破解新生代农民工参保之困
2016-03-16刘尚德
■文/张 成 刘尚德
破解新生代农民工参保之困
■文/张 成 刘尚德
困局
据国家统计局资料,截至2015年底,我国农民工数量已达2.8亿人,河南作为人口大省,农民工数量达2810万人,占比10%,其中:省内就业1650万人,占比59%,省外就业1160万人,占比41%。按照目前业内称谓,1980年之前出生的为传统农民工,之后出生的为新生代农民工。
与传统农民工受教育程度低不同,新生代农民工受教育程度较高,技能素质显著提高,他们有机会也有能力找到更好的工作,对企业的工作环境、薪酬待遇、社会保障等要求更高,自身维权意识相对于传统农民工更强。大多数新生代农民工虽然出生在农村,但是从学校毕业后就直接到城市务工就业,没有或很少有务农经历,对农村没有归属感,反而因大部分时间在城市务工,对城市有强烈的认同感。正是这种对城市的强烈向往和认同感,新生代农民工参加城镇职工养老保险的意愿更强。
据调查,新生代农民工人均每年更换0.45次工作,而传统农民工仅为0.08次,他们在不同城市间频繁地变换工作岗位,导致养老保险关系在不同制度、不同地区间频繁转移接续。此外,据2016年6月份河南省人社部门调查结果显示,新生代农民工参保情况存在着不少问题。
参保率低。据统计,2015年在河南省内就业的农民工为1650万人,参保人数为36.86万人,参保率仅为2.2%。而2014年全国农民工参保率就已达16.7%,其中中部6省地区为10.7%。相关数据表明,无论是与全国或中部地区参保率相比,还是省内参保绝对数量,河南省农民工参加企业职工养老保险都处于较低水平。
断保率高。截至2015年底,河南省在职参保人数达1043万人,实际缴费人数726.4万人,实际缴费人数占参保人数的69.6%,这就意味着超过300万人处于“停保、断保”状态。断保原因复杂,但缴费能力不足和就业岗位频繁变动后转移接续不及时占据主要原因。由于农民工受教育程度、技能水平、择业意向、人力资源市场供需矛盾等诸多因素影响,就业的稳定性和正规性差,收入低,有时甚至被拖欠工资,直接导致无法缴费,更容易停保、断保。
转移接续量大。自2009年国家出台转移接续政策以来,农民工跨省转移的需求被激活,短时间内出现大量转移接续办理业务。特别是河南“五大国家战略”( 即:国家粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区、郑洛新国家自主创新示范区、河南自贸区)的实施,富士康等一批“大块头”企业的引入落地,对劳动力的吸引力不断增强,该省外出农民工大量“回流”,也吸引越来越多的外省务工人员流入,养老保险关系转移接续的需求量进一步增加。
重复参保。有不少新生代农民工既参加城乡居民养老保险,又参加企业职工养老保险,在对豫南某市的抽样调查中发现,约有5%的农民工重复参保。究其原因有4个方面:一是很多地方城乡居民养老保险采取捆绑参保政策,即子女必须参保,父母才能领取待遇;二是调查对象认为,城乡居民养老保险每年缴费金额少,重复参保将来就能多领一份养老待遇;三是目前的信息化建设水平还不能有效甄别和控制重复参保问题;四是很多地方出现城乡居民养老保险和企业职工养老保险争夺参保资源的现象,这在某种程度上默许重复参保。
剖析
河南省新生代农民工养老保险面临的问题,既有制度本身的原因,也有农民工以及用工单位的原因,还有地方各级政府的原因。
现有政策不能兼顾新生代农民工群体特殊性。目前解决农民工养老保险的基本思路是纳入企业职工养老保险制度范围,统一制度模式,通畅参保渠道。但问题是费率高、缴费周期长,农民工工资低,能够在一个地区累计打工缴费15年的不多。虽然国家和省出台了跨省转移接续办法,但繁杂的手续和较长的转移周期也成为阻碍农民工参保的一大问题。
转移接续政策可操作性不强。由于国家和河南省企业职工基本养老保险关系转移接续政策出台时间短,河南省新生代农民工群体大,流动性强,转移接续量大,因此在实施过程中遇到不少现实问题。一是省际间养老保险转出和转入相关标准不统一;二是全国统一的社会保障信息化平台还未建立;三是经办流程过于繁琐,参保人员在办理转移接续手续时须两地往来奔波,按照目前的服务系统和程序,养老保险审核手续办理需15日,原参保单位转出办理需15日,新参保单位接受办理需15日,整个流程办理下来需要45日。如果一个农民工在一个月内到两个城市工作,其养老保险接续手续客观上就存在断档的可能。
制度安排忽视新生代农民工需求。
目前农民工群体内部对养老保险的需求也正在分化。对传统农民工而言,由于对城市的认同感不强,经济收入低且不稳定,不愿甚至不能承担更高成本费用参加养老保险。新生代农民工由于受教育良好,职业技能水平高,对城市认同感强,重要的是经济收入高且相对稳定,几百元的参保费用不再构成支出负担。同时,他们的法律意识、维权意识更强,更渴望同城市人一样享有养老保险等社会保障权益,而现有制度安排没有兼顾到二者的客观需求差异区别。
政府责任存在不同程度的“缺位”。
相对于城乡居民养老保险而言,政府不仅在农民工参保方面存在财政缺位现象,在权益保护方面也缺乏应有的监督和检查机制,政府及其相关部门的管理和投入不到位,造成企业违法成本低,查处几率小,削弱了对农民工正当权益的保护力度,同时,在一定程度上也造成企业在为农民工缴纳养老保险等社保费用方面不积极。
解困
农民工养老保险参保率长期徘徊在较低位水平上的原因可能是一项或多项社会政策综合作用的结果,通过研究我们发现其中一个极其重要原因,是现有对农民工养老保险的制度安排过多地强调了政策的普遍性,没有或很少顾及到新生代农民工这一群体的特殊性,以及群体内部代际分化带来的对养老保险需求的分化。因此,提出以下政策建议。
制定分类管理参保办法。目前农民工群体大体上可分为三类,制定政策时也应该分类施策:第一类是返乡类农民工,其最终归属地是农村,可引导其参加城乡居民养老保险;第二类是留城类农民工,可主要纳入城市企业职工养老保险;第三类是常年务工在外,工作很不稳定,最后的归属地不明确的农民工,可自主选择参加城乡居民养老保险或企业职工养老保险,三种政策可由农民工自愿选择。同时,随着城乡养老保险衔接政策的出台,在优化现行农民工参加企业职工养老保险政策的基础上,参照城镇灵活就业人员的参保办法,进一步完善和细化缴费标准和缴费办法, 划定缴费基数比例范围,鼓励新生代农民工选择参加企业职工养老保险。
完善转移接续政策。农民工的流动复杂频繁,他们不仅在一个城镇范围内流动,而且跨省际、跨区域流动,且新生代农民工的跨省际流动比例更高。完善转移接续办法,要重点解决农民工省际或区域流动引起的养老保险关系转接。修订完善企业职工养老保险与城乡居民养老保险转移接续办法,简化农民工转移接续手续,压缩办理时限,方便农民工顺畅转移接续养老保险关系。
加大财政支持力度。政府在农民工养老保险中长期存在“缺位”的主要表现就是政府财政的缺位。建议政府对农民工参保缴费给予适当财政补贴。财政补贴可以由财政资金直接补贴,全部或按一定比例纳入个人账户;也可以税收优惠来体现,对用人单位给予一定的税收优惠,反之,给予一定的税金罚金等,从制度上保证企业和农民工的参保积极性、主动性。
提高经办管理服务水平。以基层人力资源社会保障公共服务平台建设为依托,构建全国统一的信息管理和服务体系,统一服务标准和办理流程,便于农民工随时随地参保缴费。稳步推进全国社保账号联网,推进社保卡“一卡通”建设,参保农民工凭身份证和社保卡可在全国各地查询、缴纳社保费和办理转移接续手续。
加大政策宣传力度。农民工文化水平低,在社会阶层上属于弱势群体,维权意识总体不强。各级养老保险部门要利用现代媒体深入宣传,把政策讲明、好处说清、利害关系讲透,帮助农民工解除各种思想疑虑,让农民工真正了解养老保险的好处,从根本上认同企业职工养老保险制度。■
作者单位:华中科技大学管理学院