使用者付费获取一定的利润。它主要包括建设拥有运营、建设开发经营、购买建设经营等几种方式。

特许经营类PPP项目，社会资本承担部分或者全部投资。社会资本和政府签订协议，获取项目在特许经营期内的经营权，通过使用者付费以及政府提供的补贴获取收益。特许经营期结束后，社会资本按照合作规定，将项目移交给政府。包括建设经营转移、建设转移经营、转移经营转移、改造经营转移等几种形式。

4.综合管廊PPP模式的选择

(1) BOT模式

BOT也称为“建设-运营-管理 ”是PPP项目中比较常用的一种操作方法。社会资本承担项目的建设和运营，最终社会资本将项目移交给政府。政府和社会资本按照协议成立项目管理公司，签订特许经营协议。在项目的特许经营期内由项目管理公司负责管廊的规划、建设、运营等一系列工作。社会资本通过向管廊使用各管线单位收取入廊费和物业管理费来收回投资获得收益。在使用者付费不足以满足社会资本对利润的要求时，政府给予社会资本一定的补助，来保证项目管理公司的正常运营。

BOT模式适用于新建管廊项目，是现阶段我国综合管廊建设PPP项目的常见操作方式。六盘水、白银等管廊试点项目就是采用的这种运作模式。也有的城市在BOT的基础上进行操作模式的变形，比如吉林省采用BOST(建设-运营-补贴-移交)的形式，强调了在运营过程中政府补贴的重要性。

(2) TOT模式

TOT是转让-经营-移交，它操作的具体过程与方法与BOT类似，但是，TOT项目适用于存量的管廊建设项目。首先，政府与社会资本签订资产转让协议，政府有偿将项目转移给社会资本，社会资本负责后期的运营管理。运营期内的收费以及期满移交与BOT相似。

在管廊建设中可以单独使用TOT 模式，也可以将TOT与其他模式结合。比如石家庄正定新区综合管廊建设，采用TOT+BOT的模式，将已建管廊通过TOT模式交给社会资本，将新建的管廊项目通过BOT模式移交给社会资本。社会资本负责已建管廊的运营以及新建管廊的建设运营管理。

(3) BOO模式

在BOO模式下，政府与社会投资人签订BOO协议，由社会投资人设立项目公司具体负责地下综合管廊的设计、投资、建设、运营，政府同时授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内向管线单位收取租赁费用，并由政府向其提供可行性缺口补助。特许期满后地下综合管廊的产权属于项目公司所有，项目公司可以通过法定程序再次获得特许经营权，或将管廊出租予其他竞得特许经营权的经营者。

这种模式与其他两种相比，综合管廊项目的私有化程度较高。海口的管廊项目就采用准BOO模式。这种模式的应用主要取决于政府可接受的管廊私有化程度以及社会资本的运营管理能力。