生态补偿机制对区域经济发展的影响①

2016-03-16青海大学财经学院

中国商论 2016年21期

青海大学财经学院　牛　星　赵　玲

生态补偿机制对区域经济发展的影响①

青海大学财经学院牛星赵玲

生态补偿是近些年研究的热点问题，我国在生态补偿实践方面取得了很大的进展，但生态补偿机制仍存在一定的问题，与发达国家相比有一定的差距。本文从资源型省区青海省入手，通过对生态补偿机制文献的研究，指出生态补偿机制是平衡经济增长与生态保护之间关系、协调区域间经济发展的重要手段。并从生态补偿的主客体、生态补偿模式、生态补偿标准三个方面探讨国内外研究进展及实践经验，在此基础上对我国生态补偿需要创新及改进的地方提出了相应对策，其中包括：注重补偿主体和补偿方式的多样性、推广市场补偿模式、根据生态类型的特点灵活制定补偿标准、平衡区域间的生态补偿。

生态补偿机制生态补偿的主客体生态补偿模式生态补偿标准

1　区域经济协调发展的重要性

近30年来，我国经济的高速发展取得了令世界瞩目的成就，工业经济增长主导了整个经济的发展趋势，而粗放的经济增长模式使得生态环境恶化加剧，最明显的就是近几年出现的雾霾天气对生产生活造成的影响。中国经济的快速增长很大程度上是建立在对资源、能源的高消耗上。资源型省区作为工业原材料提供地和加工地，为我国的经济发展做出了突出的贡献。同时，资源型省区的工业发展具有“高投入、高耗能、高污染”的特点，主要由要素投入和牺牲环境来换取经济增长，面临着经济发展与生态环境破坏的双重挑战，生态环境问题成为资源型省区走可持续发展道路的重大影响因素。

青海省作为我国的资源大省，仅盐湖一项的潜在价值就占全省矿产资源潜在总价值的70.3%。自2000年西部大开发以来，青海省依托优势资源，优先发展资源、原材料型重化工业，主要依靠以资源消耗为主的工业发展拉动经济的增长，实现了GDP的高速增长。同时，由于先天地理因素的条件，青海省的生态环境脆弱，以目前的经济增长模式来看，依托资源开发的高污染工业的发展会致使生态环境的进一步恶化。因此，建立合适的生态补偿机制是对生态受损区进行补偿的关键。

分析国内外对生态补偿机制的研究成果，对于平衡区域间经济和环境的协调发展以及完善我国的生态补偿机制具有重要意义。

2　生态补偿机制的研究

近年来全球经济快速发展，与此同时，人类社会与生态环境之间的矛盾也日益突出。人类长期对生态价值的忽视、对自然资源的过度开采导致生态平衡遭到破坏，生态环境的日益恶化。水土流失、环境污染、生态功能退化等各种生态问题已经严重影响到人们的正常生产和生活，使得人们开始关注生态补偿问题，生态补偿问题成为专家和学者研究的热点，建立合适的生态补偿机制是对生态受损区进行补偿的关键。因此，分析国内外对生态补偿机制的研究成果，对于实现经济和环境的协调发展以及完善我国的生态补偿机制具有重要意义。

国家环境保护总局环境与经济政策研究中心将生态补偿机制定义为：生态补偿机制是指为改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度[1]。据此重点研究补偿主客体、补偿模式、补偿标准三个方面。

2.1生态补偿主客体的确定

生态补偿首先要有明确的补偿方和受偿方。生态补偿主客体的问题就是谁补偿、补偿谁的问题，是生态补偿机制有效运行的先行条件。已经有不少学者和研究机构对生态补偿主体的确定原则做了大量研究，具有代表性的有：经济合作与发展组织(OECD)提出的“保护者受益”原则(Provider Gets Principle，PGP)，“受益”指得到补偿。与之相对的是 “受益者补偿”原则(Beneficiary Pays Principle， BPP)，此处的“受益”指享受生态服务[2]。由于生态服务涉及的范围比较广，包括地区、国家甚至全球范围，这就增加了界定生态补偿主体和客体的难度。比较而言，补偿客体比补偿主体更容易辨别。

Engel等(2008)认为，如果某项生态服务明确，就应该对提供服务且补偿成本最低的人或群体进行补偿[3]。Cranford(2011)等提出了将居民和所在社区作为同时补偿对象，以弥补其损失和激励集体的生态保护态度和行为[4]。杨丽韫等(2010)将我国的生态补偿的客体归纳为四类，即为生态保护做出贡献者、生态破坏的受损者、生态治理过程中的受害者和对减少生态破坏者给以补偿[5]。类似的，盛芝露(2012)将生态补偿客体总结为以下三类：生态资源、生态环境系统和因开发受到损失或失去发展机会的社会群体[6]。因此，生态补偿的客体通常为提供生态服务或生态受到破坏的一方。

而纵观目前国际上生态补偿的实施过程，生态补偿的主体主要为各级政府。加拿大联邦政府实施的“永久性草原覆盖恢复计划”(PPCRP)中，土地所有者的土地管理费和产生的损失就是由农业部提供的[7]。哥斯达黎加对由于可持续的林业开采、天然林保护造成的所在地区经济损失提供补偿[8]。

我国首次对大规模生态补偿措施是“退耕还林还草”工程，通过向退耕农户提供一定数额的实物和现金来补偿农户粮食损失和造林的成本[9]。杨丽韫(2010)将我国生态系统概括为流域生态系统、矿产资源开发区、森林生态系统、湿地生态系统和自然保护区五大类，并分别对每一类系统代表案例的生态补偿主体进行分析，得出像水源涵养、湿地恢复等生态功能辐射的区域较广，生态补偿主体难以确定[5]。因此，政府仍是享受这些价值的主体代表。

2.2生态补偿模式的分类

生态补偿模式研究的主要内容是如何通过制度创新，将资源环境产品的外部性内部化，从而优化配置资源，实现生态资本增值[10]，而生态补偿模式的关键在于补偿实施主体。从理论上讲，按照上面提到的PGP和BPP原则，环境服务的受益者通常有市场(使用者)和政府两类，因此生态补偿模式主要有政府补偿和市场补偿两类。将国内外的生态补偿实践进行对比，中国侧重于以政府主导的补偿模式，国外则更倾向于选择市场主导的补偿模式。

政府补偿方式是以国家或上级政府为实施和补偿主体，通过行政手段，以财政转移支付和生态补偿基金等形式，强制受益方支付给补偿对象。如欧洲一些国家通过向环境污染者征收相关税费等形式进行补偿[11]。谭秋成(2009)认为，市场补偿模式则充分发挥经济社会中市场的作用，通过市场作用机制协调生态服务的外部性内部化[12]。目前市场主导补偿方式的出现弥补了政府购买生态环境服务方面的不足，具体有产权交易、协商交易、开放式贸易等形式。如法国矿泉水公司买断流域上游水源区域农业用地，而愿意改进土地经营方式的农户，公司将无偿返还土地使用权[13]。

在两种补偿模式的选择和优劣程度上，学者们持不同观点。一些学者倾向于选择市场补偿模式。王清军和蔡守秋(2006)认为政府代表着公共利益，因此，政府应主导最初阶段的生态补偿。而在生态补偿的发展过程中，政府主导的补偿出现了资金短缺、低效性等弊端，其他受益者如企业、个人也应当参与补偿。他们研究指出，大多数国家生态补偿的历程都是由政府主导过渡到市场主导[14]。Pagiola 和 Platais(2007)指出，在生态补偿中由于市场对拥有更多的关于服务价值的信息，对补偿机制是否有效运作的监督也更为有利，因此，“市场补偿”比“政府补偿”更有效率［15］。

相反的，Engel等(2008)认为，环境服务具有公共品特性，“市场补偿”在实际操作过程中会有一定困难。而且，谈判成本会随着服务购买者数量的增加而上升，这样，“政府模式”在信息拥有量上的不足就会得到弥补，成本优势得到彰显［16］。结合上述两方面的观点，葛颜祥等(2007)对流域生态补偿进行研究分析，认为强制性是政府补偿的优点，生态补偿效果较明显，缺点是资金来源单一且环境要素的定价较低，市场补偿则刚好相反。据此，他得出政府补偿适用于规模较大、补偿主体分散、产权界定模糊的流域[9]。反之，则适宜选择市场补偿。因此，是选择政府补偿模式还是选择市场补偿模式，要根据这两种模式各自的特点和具体情况而定。

2.3生态补偿标准的确定

生态补偿标准是指生态补偿金额的核算依据与方法[17]。科学的设定补偿标准是生态补偿关键问题，直接关系到补偿的效果与可行性。制定生态补偿标准的难点在于生态价值或生态损失的计量与支付能力与支付意愿的匹配。

目前，国内生态补偿标准核算方法较多。李晓光等(2009)通过对大量文献的研究，总结出目前运用于生态标准制定的方法包括：基于生态系统服务功能理论的生态服务功能价值法、基于供求关系的市场价值法、基于补偿者和受偿者意愿的意愿调查法、基于机会成本理论的机会成本法、基于微观经济学的微观经济学模型法和基于替代成本的生态效益等价分析法这六大类方法。并对每一类方法的特点及适用范围进行了说明，使得后来的研究者可以清晰明了的了解和认识每一类方法[18]。其中，生态服务功能价值法、机会成本法以及微观经济学模型法最为常用。

在运用生态服务功能价值法研究方面，吴晓青等(2003)提出将生态补偿受益量和受损量的一半差额作为基数，计算区域间生态补偿标准[19]。锦河等(2005)从生态足迹的角度，评估居民退耕还林退耕还草行为的生态环境保护价值，依此得出生态补偿的标准[20]。类似的，李云驹等(2011)根据生态服务功能价值法计算出松华坝流域生态补偿标准为2.69×104元/hm2并将其作为该流域退耕还林生态补偿标准的上限[21]。

在运用机会成本法研究方面，李晓光等(2009)创新性的将时间因子和风险因子考虑在内，应用机会成本法估算出海南中部山区的森林保护机会成本为2.37×108元/年[22]。段靖等(2010)认为，应根据不同的生态类型使用有差异的机会成本计算方法，这样才能更科学、更准确的核算生态补偿标准[23]。赵翠薇和王世杰(2010)通过对比国内外确定生态补偿标准的方法，得出机会成本法得到了普遍的采用，但相比国外而言，国内在生态补偿区域性差异方面还有所欠缺[24]。

在运用微观经济学模型法研究方面，曾霞等(2013)利用系统动力学方法建立生态补偿模型对流域农村面源污染进行研究，对模拟结果进行分析得出提高污染治理效果的关键是加大污染初期的投入，提高污染初期的治理量。并且采用多元化的补偿方式使生态补偿得意从“输血式”补偿变为“造血式”补偿，建立污染治理专项基金使流域农村面源污染的治理和社会经济得到可持续的发展[25]。张伟(2010)从社会公平的角度出发，利用计量模型的模拟结果，构建“地理要素禀赋当量”指标，建立不同区域空间分配标准，有助于避免生态补偿政策制定中的“一刀切”现象[26]。宋晓渝(2013)运用最小数据法定量分析出青海湖流域补偿标准与新增生态服务间的动态关系，认为要确定适合的补偿标准，必须建立一种从当地居民的参与生态补偿的经济损失的实际情况出发的动态生态补偿标准确定机制[27]。耿涌等(2009)通过对碧流河生态系统的研究，尝试建立不同流域生态补偿标准测量模型，使流域生态补偿额度的搭配量化，为决策者提供了帮助[28]。

其他学者则从不同角度分析了生态补偿标准核算方法。朱敏等(2012)将常用来估算森林生态价值的三种方法进行了对比分析。总结出了市场类估算法、能值估算法、软件模型法的适用性和不足[29]。文琦(2014)归纳出目前我国矿产资源开发方面生态补偿标准的制定方法主要有市场价值法、机会成本法、修复费用法、影子工程法、资产价值法、人力资本法等，并对各自的特点进行了说明。建议应根据区域特性，多方法多角度评估，评估结果才能更加接近矿产资源实际价值[30]。冯艳芬(2009)则认为不同的生态类型应有不同的生态补偿标准制定依据，并按照流域开发、矿产资源开发、森林生态效益保护、自然保护区建设、退耕(牧)还林(草)五个类型介绍了与其相应的生态补偿标准制定依据[31]。

而李国平和李潇(2013)持不同的观点，他们提出生态标准确定的依据应该分为正外部性和负外部性两种情况。前者对应的生态补偿标准估算方法有直接成本法、机会成本法、支付意愿法、市场价值法；后者对应的方法是成本(费用)分析法[32]。张冀飞等(2007)分析指出目前我国生态补偿实践中存在的一个问题就是生态补偿标准的制定对补偿双方的偏好及能力考虑不全面，从而得出的补偿标准很难被认可和接受，使得实际的补偿效果欠佳。因此，提出应注重支付意愿的研究，提倡意愿价值评估法的应用[33]。

3　结论与展望

综上所述，我国对生态补偿的研究尚处于起步探索阶段，生态补偿机制仍需要进一步完善发展。针对以上研究的三个方面，提出以下建议。

(1)在补偿模式方面。主导形式为政府单方面决策，因而利益相关者参与不够。我国现有的生态实践的实施主体绝大部分为政府，与国外比起来，市场交易体系不成熟，生态补偿市场化程度较低，同时也形成了国家的财政负担。因此，未来的发展方向应该注重补偿主体和方式的多样性，根据不同类型的生态补偿问题，灵活采取与其相适应的生态补偿手段，使市场模式得到推广。

(2)在补偿标准方面。存在的补偿标准核算方法较多，但大部分都针对的是具体项目，未能形成可以广泛应用的补偿依据和补偿标准。并且存在“一刀切”现象，利益受损的群体并没有得到充分的补偿。因此，应根据不同的生态类型，如森林系统、流域系统等的特点，制定与其相适应的生态补偿标准。

(3)在补偿范围方面。对森林系统(如天然林保护)、矿产资源等的研究较多，而对流域系统的研究较少。而且横向补偿运用较少，即区域间的补偿较少。因此，未来应该全面研究各种类型的生态系统，补偿其生态价值的损失，并且生态受益区应向生态受损区提供补偿，这将有利于我国经济的平衡发展。

［1］国家环境保护总局环境与经济政策研究中心.中国建立生态补偿机制的战略与政策框架研究报告［R］.2006.

［2］秦艳红，康慕谊.国内外生态补偿现状及其完善措施［J］.自然资源学报，2007（04）.

［3］ Engel S，Pagiola S，Wunder S.Designing Payments for Environmental Services in Theory and Practice：An Overview of the Issues［J］.Ecological Economics，2008，65（4）.

［4］ Cranford M，Mourato S.Community Conservation and a Two-stageApproach to Payments for Ecosystem Services［J］.EcologicalEconomics，2011（15）.

［5］杨丽韫，甄霖，吴松涛.我国生态补偿主客体界定与标准核算方法分析［J］.生态经济（学术版），2010（01）.

［6］盛芝露，赵筱青，段晓桢.生态补偿研究进展［J］.云南地理环境研究，2012（02）.

［7］ Wu J，Skelton-Groth K.Targeting conservation effortsin the presence of threshold effects and ecosystem linkages［J］.Ecological Economics，2002（42）.

［8］ Castro R，Tattenbach F，Gamez L，et al.The Costa Rican Experience with Market Instruments to Mitigate Climate Change and Conserve Biodiversity［J］.Environmental Monitoring and Assessment，2000（61）.

［9］葛颜祥，吴菲菲，王蓓蓓，等.流域生态补偿：政府补偿与市场补偿比较与选择［J］.资源经济，2007（4）.

［10］赖力，黄贤金，刘伟良.生态补偿理论、方法研究进展［J］.生态学报，2008（06）.

［11］ Matthias Albrecht，Bernhard Schmid，Martin K. Obrist et al.Effects of Ecological Compensation Meadows on Arthropod Diversityin Adjacent Intensively Managed Grassland［J］.Biological Conservation，2010（143）.

［12］谭秋成.关于生态补偿标准和机制［J］.中国人口·资源与环境，2009（06）.

［13］ Feng Y F，Wang F，Yang M Z.Research on the Ecological Compensation Standard［J］.Geography and Geo －Information Science，2009（4）.

［14］王清军，蔡守秋.生态补偿机制的法律研究［J］.南京社会科学，2006（7）.

［15］ Pagiola S，Platais G.Payments for Environmental Services：From Theory to Practice［M］.Washington：World Bank，2007.

［16］ Engel S.Pagiola S，Wunder S.Designing Payments for Environmental Services in Theory and Practice：An Overview of theIssues［J］.Ecological Economics，2008（4）.

［17］陈兴，刘京.我国矿产资源生态补偿机制研究综述［J］.生态经济，2013（11）.

［18］李晓光，苗鸿，郑华，欧阳志云.生态补偿标准确定的主要方法及其应用［J］.生态学报，2009（08）.

［19］吴晓青，洪尚群，段昌群，曾广权，夏丰，陈国谦，叶文虎.区际生态补偿机制是区域间协调发展的关键［J］.长江流域资源与环境，2003（01）.

［20］章锦河，张捷，梁玥琳，李娜，刘泽华.九寨沟旅游生态足迹与生态补偿分析［J］.自然资源学报，2005（05）.

［21］李云驹，许建初，潘剑君.松华坝流域生态补偿标准和效率研究［J］.资源科学，2011（12）.

［22］李晓光，苗鸿，郑华，欧阳志云，肖燚.机会成本法在确定生态补偿标准中的应用——以海南中部山区为例［J］.生态学报，2009（09）.

［23］段靖，严岩，王丹寅，董正举，代方舟.流域生态补偿标准中成本核算的原理分析与方法改进［J］.生态学报，2010（01）.

［24］赵翠薇，王世杰.生态补偿效益、标准——国际经验及对我国的启示［J］.地理研究，2010（04）.

［25］曾霞，侯兵.基于系统动力学的流域农村面源污染生态补偿［J］.华北水利水电学院学报，2013（04）.

［26］张伟，张宏业，张义丰.基于“地理要素禀赋当量”的社会生态补偿标准测算［J］.地理学报，2010（10）.

［27］宋晓谕，徐中民，祁元，尹小娟，葛劲松.青海湖流域生态补偿空间选择与补偿标准研究［J］.冰川冻土，2013（02）.

［28］耿涌，戚瑞，张攀.基于水足迹的流域生态补偿标准模型研究［J］.中国人口·资源与环境，2009（06）.