纽约市政府购买公共服务的经验与启示

孙荣

【摘要】党的十八届三中全会提出以更为市场化的方式提供公共服务以来，我国各个地方政府以此为指导思想，结合自身实际开展了购买公共服务机制设计的探索之路；而实践过程中对于购买公共服务整个流程的设计、购买方式的选择以及公众参与方面都存在或多或少的问题。纽约市作为美国的经济中心，其在公共服务供给方面有诸多值得借鉴之处，其健全的法律法规、灵活的购买方式、合理的项目周期、积极的公众参与和有效的府间合作都对我国有所启示。

【关键词】公共服务 流程 购买方式 公众参与

【中图分类号】D630 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.02.007

引言

1996年上海市罗山市民会馆委托上海市基督教青年会实施管理，这标志着我国开启了公共服务的“委外化”，而后的数十年里，北京、上海、广州、深圳等城市纷纷依靠各自优势在公共服务供给方面走在了全国的前列。然而由于我国在政府购买公共服务方面缺乏顶层制度的设计，加之相应法律法规的缺位，导致地方政府在实践过程中存在诸多问题。徐家良在总结上海市购买公共服务实践时指出，“缺乏相应的法律制度保障”、购买资金的非制度化、信息公开不足以及购买流程不规范是上海市面临的主要困境①；张敏则从法理角度分析公共服务供给中的担责问题，明确指出我国政府在购买过程中存在忽视公共利益、未承担行政担保责任等问题②。除此之外，部分地方政府在流程设计方面虽借鉴西方先进做法，但未考虑其应用的条件基础（如民主参与氛围、市场化程度等），反而影响了自身公共服务供给的效率与质量。

总体而言，我国政府购买公共服务主要存在以下问题：在确定政府购买公共服务的范围方面，部分地方政府未界定清楚职权范围，对于基本公共服务和非基本公共服务、为政府自身提供服务和为社会提供公共服务没有明确区分；在公共服务购买主体方面存在购买主体范围的界定较为复杂、各主体购买的公共服务内容上有所重叠等问题；在公共服务承接主体方面存在自身承接能力不足、竞争市场不完善等问题；在政府购买公共服务操作流程方面存在审批过于繁琐、项目周期过长等问题，不利于项目的顺利开展。

纽约市购买公共服务经验③

纽约作为美国经济最发达的城市，在购买公共服务流程方面一直被视为美国国内公共服务供给的典范，其购买流程设计、购买方式选择以及具体的实施细节皆有值得借鉴之处。

基础：购买流程的设计。纽约市购买公共服务遵循下述三个原则：第一，最大化纳税人的税收价值，以公平合理的价格、及时高效地为其提供高质量的公共产品和公共服务；第二，寻求最可靠的合作伙伴，也就是在组织能力、财务能力以及过往绩效方面有良好记录的承包商，以此保证其所提供的服务符合税收支出的价值；第三，保证合同管理过程对所有供应商都是公平的。在上述三个原则基础上，纽约市政府购买公共服务流程包括：需求计划、准备标书、投放标书、评估、签订合同、登记注册、合同管理，各阶段具体内容参见图1。

除此之外，在整个严密的合同管理过程中还涉及相当多的重要机构，比如管理预算办公室（the Office of Management and Budget，OMB）、法律部门、劳工服务部门（Division of Labor Services，DLS）、监察部门、市长办公室合同服务中心（Mayor's Office of Contract Services， MOCS）以及其他委托机构。这些机构的作用在于选择、评估承包商并最终与最合适的承接者签订服务合同以满足服务需求。

手段：购买方式的选择。纽约市政府各机构根据自身业务需要以及纽约市购买服务规则选择合适的购买方式，按照购买方式存在竞争性的程度分为竞争性购买和非竞争性购买。表1反映了不同的购买方式类别在2014年纽约市政府财务用于购买服务的分布情况（以美元计）。从数量上看，纽约市购买的公共服务所采用的方式主要分为三类：竞争性方式、延期性方式、非竞争性方式。

竞争性方式在纽约市接近半数的项目中均有使用，具体包括：竞争性密封投标（competitive sealed bids），依据最低投标价选择承接者；快速购买（accelerated procurement），一种用于购买物品的快速投标方式，一般这种物品在短缺情况下或受到剧烈的价格波动影响而必须予以迅速购买，例如燃油；竞争性密封创投（competitive sealed proposals），依据价格以及服务质量等因素选择承接者；小额购买（small purchases），一种相对非正式的竞争性购买方式，一般项目金额在2万美元至10万美元。

延期性方式则占据了28%，一般为在原有合同上续签或者增加内容，其中又包含了5种方式，具体包括：合同更新（renewals），即原始合同为继续生效提供更为具体的条款，选择权更多在市政府；修订续签（amendment extensions），允许在现有任何合同上得到至多一年的合同延长期；协商性购买续签（negotiated acquisition extensions），允许在原有合同的基础上通过协商增加额外的条款；修订（amendments），允许改变合同中资金的数额以反映实际需要；更改订单（change orders），包括结构性更改订单和设计更改订单，一般用于修改基建项目合同以使得正在进行的工作得以完成。

非竞争性方式，大约22%的服务采购量使用有限竞争或非竞争方式，具体包括：单一来源授标（sole source awards），只有一个承接者可以提供相关公共产品或服务；紧急合同（emergency contracts），考虑公共卫生与公共安全需要而完成合同的快速签订方式；协商获取（negotiated acquisitions），出于时间紧迫性、机密性或者服务本身在市场上的供应商较少等原因，政府会减少甚至消除竞标过程中的竞争性；创新性采购（innovative procurement），在采购政策委员会规则范围内政府机构尝试使用非计划性的创新式的采购方式；微量采购（micro-purchases），不超过2万美元的采购；府间合同（government-to-government contracts），政府机构的供应商本身就是政府下属单位；任务订单（task orders），合同的生效基于事先经双方一致同意的总括合同，在总括合同中已设置好合同的相关条款；低价买入合同协议（buy-against procurement and assignments），当原有供应商无法履行合同职责或者无法继续提供公共服务或公共产品时，使用低价买入合同协议将其取代会员费（subscriptions），用于周期性的、现成的培训项目，或者获得相关专业性组织的会员资格。

相关机构同样会通过政府间的采购来获取公共产品或公共服务，在这种方式中纽约市机构只需履行合同，而合同主要由其他政府机构负责，典型的如州政府或者联邦政府，采购方式也不再受制于采购政策委员会的相关规章限制，例如一些必需品或须经授权的资源的授标，由第三方机构（主要是州或联邦级别的机构）决定纽约市如何选择以及确定供应商、确定合同中产品或服务目录，行政官被授权指定供应商以及服务或产品的数量。

需要指出的是，纽约市政府购买公共服务最常用的购买方式是微量采购，这在2014年纽约市所购买的公共服务项目数量中占据了64%，签订了超过27000份合同。但由于微量采购仅反映2万美元以内的采购，因此在上述针对总金额价值统计的数据中只占很小的份额（大约1%）。相比之下，需求方案采购（Request for Proposals， RFP）以及竞争性密封投标则在2014纽约市采购金额价值中占据了45%。

评估：循环周期的优化。循环周期在购买流程中是一个重要的效率指标，它涵盖了政府从公共服务立项到合同职责履行完成，再到开始新的项目设立的全过程。在纽约地方法律以及相关项目中（如纽约本地法63条以及M/WBE，Minority-and Women-Owned Business Enterprises项目）将时间要素添加到整个流程里，这使得购买流程更具责任性和透明度。

纽约市年度购买报告中指出循环周期受多种因素的影响，如承接主体诚信报告所需的时间、保险需求的协商、劳工法律法规和预算方面的相匹配，这些都会推迟合同的最终确定。市长办公室合同服务中心通过与纽约市其他机构合作处理问题，以平衡总体目标与购买流程的高效。市长办公室合同服务中心与市长办公室运行中心和市长办公室数据分析中心紧密合作，计算出竞争性密封投标（CSB）购买方式近三年的循环周期（参见表2）。总体而言，竞争性密封投标的循环周期在中值数上保持了相对一致，误差在20天左右；从2013年和2014年的数据比较来看，纽约市在减少循环周期方面已经有所进步，但仍有提升的空间。

创新：政府之间的合作。纽约市同样可以选择通过政府间采购方式，利用由联邦政府或者纽约州政府主导的合同来购买产品或服务。这类合同能在价格上给予纽约市大量优惠，并且事先确立的合同条款节省了合同的制定时间。2014年，纽约市大约3%的合同是通过政府间采购的方式签订的。在这些政府间采购中，大约70%是基于纽约州综合服务办公室（New York State Office of General Services， OGS）的合同，大约30%是基于美国综合服务行政署（the U.S General Service Administration， GSA）联邦供给计划的合同。

纽约州综合服务办公室是整个纽约州最核心的采购中心，由州政府以及州内各个地方政府共同签订和管理合同。纽约市经州法律授权准予通过OGS的合同购买公共产品和公共服务，这样便能享受到价格优惠且同样享受到纽约州政府事先建立的合同条款，为纽约市节约了行政成本。综合服务行政署（GSA）是联邦政府的采购部门，代表所有联邦机构建立和管理采购合同。许多GSA联邦供给计划的合同对于纽约市来说是开放的，以下是纽约市使用了GSA合同的两个项目：（1）合作购买项目（Cooperative Purchasing Program）。2002年的电子政府法案（the E-Government Act）通过了合作购买项目，州政府及其地方政府可以通过此项目依据GSA的目录70购买IT产品和服务。2008年的地方性预购法案（the Local Preparedness Acquisition Act）进一步拓宽包含了目录84，纽约市可以购买安保和法律执行设备。纽约市参与合作购买项目使其在采购时能享受到优惠，尤其是购买革新能力较强的电子技术和法律强制设施等方面的产品和服务。（2）灾后重建购买项目（Disaster Recovery Purchasing Program）。2006年华纳国防授权法案（the John Warner National Defense Authorization Act）以及2010年联邦供应计划使用法（the Federal Supply Schedules Usage Act）均通过了灾后重建购买项目，允许州政府及其地方政府（包含了纽约市）购买联邦供给计划内所有产品和服务，以预防或应对大型灾害之后的重建工作。这一项目极大地拓宽了各州及其地方政府获得联邦合同的权限，也是出于保证国土安全、保护公民生命以及完成安全任务的目的，对于加强灾后管理以及支撑重建工作至关重要。

民主：公民参与的多元。根据纽约市宪章及购买政策委员会所制定的规则，若一个机构预签订的合同金额超过10万美元，则必须在此之前举行公众听证会便于民众了解合同的内容，以获取足够的支持。举办公众听证会是纽约市实现购买公共服务过程公开化的重要途径之一，为此市长办公室合同服务中心成立了公众听证小组（The Public Hearings Unit），由小组来管理及实施整个听证会，使得民众对纽约市所购买的公共服务的项目及合同能够发表自己的意见。

在听证会上，购买主体机构的代表会认真听取民众对于项目及合同的意见，以此作为重要依据来修改并最终完成服务项目的合同签订。在2014年，市长办公室合同服务中心就553项合同举办了18次公众听证会，合同总额达到100亿美元；共计345人参与了听证会，其中35%的出席者发表了修改意见。

除了举办公众听证会，纽约市政府引导公民参与的另一主要途径便是每年购买报告的发布。市长办公室合同服务中心每年于年末发布该年度的服务购买报告，公布在纽约市政府的官方网站，报告涵盖了购买公共服务内容、购买流程、人力资源服务、公共基础设施以及政府自身运营的采购等，以详细的数据、图表、图片等形式对资金流向、购买方式、服务效果、听证情况进行全面的信息公开，民众根据报告公开的内容能够在政府“需求计划”环节更合理地表达自己的诉求。

对我国购买公共服务的启示

基于上述对纽约市政府购买公共服务的经验总结，笔者认为其对我国的启示主要包括以下几个方面：

第一，健全的法律法规。纽约市政府购买公共服务始终围绕既定的法律法规、政策规定开展：在联邦政府层面，首先是法律法规对整个购买过程的监管，如《联邦财产和行政服务法》《联邦采购规定》《合同竞争法》《服务获取改革法》等核心法规对合同的制定过程进行了约束，而《联邦政府绩效与结果法案》《联邦收购条例》则对公共服务供给的效用评估提供了标准，其次是通过政策规定对具体实施细节进行指导，如美国联邦采购政策局对政府职能的划分采用了“负面清单”的形式，在明确政府固有职能的同时给予了地方政府调整的空间；在地方政府层面，纽约市在地方法的基础上以购买政策委员会（Procurement Policy Board，PPB）制定的规则为核心，严格管控购买服务的整个流程。由此可见，我国政府购买公共服务必须依靠完善的法律、合理的政策才能真正保障购买过程中的公平性以及公共服务供给的有效性。

第二，灵活的购买方式。纽约市政府在大额的公共服务项目上主要采用竞争性的购买方式，在特定条件下选择非竞争性的购买方式，而在小额项目上则采用多样化的购买方式，如微量采购、协商获取、任务订单等方式。购买方式的灵活在保证竞标过程公平的同时，有利于公共服务的有效落实，满足民众急需的服务要求。而我国目前就公共服务的购买而言，采购方式过于单一，承接主体市场建设的滞后以及购买过程中存在的道德风险是导致此现象的主因，因而笔者认为唯有培育出健康、公平、竞争性的供给市场，才有可能为购买方式的丰富提供土壤。

第三，合理的项目周期。公共服务项目的周期在纽约市政府购买公共服务评估中是一个重要指标，一般而言，纽约市各机构所购买的服务项目周期一般控制在一年之内，视具体的服务内容而有所区别，项目周期的合理控制有助于加强承接主体之间的竞争性，为更多的承接主体创造潜在的中标机会，进而亦有助于公共服务质量的提升，与此同时项目周期的缩短也为政府在合同管理过程中提供调控的余地。而我国多数地方政府购买公共服务项目多为小额项目，从立项到签订合同就耗时近半年，如何优化购买流程以缩短项目周期亦是我国在探索购买公共服务过程中需要解决的一个问题。

第四，积极的公众参与。这需要民众有较高的参与能力和参与意识，但更重要的是政府对公众积极的引导。公众参与是落实公共价值的直接体现，其程度决定了公共价值实现的可能性，纽约通过切实有效的听证会以及全面的政府报告来引导公众参与政府购买公共服务的决策过程。对我国而言，公众参与已然存在，但其效果却远不及预期，究其原因仍是政府的主导作用不够突出。

第五，有效的府间合作。府间合作包含横向的府际合作和纵向的央地合作。纽约公共服务的有效供给离不开跨行政区域、跨行政级别政府单位之间的合作，这有助于进一步整合各种资源，弥补地方政府公共服务供给的不足，同时加强央地合作也有助于提高公共服务供给效率和质量。目前我国政府购买公共服务缺乏府间合作，央地之间的联系仅靠指导性的文件，而地方政府之间几乎鲜有合作。

总而言之，我国政府购买公共服务过程中仍存在诸多问题，其背后有机制建构不完整、体制改革不充分、竞争市场不健全等多个复杂原因，但笔者相信随着经济、社会的进一步深化改革，汲取西方发达国家经验并结合我国实情，我国公共服务的供给势必日益完善。

（本文系国家社科基金重点项目“建立健全政府向社会力量购买公共服务机制研究”的阶段性成果，项目编号为14AZZ011；同济大学经济与管理学院硕士研究生季恒是本文的共同作者）

注释

徐家良、赵挺：《政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践》，《中国行政管理》，2013年第8期，第26～30、98页。

张敏：《政府购买公共服务后的行政担保责任》，《行政论坛》，2015年第5期，第64～68页。

据纽约市《2014 Annual Procurement Indicators》翻译整理。

责 编/武 洁