基于分权管理的高等教育管理创新研究

时名早

(淮阴师范学院， 江苏 淮安 223001)



基于分权管理的高等教育管理创新研究

时名早

(淮阴师范学院， 江苏 淮安 223001)

摘要：分权管理是指组织为发挥低层组织的主动性和创造性，而把管理决策权分给下属组织，最高领导层只集中少数关系全局利益和重大问题的决策权。高等教育分权管理可分成多重类别，整合了授权及委托、自治及放权等多种方式。恰当分配权力，设定最适宜的管控及监督，进而探索途径是高等教育管理中非常重要，又是亟待化解的难题。

关键词：分权；高等教育管理；实践创新

一、高等教育分权管理的发展与内涵

(一)分权管理的延展历程。

分权即调配现有的权力，亦即权力分配。古希腊的亚里士多德在《政治学》中创设了初始的分权路径。常规行政职能、议事及关联的审判，都作出细分。此后，孟德斯鸠创设了最为完备的分权机理，其《论法的精神》延展了洛克设定的传统分权，创设制衡思路。具体而言，三重权能分离，它们被划归各自机构：议会、国度内的君主、审判性的法院。在三类权能间，彼此设定了制衡。这种制衡构架，规避了统治者平日内的权能滥用，设定了权能自带的彼此约束。

历经后续进展，麦迪逊及汉密尔顿等联邦党人又延展了这一理论。这一时段的美国，采纳了分权政权，涵盖着立法、司法及行政权能。中央直至地方，都拟定了这样的分立架构，创设双重机制。由此可见，美国被看成分权的典型国家。英国创设了初始的内阁制：议会可以立法，内阁掌控行政，首相协调二者。在法国，总统制融汇着美英双重的特性，但又凸显差异，总统自带的权能很多，但他并不管控平日之内的细节事务。各类细化事宜，都应交由总理。

分权虽常用在政治范畴，但在经济组织内，也被广泛采纳。政企改革路径下，市场被划归为无形。政府添加进来的干预，也是有限度的。政府拥有过度权能，会带来某一层级内的市场扭曲，甚至失灵。这种态势下，资源调配之中的成效会被缩减。为此，市场想要拓展，政府应收缩权限。类似经济管理，公共教育若被垄断管控，也会带来弊病。这是由于，集权管控之下的院校教育，凸显了偏低的成效，耗费更多财力、人力等，忽视社会现实需要。伴随时代及市场变更，政府设定出来的组织程式、常规管理程式，也从惯用的集权路径变更为新时期的分权。变更后的管理，重设了原有的教育构架，重构官治层级，变更高校的管理路径，可提升教育水平，增加高校管理的总体效益。

(二)分权管理的形态。

依照世界银行创设的论点，高教架构内的分权如下：第一个类别，含有权力分散，它被看成偏弱的一类。配置分散权力，运作之中的职责可交由下级，但决策应能在上级保留。院校管理职责，从中央被调配至地方，交由较低层级。与此同时，中央仍存留着慎重的管控权能。第二个类别，是委托即授权。在这种路径下，分权更为全面。对于中央而言，经由借贷的路径，权能被借给了下个层级的政府、区域内的组织。然而，借贷出去的这类权能仍可被收回。第三个类别，是下放自带的权能。在分权范畴中，它是最透彻的。这类下放的职能，含有多样的流程。主要流程涵盖了行政特性的权能下放，移交予下级政府。这种路径内，预算及决策这样的初始权能还是被存留下来。[1]具体来说，表现如下：

1. 协调多层官治。

协调多层官治，把分散布设的多样部分融汇为总体，构建正规框架。这种构建途径，可以创设最优成效的行政。现有操作之中，行政构架可分成纵横向延展的多个层级。拓展管辖权限，深化了纵向的这类结构；增添原有编制，充实上层职员。这类构架有着专业的特性，含有专业成分，配备充足人员，逐渐拓展规模。

2. 协调政治权能。

在高教范畴内，政治渐渐深化，强化了院校内的多样利益，构成不同集团。筹措的资金维持着院校的日常运转，属于政治职能。协调政治职能，凸显各类派别，并且予以定型。政治权能彼此协调，明晰了公众利益，包含着公平性。对于这类权能，它紧密关系着社会主流范畴的规范。

3. 协调多样专业。

协调院校专业，包含如下的路径：扩展科目专长，延展权力至细化的各类科目。对于学术团体，应能不断扩展，增强专家能力。平衡教师权益，充分予以保障，规避侵权现象。经过彼此协调，学术框架内的多样权力就被调配至细分的科目及专业。熟识专业的这类人才，就会拥有权力，顺利从事业务。

4. 协调区域市场。

高教含有多层级的消费市场、院校内部市场、劳动力市场。在各个市场中，并不存在上一层级的权力架构，它紧密连接着职员及部门，保障选择自由。在间接路径内，它增添了体系以内的灵活性和适应性。院校内的校长要协同其他干部，一同管理院校。对于校委会，应能决定平日内的各类事宜，尤其重大事项。校委会拟定了全校范围内的这类决策，保障顺畅执行。设定规章规程，减少人为情形下的多样冲突，也可减少内在矛盾。[2]

(三)高教管理中的分权模式。

在公共事业中，高教被归类为必要的成分。作为重要成分，它很难去规避宏观架构下的管控及约束。这类约束被凸显在学术权威、专业的调配上。此外，权能约束还涵盖了法律路径、职位调配转变、变更特定职权。分配这类权力，应慎重辨识权力特有的体系构架，识别解析。这类论点觉得：从体系之中的最高层级，直至最下层级，都应设定成套的分权体系。伯顿·克拉克觉得：高教体系范畴内的十类权力，都紧密关联着细分出来的学术类别。

在各类大学中，都设置了评议会、董事会及教委会。这类体系彼此紧密衔接在一起，关系十分复杂。在不同国家，权能配置都凸显了不同的倾向。与之对应，运作程式及关联着的管理体制，也都含有差异。

1.传统英国模式。

英国模式整合了教授会、院内行政管理、校内的董事会，且彼此衔接，大学有着自治的特性，教师行会的权能很大。

2.欧洲类的模式.

高教权力被划归为教授团体——教授会。在各个大学内，教授会都占据主导位置。

3.日式高教分权。

混同了多种模式，不同属性院校有着差异。例如帝国大学，它很近似传统路径下的欧洲模式，权力被归为教授会。院校举办讲座，学者构建了最为优越的控制层。上一层级机构，含有文部省的各类官员。对于私立大学，它们都近似这样的模式，也含有董事会。院校架构内的管理层，含有系部组织。例如京都大学，它采用的模式就很近似于早期的英国分权。

4.美式高教分权。

校内的董事会、构建起来的教授会、院校设定的行政主体，三者分配权能。相比于教授，行政主体及董事会自带的权能还是很大的。大学内的官员、对应的董事会，都被划归为中间这一层级。基层体系(校内系部、各类科目院校)权能不多。

The present study provided a new way to adopt both cold-deficiency model and heat-deficiency model to explore the property of “flat” drugs, although a comprehensive system and effective ways remain to be established to interpret the scientific connotation of drug properties of TCM in the future.

5.辨识差异及共性。

如上四类模式，都调配了权力。解析模式可得，它们有着彼此近似之处：大学被看成高教架构的中心，享受着很大范围的自主权能，政府常常自觉规避干涉其内部事务。大学完全自治，依照民主路径来管理，教授享有充足权力。

二、高等教育分权管理的基本要求

(一) 变更偏旧机制。

高校范畴内的分权变更，归属体系工程。它并非局部情形下的细小修补，而是总体变更，变换了初始的理念及路径。这类分权摒除了传统情形下的松散构架，增添了稳定性。唯有历经了变更，才能创设最为平衡及稳定的新颖形态。

另一助推因素，是变革的新颖思路占到了优势。高教分权这样的改变，根源为博弈情形下的双方竞争，属于权力竞争。力量对比被凸显，双方拥有存留下来的理由。在这种情境下，分权凸显了原理层级内的先进倾向，顺应总体潮流，有着更高的适宜性。为此，分权表征出来的优势也更为明晰。

(二) 不可规避的依赖。

调配现存的权力，是维持现有的分配状态。在高教体系内，也近似这一情形。体系定型以后，内部存留着的约束偏大，很难顺利变更。若要变更初始的这类构架，就会遇有阻碍。依照现存机理，集权形态凸显了持续的态势。分权也是如此。二者相比，集权更侧重去维持原有的传统高教架构，它偏向于保守，忽视新的变动，抵制这类变更。这样一来，管理路径的变更就有着偏多的依赖性。

(三) 考量区域差异。

在各类高校中，分权面对着的环境有着差异。现存分权改造，很难规避这样的路径依存。经过探究可得，高教分权管理，无法摸索出通用的路径。唯有明晰了高校独有的特性，才能构建出最为适宜的恰当分权。在各个时段，分权必备的进程、属性及方式，真实分权程度，都会含有差异。孤立单纯评价，辨识某一模式优劣，都会偏颇。衡量分权管理，应能综合识别出多重的环境及样态，以便参照。

(四) 逐渐予以改变。

高教机制最适宜的变更路径应为渐进式，即细节变更。分权架构内的高教管理，也应是渐进的。选取渐进路径，紧密关系着分权变更自带的复杂成分。它是不可知的，自身不可确定。与此同时，外在多样的环境又添加了干扰，很难去调控后续的变更进程。

细分并重设权能，涉及多类主体。这类分权进展，几乎不可被管控。它紧密关系着多样主体彼此调和，彼此利益重构。各类利益集团，还会剧烈争夺，发生意外状态。分权之中常常遇有多样的磨合，调整固有的利益。各类分权对策，也应重新来设定。若是匆忙变更，就会陷入混乱，淹没分权进程。[3]

三、高等教育分权管理的核心理念

(一) 融汇共性个性。

分权初始的目标，是为争取民主，反对专制。伴随社会进步，分权被拓展于多样的范畴，受到教条约束，我们曾把分权看成资本主义的特性。但从实质看，分权表征的是彼此的制衡、分工约束。现代分权机制，本质仍为分工，高教应接纳这样的分权路径，才会集思广益，增添决策的精准性。设定分权路径，也会便利办学，培育出更多更好的人才。

(二) 授予各类权能。

高教中的授权，含有明晰的决策规划，把本源的权能下放，重设多层分配。其中，部分权能被调配至政府，中央存留着总体调控的权能。重设高教规划，关系着各区段内的高教构架、规模延展的状态，整合了区域及全局。政府承担的各类任务，都可予以转移。地方区段内的高教任务，也可转给政府。在全盘考量后，予以统筹规划。

(三) 各类权能委托。

对于特定权能及部分管理职责，可交由中介、自治特性的组织。可委托的职责有着高层级的技术特性，同时相对独立，可被独立处理。例如：高教范畴内的评估、各类项目管理，都可交由这类组织管理办理。

(四) 完全下放权能。

被放权的对象，含有高等院校、地方区域政府。经过放权以后，就不再去管控，放开细化的事务。然而，地方仍要依照拟定好的政策运行，不可脱离框架。

(五)自我规制及约束。

在分权范畴内，自治最为透彻。依照自治思路，高教中的决策、平常管理权能，都被调配至区域以内的院校，它们归属法人，政府不再干涉。院校依照区段内的市场规程自主运转。这类自主管理，含有招生考试、深层级的科研、平日细节管理，都应交由高校。经由自主管理，可以创设校党委架构内的体系、校长的办公会、学术教授体系。此三重分权体系属于三元一体。[4]

四、高等教育分权管理实践的创新

(一) 拟定适当限度。

高教分权应慎重调控，否则易陷入偏差。这类偏差包含：不分真实情形，滥用调配好的权能；随便下放权能，没能考量接纳者现有的承受状态；在很短时段内，颠倒权力结构。不可倡导分权而完全摒除集权。若缺失了制衡，很难创设最为稳固的分权框架。对比新式分权，集权固然有着偏多的自带缺陷，然而也应看到，集权独有的优势不可被替代。

高教分权管理，基点应被拟定为基层学术。从现有模式看，国外创设出来的管理都注重调配总的权能，注重学术组织，凸显基层价值。大学位于核心，有着多层级的自主权能。区域内的政府，不应过于干涉。探究学术疑难，教授应拥有权利。传统欧洲模式，常把这样的教授群体设定为中心，采纳委员会制。美国这类的分权，决策权紧密关系着董事会；英国式分权，决策被掌控在各类评议会、理事会中。

(二) 平衡财权事权。

高教分权改造，应能同步下放财权、事权。这种配套下放，规避了双重权能的彼此缺失。调配财权及事权，应能分散事权，同时集中财权。在高教体系内，上一层级的、中下层级的多样权力，都应彼此匹配。例如：美国强化了固有的行政层次，协调院校及区段内的州权力，助推自由竞争；日本现有模式，权力也被上移，移转至最上层级的国家并依托财政来彼此牵制，促进高教发展。

(三) 不可缺失调控。

下放管理权能，不可缺失宏观管控。政府及院校，二者应微妙平衡。过于凸显某一主体，都会带来失衡。中央应明晰总的方向，地方院校努力去完成，承担应尽职责。

高教框架内的分权显示出高层级的竞争特性。适当分权促进了常规态势下的协调进展。在高等院校内，应调动起各层级的积极性，集思广益，增加决策的精准性。[5]

综上所述，分权管理有着自身的弊病及优势。在现有框架内，高等教育改革的分权与集权应彼此协同，维持最佳张力。

参考文献：

[1]卢勃.试论高等教育的分权管理问题[J].高教探索，2006(1):25-27.

[2]曹淑江.高等教育体制分权化改革的理论分析[J].浙江社会科学，2006(1):126-130.

[3]蒋凯.高等教育分权的悖论[J].现代大学教育，2014(1):19-25.

[4]刘淑华，王向华.高等教育分权的原因、内涵及其张力[J].江苏高教，2011(1):33-35.

[5]刘淑华.关于高等教育分权改革几个一般性问题的探讨[J].浙江大学学报:人文社会科学版，2011(2):17-24.

责任编辑：孙义清

“网络与人文研究”征稿启事

本栏目选题范围包括网络与哲学政治问题、网络与社会经济问题、网络与道德法律问题、网络与语言文学问题等，要求论题新颖独到，理论性强，论述透辟，避免通篇一般叙述。来稿字数请控制在8000字以内，行文格式符合《中国学术期刊(光盘版)》编排规范，请打印并附寄磁盘文件(或发送电子邮件,E-mail:zhchao053@163.com)。

本刊编辑部

作者简介：时名早(1971-)，副教授，硕士，主要从事高校教育管理工作研究。

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1007-8444(2016)02-0262-04

收稿日期：2015-11-20

高等教育管理实践表明：高教分权含有若干的弊病及漏洞，例如院校没能真正拥有自主权；政府权力强势。在分权路径下，仍含有应被澄清的许多疑问。探析分权管理，应侧重考量政府应有的位置、院校自主权力、人才培养质量等。为此，有必要明晰分权架构下的高教管理内涵、高教管理职责，进而厘清高教管理的实践路径。