浅析我国绿色税收体系的构建思路

杨廷军詹奎芳

（1.潍坊高新技术产业开发区国家税务局，山东 潍坊 261061；2.潍坊学院，山东 潍坊 261061）

浅析我国绿色税收体系的构建思路

杨廷军1，詹奎芳2

（1.潍坊高新技术产业开发区国家税务局，山东 潍坊 261061；2.潍坊学院，山东 潍坊 261061）

为了有效地防治资源浪费和环境污染，进一步落实国家节能环保的政策，作为经济手段的绿色税收调控将是我国节能环保的必要手段之一。我国的税收制度只是在某些税收政策上体现了绿色效应,但与发达国家较为完善的绿色税收体制相比还有较大差距,如何进一步优化我国现有税收体制,建立和完善绿色税收制度体系尤为重要。

绿色税收；绿色税收体系；环境保护税；绿色税种

为期两天的二十国集团(G20)能源部长会议2016年6月30日在北京闭幕，在“构建低碳、智能、共享的能源未来”主题下，会议呼吁G20成员分享可再生能源、煤炭清洁利用等方面的先进技术，实现世界能源包容发展。财政部部长助理朱光耀在2009年年末的哥本哈根气候峰会期间表示，我国已经开始准备征收环境保护税。目前，我国政府只是在环境与资源保护方面采取了部分税收优惠措施，措施零散，并且在整个税收体系中所占比重不大，其调节作用无法充分发挥，环境保护所需资金也无法得到满足，这并非真正意义上的环境保护税，因此，从中国国情出发，结合我国税制尽快构建和完善现行的绿色税收体系，已成为当务之急。

一、绿色税收及绿色税收体系的内涵

二十世纪八十年代，《国际税收辞汇》中提出“绿色税收”又称“环境税收”，指对投资于防治污染或环境保护的纳税人给予的税收减免，或对污染行业和污染物的使用所征收的税。通俗地说绿色税收就是“绿色”与“税收”的结合，是指政府为实现特定的环境目标、筹集环境保护资金、强化纳税人环境保护行为而征收的一系列税种以及采取的各种税收措施。就绿色税收的内容来说，它既包括为环保而特定征收的各种税，也包括为环境保护而采取的各种税收措施。

随着绿色税收理论在我国的出现和应用，涉及环境保护税税收改革的趋势重点应该从对收入征税逐步转移到对环境有害的行为征税，建立完善的环境经济政策体系，将税收手段与其他手段相互协调和配合，以实现经济的可持续发展和人与环境和谐共处，促进经济、社会、自然的和谐发展、可持续发展。

二、我国绿色税收政策实施存在的问题

（一）具有生态效果的税种存在缺陷，涉及环境保护的绿色税种“绿色程度”不够，发挥作用有限

现行的我国税收体系中，涉及环境保护的绿色税种主要有资源税、消费税、城市维护建设税及车船使用税等税种。这些税种从环保角度来看，调节力度远远不够。具体表现为：

1.资源税的缺陷

中国的资源税开征于1984年，我国征收资源税的税目主要有原油、煤炭、天然气、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等。资源税的征税范围覆盖了大部分已知的矿产资源，但是像水资源、黄金、地热资源、森林资源等这些自然资源仍未包含在内。资源税因为在税种设计时环保因素考虑的不够，其生态功能难以有效地发挥。虽然在2016年的7月1号扩大资源税征收范围，在河北开展水资源税改革试点工作。但鉴于黄金、地热资源、森林等资源在全国各地的市场开发利用情况差异很大，对这些资源全面开征资源税的条件还未成熟，所以这次资源税改革不再全国范围统一规定对森林、草场、滩涂等资源征税，而是由各省、自治区、直辖市人民政府结合本地实际，根据森林、草场、滩涂等资源开发利用情况提出征收资源税的具体方案建议，报国务院批准后实施。这在一定意义上降低了税收政策执行的“刚性”。

2.消费税的缺陷

我国现行消费税制始于1994年，消费税是以应税消费品为征税对象征收的税，属于间接税，价内税，税款最终由消费者承担。由于当初设计消费税时，鉴于当时对环境保护意识考虑的滞后，没有考虑相关消费产生的环境外部成本，在统一征收增值税的基础上，对这些产品另外征收一道消费税客观上体现了限制污染的目的。几经修改，截至目前消费税的征收范围主要包括烟、酒、高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、成品油、小汽车、涂料等15个税目。从征收范围来看，一些高耗能、高污染产品（化肥、塑料袋、煤炭）和部分高档消费品以及部分高档服务还未纳入征收范围，这对环境保护极为不利。

3.城市维护建设税的缺陷

城市维护建设税制定于1985年2月，同年起正式执行。三十多年，城市维护建设税在加快改善城市建设方面发挥了积极的作用，在一定程度上缓解了城市维护建设资金紧张的状况。但是，由于城市维护建设税不是一个独立的税种，属于附加税，税基不稳定，收入稳定性差且规模小，随着社会的不断发展，不能满足园林绿化、环境卫生等城市建设的资金需求。

4.车船使用税的缺陷

车船税是以车船为征税对象，向拥有车船的单位和个人征收的一种税。在车船使用税中规定，机动车船主要按照辆或载重吨位征收，而车辆对于环境的损害程度则没有考虑，纳税人的税收负担与车辆对环境的污染程度毫无关系。而现实情况是：汽车尾气对环境的危害很大，所以必须重新审视车船税的税制内容。另外，由于车船使用税的征收额度较轻，实际上利用车船使用税来缓解交通的拥挤和减轻大气的污染作用很小。

（二）主体税种缺位，造成环保资金难以保证

环境保护税在整个生态税收管理体系中应当属于主体税种。由于生产发展导致的环境污染问题过于严重，为了防止自然环境的恶化，必须加强环境保护管理，不能私采（矿）滥伐（树）、不能乱排（污水）乱放（污气）、不能过度放牧、不能过度开荒、不能过度开发自然资源、不能破坏自然界的生态平衡等等。这个层面的管理属于宏观调控的范畴，综观世界各国的经验，税收调控措施在保护环境的各项措施中起着举足轻重的作用，筹措环保资金的最有效的方法是征收环境保护税。但现行税收制度中，没有专门性税收立法来保护环境，并且保护环境的环保资金主要通过征收排污费筹集，这种单纯依靠收费筹集的环保资金己经很难满足日趋严峻的环境形势的要求，环境保护税的缺位一方面限制了税收对污染和破坏环境行为的调控力度，另一方面也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源。

（三）优惠形式单一，导致税收的整体协调性差

目前我国含有环保性质的税收优惠直接或间接地穿插在流转税、所得税和其他税种中，对环境与资源保护起到了一定的作用，这种优惠方式弊端重重，具体表现在以下几个方面：

1.单一的税收优惠形式影响了税收优惠措施的实施效果。

2.过于零星、分散的涉及生态税收优惠的措施，不仅缺乏系统性更无前瞻性可言。例如，增值税中为支持农业发展，规定对化肥、农膜、农药等实行低税率。化肥、农药的使用对减少虫害、提高作物产量有一定程度的帮助，但是化肥、农药用量的不断增加也造成了很严重的生态问题（土壤板结、破坏生态平衡等）；类似的税收优惠措施在扶持与保护一些产业或部门利益的同时,对生态环境的保护却起到了负面作用。

三、构建我国绿色税收体系的思路

(一)完善相关涉及绿色税收的既有税种

1.扩大资源税征收范围并制定相应标准

进一步扩大资源税的征税范围，择机在全国范围内对森林、草场、滩涂开征资源税，例如，2016年7月1号在河北省开展水资源税改革试点，将地表水和地下水纳入征税范围，实行从量定额计征，对高耗水行业、超计划用水以及在地下水超采地区取用地下水，适当提高税额标准。待条件成熟后，试点将逐渐向全国推开。逐步将征税范围扩大到土地、地热、大气等再生和非再生资源等，对稀有资源例如高硫煤实行高税额，以达到限制高硫煤的开采和使用。

2.调整消费税范围并提高消费税税率

调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品（一次性塑料制品等）、部分高档消费品以及具有高端奢侈品特征的产品（如：私人飞机）纳入征收范围。同时单独增加一个税目，对在生产和经营过程中造成的环境损害行为进行付费性的补偿；对产品的生产流程中会导致污染、影响环境和健康、或者能耗大的行业，有必要通过增加消费税来提高其使用代价，以逐步地实现向健康、环保、低能耗的产品升级。

近期政府应将消费税调整作为财税改革重点和方向，消费税改革涉及广大消费者切身利益，应以奢侈品和高污染产品纳入征税范围作为改革的两大推动方向，但对于最终会牵涉百姓购买力的税率问题，应该充分测算谨慎制定。未来属于大众消费的化妆品应降低税收，降低其消费税税率甚至可以降到零，而少数人群的高档消费、奢侈消费，如烟草、高尔夫球等，其消费税应保留或适度提高税率。

3.适当扩展增值税税收优惠范围，特别是增加生态保护方面的税收优惠政策

现行增值税优惠政策主要集中在民政、福利等方面，基本没有涉及生态环境保护问题。可以单独增加一个税目，对在生产和经营过程中造成的环境损害行为进行付费性的补偿，用可再生资源或替代品为原材料的产品，加大减税或先征税后返还的税收优惠力度，以达到对可再生资源及替代品开发、研制、使用的激励，达到生态环保的目的。

4.通过所得税税收优惠政策对资源再利用给予充分的鼓励

在所得税税收优惠政策中，对资源再利用的产品和产业给予减税或免税政策，例如对“三废”（废水、废气、废渣）及垃圾的再处理、再利用等给予充分激励，使其得到合理的利用；对那些改进技术和工艺，改善环境所发生的费用达到一定标准的纳税人，既可以允许纳税人在计算所得税时税前扣除，还可以在应纳税所得额中加以扣除，以充分体现对资源充分利用的激励。

5.进一步完善关税和车船使用税

进一步完善关税、车船使用税和车船使用税中涉及到的环保税收优惠问题。改革关税：按照进口货物的“环保风险“对纳税人进口货物采用高低不同的进口关税税率，例如对进口的环保设施、环保材料等可采用低税率；对那些进口的对环境有严重污染和预期污染而又难以治理或治理成本较高的原材料、产品采用较高关税税率。改革城镇土地使用税：对绿化用地和环保公共设施用地减免土地使用税，对经过批准的利用废渣恢复的土地给予优惠减免。改革车船使用税：改变分类分级课征的依据，改为按燃料动力分类分级，将现行车船使用税和车船使用牌照税统一为车船税，适当提高税额标准。

（二）择机开征“绿色税收”主体税种：环境保护税

针对“绿色税收”主体税种缺位，建议择机开征环境保护税。随着人们生活质量水平的提高，公众的环保素质和参与环境保护的程度也普遍有了提高，这使得构建中国环境税收体系具有深厚的社会群众基础，征收环境保护税是我国改革和规范税制，以经济手段（税收调控）治理污染和保护环境的必然选择。根据国际和国内环境保护现状，借鉴国外环境保护税的实践，环境保护税的开征不可能一缴而就。结合目前我国在环境保护税收方面取得的成效和存在的问题，根据国家当前最主要的环境问题和环保政策目标，分期、分批地进行税收立法。从环境状况看，目前我国最大的环境问题就是各大江河的水污染和全国各城市的空气污染。追溯造成这种现状的源头，可以考虑对排放污染中的企业开征空气污染税、水污染税；其次，改革完善燃油税。对耗用燃料的行为征税，以改变由于各类机动车辆耗用燃料排放的尾气对城市环境造成极为严重的污染局面，以鼓励人们使用非机动车辆，减少城市环境污染。

（三）实行科学、系统的税收优惠政策

加大对引进高新环保技术的税收优惠力度，例如：在个人所得税税收优惠中，对从事环保高新技术开发人员提高个人所得税的免征额；企业所得税中，允许从事环保技术开发企业设立如风险、技术开发、新产品试制等各种准备金，这些准备金可在计算所得税税前据实扣除；扩大优惠政策的范围，采用加速折旧、投资减免、税收返还等多种间接优惠形式。

加强各税种优惠政策之间的协调和合作，加大优惠政策的力度，对有利于节约资源和保护环境的产品和行为适用低税率甚至零税率，取消那些对环境保护不利的优惠政策等手段，逐步建立有利于环境保护的科学的、系统的税收优惠体系。做好统筹规划，尽早还百姓一个蔚蓝的天空。

总之，在该税种的立法乃至征收管理过程中，税务部门应加强与环境保护部门的联系与协作。如何建立绿色税收制度，以保护和改善我国的环境，促进国民经济的可持续发展，已成为我国税收立法中亟待解决的一个重要课题。

[1]吕敏.我国绿色税收体系改革研究[J].长春大学学报，2015，（11）.

[2]朱雅琴.国外发展低碳经济的绿色税收实践及启示[J].现代商贸工业，2014，(4).

[3]邵丽盛.浅谈节约型社会绿色税收制度的构建[J].商，2015，（33）：193

[4]宋晓红.论我国排污收费制度的改革[D].南京：南京师范大学，2011.

[5]李克桥.完善我国绿色税收体系问题研究[D.保定：河北大学，2010.

责任编辑：王玲玲

F812.42

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1671-4288(2016)05-0063-04

2016-09-29

杨廷军(1966-)，男，山东高密人，潍坊高新技术产业开发区国家税务局局长；詹奎芳（1966-）女，山东高密人，潍坊学院经济管理学院副教授。