少数民族地区检察改革之设想*

□肖新奇，李淑敏

(1.湘阴县人民检察院，湖南湘阴414600);2.湖南省人民检察院，湖南长沙410001)

少数民族地区检察改革之设想*

□肖新奇1，李淑敏2

(1.湘阴县人民检察院，湖南湘阴414600);2.湖南省人民检察院，湖南长沙410001)

少数民族地区检察改革要坚持从中国国情出发，合理借鉴有益经验，始终把坚持党的领导不动摇作为检察改革遵循的重要原则，遵循司法规律，优化整合内设机构，科学配置司法权力，落实司法责任制，按照先易后难、依法有序的原则，努力破解各种改革难题，不断提高办案质量效率和司法公信力。

检察改革;少数民族;试点工作;路径选择

加强和改进少数民族地区检察工作，不仅是全面推进依法治国战略部署的必然要求，而且是维护司法公正、提升司法公信力的重要保障。党中央和国务院历来高度重视少数民族地区检察工作，特别是近年来从经费保障、人才培养、政策扶持等各个方面均对少数民族地区检察机关给予了倾斜和支持。本文以L县检察院司法改革试点为样本分析，通过召开座谈会、走访调查等方式，比较全面地掌握了司法改革试点的基本情况、现实难题和改革设想。

一、少数民族地区检察改革试点的现实困境

深入研究论证改革试点中出现的问题和存在的困难，不仅是全力以赴抓好司法改革试点工作的前提基础，而且是及时总结改革试点新鲜经验和成功做法的必然要求。基层检察机关在司法改革试点中既要紧紧抓住改革历史机遇，敢于担当，集中力量攻坚克难，又要清醒认识改革面临的困难和挑战，妥善处理改革中出现的实际问题，确保各项改革协调推进。

(一)干警政治待遇和内设机构规格亟待提高

少数民族地区检察机关领导干部提拔少，普通干警流失多。以L县检察院为例，领导班子流动性不强，个别班子成员任现职年限已超过15年，造成了领导班子难以得到正常更新换代，优秀年轻的中层干部无法正常提拔，挫伤了干警的积极性。近年来因政策等因素的制约，干警政治待遇问题一直未能得到有效解决。受工作条件艰苦、收入水平低、检察机关局限性等因素影响，许多干警更愿意到上级部门、其他党政机关或者周边条件较好的县区院工作，造成普通干警流失严重。另一方面，该院的内设机构只有三个部门明确为副科实职，其余的内设机构均为股级，远远低于公安机关派出所、法院法庭设置规格，不利于有效开展工作。

(二)司法办案责任制落实需要一个渐进的完善过程

按照高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的相关规定，独任检察官和检察官办案组在承办案件时，均应配备必要的检察辅助人员，但侦查一体化抽调人员或上级院借调、跟班学习等情况，可能使业务部门出现检察官需要兼任检察辅助人员工作，或检察辅助人员要实质上从事检察官工作。加之，一些干警担心司法办案责任制、权力清单等文件只是写在纸上，在实践操作上挂名办案等现象无法杜绝，检察人员的权责利有可能更加失衡。

(三)检察人员职业保障问题亟待加强

根据中央关于司法体制改革试点若干问题的框架意见，将实行有别于普通公务员的检察官职业保障制度，检察人员的收入将高于普通公务员。受各地经济发展水平的制约，相对于发达地区而言，少数民族地区检察人员的工资收入和津补贴发放标准历来相当低，甚至某些明文规定应当发放的津补贴都难以落实到位，加之办案任务重、民族事务繁重、工作压力大等因素，在某种程度上造成检察干警流失。此外，司法改革推行后，全省检察机关的人员工资由省一级财政统一管理拨付，这为少数民族地区检察人员提高收入水平提供了机遇，但是统一管理不等于统一标准、统一待遇。如果统管后，不能有效改变少数民族地区检察人员收入低待遇差的问题，在全省检察人员自由流动的大趋势下，势必会影响少数民族地区检察队伍的稳定性，进而影响该地区检察工作的长远发展。

二、做好少数民族地区检察改革的基本路径

司法改革试点工作的良性互动需要有良好的司法认知、职业认同和综合配套措施作重要支撑。面对司法改革时间紧、任务重、要求高的战略任务，基层检察机关要践行“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，结合本地区检察工作实际，把“抓改革”与“抓业务”有机结合起来，真正把改革成效始终贯穿于推动检察工作协调发展的全过程。

(一)切实加强对基层检察改革的组织领导和业务指导

上级检察院要突出问题导向，着眼长远谋划，注重科学施策，切实抓好少数民族贫困地区检察院的联系指导工作，努力破解影响基层检察工作的各种难题。从司法职业特点出发，统筹推进检察人员分类管理、职业保障、省以下法院检察院人财物统一管理等改革试点，增强司法改革的信心和勇气。要引导试点基层院加强对司法权行使的监督制约，深化司法公开，确保司法公正，维护公民合法权益，及时发现和宣传推介基层院建设的典型经验和涌现出的先进人物或事迹，发挥对口联系基层院的示范引领作用，更好地推动改革试点基层院建设均衡发展。要引导试点基层院始终抓牢执法办案这个中心，把人员配备、经费保障、装备支持集中到基层院执法办案岗位，实行人财物向基层办案一线倾斜，突出检察官主体地位。

(二)适度增加少数民族地区入额检察官员额比例

少数民族地处偏远，山多路弯，系老少边穷地区，自然地理环境十分恶劣，交通通讯设施不发达，少数民族语言交流困难，办案耗时耗力，工作环境条件十分艰苦，办案成本相当高。不少简单的案件却同样需要花费大量的人力物力，办案干警只能靠爬山涉水进行调查取证，往返时间基本上需要一整天。60%以上的人口系少数民族，客观上需要合理保障熟悉当地少数民族语言、少数民族习俗的检察官入额比例。根据检察机关“上下一体化”的领导体制，要求下级检察院比照上级检察院设置相应的内设机构或配备对应的检察官，特别是近年来随着检察机关法律监督职能的拓展和延伸，基层检察业务量呈“井喷式”增长，导致少数民族地区不少精干办案力量逐渐被“稀释”。虽然少数民族地区办案总数、区域人口等相对偏少，但要承担的各项检察业务却是逐年大幅增加的。简言之，少数民族地区需要检察官负责开展业务工作的总量并不比其他案件绝对数多的基层检察院少。对此，建议在核定检察官员额比例时，不应仅仅以受理案件的数量来确定员额比例，同时要充分考虑地区差异的复杂性和特殊性，给予少数民族地区员额政策倾斜，激发干警在民族贫困地区干事创业的积极性。

(三)畅通少数民族地区优秀检察人才的培养和晋升渠道

人才是检察事业发展的第一资源，是检察改革成功的第一要素。检察机关招录干警原则上首先分配至基层院工作，服务年限为三至五年，上级院遴选人才原则上从下级院选拔，不断激发队伍的生机和活力。大力实施“人才强检”战略，建立长期有效的人才培养机制，努力破解人才难进、人才难留的“人才危机”难题，营造环境留住人才。坚持把教育培训作为提高干警业务素质能力的有效途径，加强三级检察院的集中轮训、各业务部门对口培训等工作。从教育、培养、管理和使用等各个环节，科学规划人才梯队，实施“一对一”结对传、帮、带，让优秀人才在干事创业中砺炼成才。充分发挥优秀人才的引领、渗透、融合、凝聚作用，增强年轻干警扎根基层、安心基层的稳定感。

(四)加大少数民族地区检察干部交流或挂职力度

要加大对长期扎根在基层和少数民族贫困地区检察院工作的领导干部和业务骨干的培养和使用力度，强化基层干警职业愿景。要完善推行下派挂职和基层跟班学习制度，上级检察院要定期下派干部到基层院尤其是少数民族贫困地区挂职锻炼，下级检察院要定期选派干部到上级院跟班学习，实行上下互动和业务对接。建议有关部门尽快出台规范性文件，对长期在少数民族贫困地区工作或挂职的干部在提拔、任用、晋升等方面给予政策倾斜，让优秀人才安心在老少边穷的地区工作或挂职，实现少数民族贫困地区精准扶贫。为营造风清气正的政治生态环境，建议基层院检察长在同一地方的任期原则上不超过五年。对于在基层院担任十年以上的副检察长应当严格按照干部任用管理规定，实行跨部门或地区交流轮岗。

(五)对少数民族地区检察工作发展给予特殊政策倾斜

目前，少数民族地区检察办案工作经费除中央转移支付及地方财政预算外，基本依靠办案追赃返还维持，基础设施和发展环境相对滞后。根据《宪法》和《民族区域自治法》中对少数民族自治地区有关经济政策优惠的规定，建议在薪酬保障上对少数民族地区给予政策倾斜，特别是在办案追赃返还比例上给予优惠，帮助解决湘西实际困难。由于少数民族地区经济条件较为落后，少数民族地区检察人员流失现象十分严重，近三年来，X自治州检察机关通过考试和其他途径已调走51人，占招录编制总数的175.8%，其中原籍州外的33人。对此，建议有关部门通过追加少数民族地区检察人员边远津贴、民族津贴等方式，提高干警经济待遇。从优解决少数民族地区检察人员的职级待遇，特别是对在少数民族地区工作、任职和挂职达到一定年限的干警，在同等条件下予以优先遴选录用或提拔使用，让少数民族地区检察人才安心基层。

D926.32

A

1008－4614－(2016)06－0045－03

湖南省人民检察院2016年度检察理论研究课题“少数民族地区检察改革问题研究”(XJ2016C7)的阶段性成果。

2016－9－19

肖新奇(1976—)，男，湖南湘阴人，湖南省湘阴县人民检察院办公室主任，研究方向:刑法学。