我国养老机构应用PPP模式建设与管理研究①<br/>——以陕西省为例

我国养老机构应用PPP模式建设与管理研究①
——以陕西省为例

2016-03-16西安翻译学院

中国商论 2016年21期

西安翻译学院　赵　欢

我国养老机构应用PPP模式建设与管理研究①
——以陕西省为例

西安翻译学院赵欢

随着人均寿命的增长和多种因素的影响，老年人口的数量持续增加，老龄化问题成为了一个世界性的难题，普遍发展的养老需求与养老机构供给不足之间的矛盾越发凸显，建立新型高效的养老模式已成为当前迫切需要解决的问题，针对这种情况，本文以陕西省为研究对象，将PPP模式引入到养老机构的建设中，探讨了PPP养老项目建设方案。

养老机构 PPP模式建设思路

随着社会发展，人均寿命越来越长，由此而构成的人口老龄化成为了不可逆转的趋势，根据陕西省统计局发布的数据显示，截止到2014年末，全省常住人口3775.12万人，全省60岁以上人口为584.28万人，60岁及以上老年人口占常住人口比重的达到了15.48%，相当于每8个劳动力人口负担1个65岁及以上老年人，而2010年则是每9个劳动力人口负担1个65岁及以上老年人，老年人的生活问题成为社会关注的热点问题。面临迅速增加的老年人口，陕西省养老产业处于起步阶段，社会养老服务的发展与巨大的需求相比还有着一定的差距。如何在养老服务的需求与供应之间建立无缝链接，建设高标准的养老机构，从而填补养老机构的短缺成为了迫在眉睫的问题。

1　陕西省养老机构发展现状及存在的问题

国际上通常将60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。根据陕西省老龄办统计，2013年65岁以上人口占全省总人口的比重达到了9.43%，这比国际标准高出了很多，有关专家预测，今后一个时期，陕西省老年人口将以每年20万人的速度增长，人口老龄化发展呈现出老年人口增长快，规模大；高龄、失能老人增长快，社会负担重；农村老龄问题突出；老年人家庭空巢化、独居化加速；未富先老矛盾凸显的特点。老龄化带来的首要问题是养老问题，常见的养老模式主要有家庭养老、居家养老、机构养老、以房养老和互助养老，随着人们养老意识的不断凸显，机构养老正日益占据主流地位，越来越多的人选择机构来安排自己的晚年生活，但是目前我国的养老服务市场提供还存在碎片化的现象，养老机构的发展面临着一系列问题，无法很好地满足当前机构养老的需求。

1.1供需矛盾突出

据国家统计局陕西调查总队的一项调查显示，截止到2015年底，陕西省各类养老机构1047个，养老床位91278张，远低于发达国家5%的平均水平。60岁以上的老人，多多少少都有些疾病，尤其是失能和半失能老人，他们的养老与医疗养护分不开，与大多数普通的养老院相比，医养结合型养老机构的数量远远不足，陕西省共有3600余家养老机构，但医养结合型养老机构仅有190余家，护理型床位仅有5万余张。现有的养老服务体系并不能回应和满足老年人的服务需求，养老市场缺乏实用的养老服务需求反馈体系及服务递送体系，养老服务存在着需求难以被听到、服务递送困难的双重弊端。

1.2公办和民办养老机构发展不均衡

公办和民办养老机构发展极不合理，价格低、环境好的公办养老机构面临着“一床难求”的窘境，而民办养老机构的入住率较低，40%的民办养老机构长年处于亏损状态，公办、民营养老机构的不公平现状严重阻碍着我国养老机构和养老产业的发展。造成这种现象的原因是政府将补贴的重点放在了公办养老机构，如给予床位补贴、水电费适当优惠、享受税收优惠等各项政策，这就使得公办养老机构收费相对很低，成为老年人趋之若鹜的选择对象，而民办养老机构缺乏政府支持，只能建设在较为偏僻的地方，配套设施也比较缺乏，使人们对民营养老机构的服务质量产生质疑。

1.3缺乏专业的人员配备

养老机构中服务人员的素质是影响养老机构服务水平的关键因素，可以说，服务人员的专业素质决定了养老机构的服务层次，当前陕西省养老机构整体上服务队伍专业素质不高，有关数据显示社会需要的养老护理员约为40万人，而目前持证的养老护理员仅为5万余人。养老人才的缺口巨大，由于劳动强度高、工资水平低、社会认可度不高等诸多因素，老年服务与管理专业的科班毕业生在一线养老护理岗位上的流失率居高不下，这在一定程度上影响了养老机构的服务质量和运营水平。

2　陕西省养老机构建设引入PPP模式的必要性

PPP模式的全称为Public Private Partnership，是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP 模式是社会主义市场经济体制下对公共服务领域投融资体制和管理方式上进行的一种创新，它的出现使得项目各方可以取长补短，充分发挥各自领域的优势，从而达到最优的结果。

2.1优化机构养老服务的供给结构

养老机构服务属于准公共产品，将 PPP 模式应用于我国机构养老服务有助于优化资源配置，提高养老机构服务供给效率，从而尽量满足老年群体日益多样化的服务需求，抑制过度消费或过度拥挤的情况出现，逐步达到国内养老服务的供需平衡。

2.2缓解财政压力，解决机构养老服务所需资金

当前家庭养老是我国主要的养老模式，由于双轨制、历史欠账、计划生育导致的人口结构和老龄化趋势加快等原因，子女养老的人均负担几倍增长，传统的家庭养老模式弊端越发的凸显，特别是老年由于行动不便、反应迟钝、生活自理能力减弱，其生理需求仅靠家庭很难得到满足，即使满足也不是充分且有效地满足。以多方融资为优势的PPP养老模式则有效地解决了这一难题，它将政府财政与社会资本有效地结合了起来，在PPP养老模式中，政府占主导地位，通过多种途径将社会资本引入到养老服务领域，有效缓解了财政在养老服务供给方面的资金压力。

2.3提高机构养老服务的供给效率及专业化水平

中国老龄化速度之快、失能化比例之高及其老年生活保障之欠缺都使老年残疾人的养老问题研究必要而迫切，PPP 模式既规避了公办养老机构存在的诸多问题，也弥补了民办养老机构单独提供养老服务的风险性大、监督不力、定价偏高等不足。借助于专业化的民办养老机构团队，进一步提高我国机构养老服务的供给效率及专业化水平。

3　PPP模式应用在养老机构建设中的思路及建议

PPP模式应用在养老机构建设中有公建民营、民建公助及项目购买这三种类型，每种类型都有着相应的建设思路。

3.1公建民营类PPP模式

PPP模式中的公建民营类养老结构模式是指由政府根据老龄化人口的需要在不同区域内修建相应的养老机构，并将修建好的养老机构以出租、转让等形式交由私人部门进经营管理，私人部门自负盈亏，美国就是应用该养老模式的典型代表。这种模式的运用对政府和私人部门都有着积极的意义，对于政府来说使得基层政府由服务提供者转型为服务监督者，政府只需要按照因地制宜、节约用地、保障基本的原则，规划建设相应的养老结构，构建覆盖社区的养老服务体系,满足人们的养老需求即可。大型设施建设投资、日常运营费、小型设施建设费均由社会经营者投入，这在一定程度上解决了私营部门融资难和用地难的问题，而且可以充分发挥私人部门的管理和技术方面的优势，私人部门只需要每年上交一部分利润，作为机构的折旧费和发展基金。同时实行“公建民营”的养老机构，在优先接收有入住需求的养老服务保障对象基础上，闲置床位全部向失能或高龄社会老年人开放，确保继续履行公益职能、确保资产安全。

3.2民建公助类PPP模式

由于国内养老需求的急剧扩大，目前起兜底作用的公办养老院难以填补养老服务的巨大缺口，引导社会资本参与养老机构建设成为完善养老服务体系的有效措施。民建公助类PPP模式是指政府通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式，支持社会力量创办养老服务机构，并出台一系列政策、法规保障其合法运行。为了充分发挥民营机构对养老市场的补充作用，政府主管部门要制定一套完整的市场规则，并严格遵照执行，以帮助民资规避随意性、盲目性和短期获利性，重点鼓励社会力量投资兴办面向失能、失智、高龄老年人的医养结合型养老机构和养护型、医护型养老床位。同时支持境外资本投资养老服务业，鼓励民间资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。民资也要针对不同需求、不同层次的老年人群体，建设不同类型养老服务机构、服务场所，满足不同收入老年人群的需求。在高龄和失能、失智老人数量逐渐增加的背景下，医养结合也成为了众多养老机构的主攻方向，为此要加强对护理型养老机构资金扶持，优先建设为半自理和不能自理老人、60岁以下重度残疾人服务的护养型床位。

3.3项目购买PPP模式

项目购买是指各级政府在财政预算的范围内拿出财政资金，向提供公共产品或服务的机构或个人，直接拨款给予该产品或服务提供者一定的帮助或通过公开招标的形式来购买公共产品或服务，澳大利亚是项目购买PPP养老模式的代表。养老机构属于准公共产品的范畴，采用政府购买的方式，可以最大限度的提高经济效率，以低价格供给给老龄人，以此达到刺激消费的作用。该模式是当前我国应用范围较为广泛的形式，支持符合条件的企业发行养老产业专项债券，募集资金用于建设养老服务设施设备和提供养老服务，并大力推广政府与社会资本合作，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力。随着人口老龄化程度不断加深，养老服务人才的紧缺日益凸显。国家要采取相应的优惠政策以促进有关人才的培养、扶持养老事业的发展，营造养老产业发展的良好环境，吸引更多人才进入养老服务领域。