新生代农民工城镇化主要障碍与对策

王红晓，杨申宣

（1.红河学院政治学与国际关系学院，云南蒙自 661199；2.红河学院生命科学与技术学院，云南蒙自 661199）

新生代农民工城镇化主要障碍与对策

王红晓1，杨申宣2

（1.红河学院政治学与国际关系学院，云南蒙自 661199；2.红河学院生命科学与技术学院，云南蒙自 661199）

新生代农民工有着较为强烈的城市生活认同愿望，渴望融入城市生活。但是，高额的城市迁移成本、紧缺的发展机会、长期存在户籍制度、政府财力的有限性阻碍了其城镇化的步伐。推进新生代农民工城镇化，需要在教育、社会保障与权益保障、就业、户籍方面进行一系列的改革，并构建“协商”型政府治理机制。

新生代农民工；城镇化；障碍

新生代农民工指中国改革开放后出生的80后、90后户籍在农村但到城市务工的人员，其中既包括从小在农村长大进城务工的青年劳动力，亦包含随打工父母在城市中长大的青年劳动人口。[1]新生代农民工有着强烈的城市梦想，根据2014年8月，课题组对云南省玉溪市、曲靖市、丽江市、大理州、迪庆州272名新生代农民工的抽样调查，69.9%的人喜欢工作的城市，61.8%的人对城市的生活状况基本满意。在条件允许的情况下，33.6%的人选择在目前城市定居，22.6%的人选择在家乡附近的中小城市定居，29.9%的人选择在乡镇城市定居，13.9%的人选择回农村老家。

城镇化，用经济学术语讲，它是人类生产和生活活动在区域空间上的聚集。提高城镇化率，首先表现在统计数字上应该是农村人口的减少、城镇人口的增加。新生代农民工进城应该是一个最简单、有效地提升城镇人口的措施，但要实现城镇化的可持续发展，不仅要做到使农民工进城，更重要的是要让其在城镇扎根，实现真正的城镇化，这就要消除阻碍新生代农民工城镇化的障碍。

一 新生代农民工城镇化的主要障碍

（一）高额的城市迁移成本：教育、养老、医疗、居住费用

每个新生代农民工在城镇化过程中都正在或将面临着个人城镇化与家庭城镇化的接续进行，目前，由于新生代农民工的个人迁移与家庭迁移不能接续，已带来了留守儿童的教育、留守老人的看管、夫妻情感的维系等困扰，而要真正实现家庭的迁移，就需要城市能提供充足、优质、低廉的教育资源,建立完善的养老保险和医疗保险体系,提供较低的住房购置价格。显然,这些条件在目前尚不具备。

1.较高的教育费用

《中华人民共和国义务教育法》第十二条提出，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”，但在教育资源质与量地区配置不平衡、社会竞争日益激烈的情况下，由于法制不健全、监督不到位等原因，在义务教育阶段已然出现了“以权择校”“以关系择校”“以钱择校”等现象。农民工通常居住在城乡结合部，该地带教育资源配置最为薄弱，教学质量、教学硬件设施相对短缺。[2]161可是，农民工望子成龙、望女成凤的心情和城镇居民一样强烈，但高额的赞助费、借读费也只能使他们望而却步。同时，“三级办学，两级管理”的地方办学格局，也给农民工子女受教育带来额外的教育成本，流出地儿童享受不到原地方政府教育补贴，同时，又没有资格享受流入地政府补贴，要让子女随父母进城读书，只能承担不菲的借读费。[2]162

2.较高的养老、医疗的费用

目前，中国农民工群体近乎游离于现有养老保障体系之外，基本上处于低保障状态，养老保障呈现严重缺失。而农民工的父母大多生活在农村，家庭养老更是常态。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）的出台，改变了农民自己储钱过日子状况，农民养老得到个人、集体、政府三方保障，但农民的社保待遇很大程度还是依赖当地的经济状况。在经济不发达的地区，新型农村社会养老保险政策的实施还是存在一定的困难，加之，农民对制度认知的缺乏，参保人数仍是非常有限。

同时，当前的医疗制度主要针对城镇职工设计，要求医疗保险、工伤保险、事业保险等“捆绑”参保，阻碍了农民工对医疗保险的有效需求，医疗保险主要是“大病统筹”，农民工普遍年轻、少病，参保并不积极。农民工及其家庭多是参加新型农村合作医疗，需在定点的市县、乡镇的医院就医报销，在打工地就医，就无法享受新型农村合作医疗的优惠。

3.较高的城市居住费用

农民工没有城市户口，一般享受不了城镇居民的住房福利，尽管国家提出了有条件的地方可建立适用于农民工的住房公积金制度，用于农民工购买或租赁自主住房，以及将长期在城市就业与生活的农民工居住问题纳入城市住宅建设发展规划，但都尚处于设想或试行阶段。[3]95农民工由于收入较少，大多是没有能力在城市购买住房，或租住较好条件的房屋，一般挤居于简易出租屋、棚户区、工棚，几乎没有基本的卫生和安全条件，如重庆的“棒棒公寓”[4]，苏南的“农民工集聚点”[5]，高昂的居住费用将在很大程度上阻碍家庭的城市迁移。

（二）紧缺的发展机会——就业和培训机会

1.较少的就业机会

国家政策对农民工就业经历了“禁止农民工进城——允许控制农民工进城——引导农民工进城”三个阶段。在禁止阶段，农民进入城市的可能途径只有升学、参军及为数较少的招工；在允许控制阶段，农民在国家留下的有限的允许空间中，更多地是在城市“非法”就业，其在劳动力市场的地位类似国外的“非法移民”，正因为该阶段国家控制政策没有达到预期效果，出现了诸多借执行国家政策而苛刻对待农民工的恶性事件；[6]在引导农民工进城就业阶段，国家取消了一系列限制农民进城的政策规定，出台了一系列改善农民在城市劳动力市场就业和生活环境的政策，但由于农民工自身资本的限制，其仍然只能在次属劳动力市场就业。从目前企业招工来看，紧缺的是熟练技工，如电子装配工、缝纫工、印刷工、丝印工、焊接工等，都需要一定的专业技能和工作经验，然而，新生代农民工缺乏相应的技术能力。

2.较少的培训提升机会

新生代农民工由于较多在次属劳动力市场工作，收入微薄，工作繁重，工作稳定性较差，这使他们难以有空余的时间和金钱进行人力资本投资，加之其权利资本的缺失，使其无法在工作单位争取一定的培训权利。同时，在完全流动的竞争劳动力市场，厂商不愿意资助培训,由此陷入“低素质——低收入——低人力资本投入”的恶性循环中。

（三）户籍制度的限制

户籍制度是以户口登记与管理为基础建立起来的一套社会管理制度，是一项实施全面社会控制与管理的条例，它使劳动力处于非流动状态，以便于推行各项经济计划。户籍制度在中国特殊的历史时期有力地保证了国家利用城乡价格“剪刀差”积累资本，从而迅速建立起较为完备的工业体系，而且为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料。同时，在维护治安，打击犯罪等方面也起到了巨大的作用。[3]135但是，随着市场经济的发展，户籍制度阻碍了全国统一劳动力市场的形成，加剧了城乡差别，限制了农民工进入城市。当前发达地区也只是在投资移民、技术移民和婚嫁移民方面，允许迁移定居，而不允许就业多年的农民工，甚至是熟悉工人、从农民工成长起来的技术管理人员向城市迁移定居。目前几乎所有户籍改革都降低了“准入门槛”，但其实也只是表面户籍放开，往往有附加条款。如石家庄要求要在城市购房，或在市区投资兴办实业；北京在用人单位招用外地人时，除金融业、保险业、星级宾馆服务员、电信营业员、汽车驾驶员等5个工种必须经市劳动局批准外，其余工种都改为文化素质要求，这无疑将农村劳动力中89%的低学历人群拒之门外。可以说，嵌入户籍制度上的福利制度才是改革的核心和难点，“蓝印户口”仍旧享受不到“红印户口”的权利。[7]

（四）政府财力的有限

2013年，东莞义务教育阶段在校生中，新莞子女共60.9万，每个“新莞人”子女上公办学校，财政每年投入约1.08万元，财政总投入将占财政预算总收入的1/5，广州市社科院高级研究员彭澎说：“归根结底,城市的资源和政府的财力都有限,只能在有限的条件下,尽可能多地为外来务工人员提供均等的发展机会。这是个很实际也很无奈的选择”。[8]

二 推进新生代农民工城镇化的举措

（一）教育方面

一方面，政府要切实承担起义务教育公共服务的职责，依法增加教育财政性经费投资，规范义务教育入学制度，加强薄弱学校建设，缩小校际间的差距，兴办农民工学校，改变以户籍为基础的义务教育拨款机制，保障进城务工新生代农民工子女在城市接受义务教育的权利。另一方面，加大农村基础教育投资，建立和完善针对新生代农民工的职业培训体系，提高农民工的人力资本。

（二）社会保障与权益保障方面

一方面，探索建立适合农民工特点的可转移、可持续的社会保障体制，使农民工可以享有与城镇居民平等的社会保障权利、无差异的公民权利。另一方面，为农民工提供最基本的社会安全保障，切实解决涉及农民工的劳资纠纷、工伤事故纠纷和工作环境恶劣等问题。

（三）就业方面

一是，建立城乡统一的劳动力市场，加强劳动力市场体系建设，加强劳动力市场规则建设，充分发挥就业信息职业介绍服务机构、咨询培训机构、权益维护机构等合法非政府组织作用。二是,规范国家机关和国有企事业单位雇佣农民工行为,激励相关用人单位自觉执行相关政策,消除就业歧视与偏见。

（四）户籍方面

目前，户籍改革仍处在各地探索，各自为政阶段，建议中央政府在已制定的一系列户籍改革方案和措施基础上，出台具体而明确的细则和规范。同时，剥离户籍制度的福利分配功能，剔除附在户籍上的用工、教育、住房等不合理的制度，恢复其原本的管理功能，逐步实现人口的自由迁移，建立城乡一体的户籍管理制度。

（五）构建“协商”型政府治理机制

彼得斯指出的，“如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化”。[9]新生代农民工城镇化需要政府、用工单位、农民工、城市市民、非政府组织等有关主体来推进，政府在制定有关农民工城镇化的相关政策时，可以更大程度上听取农民工及相关用工单位的意见，充分地发挥相关主体的作用，形成合力，更好地推进。

[1]人民网.深圳新生代农民工生存状况调查报告[EB/OL].(2010-07-15)[2015-12-22].http://acftu.people.com.cn/GB/ 67582/12154737.html.

[2]李长安.转轨时期农民工就业歧视问题研究[M].北京:中国社会科学出版社,2010.

[3]刘传江,程建林,董延芳.中国第二代农民工研究[M].济南:山东人民出版社,2009.

[4]李国,刘绍栋.“棒棒公寓”的阳光生活——重庆农民工公寓见闻[N].工人日报,2007-09-22.

[5]杨得志.一亿多农民何以安居[N].中国青年报,2006-04-03.

[6]田松青.农民工进城就业政策变迁——兼论农民工劳动力市场地位[M].北京:首都经济贸易大学出版社,2010:113-125.

[7]白南生,宋洪远.回乡,还是进城:中国外出劳动力回流研究[M].北京:中国财政经济出版社,2002:175.

[8]中国网.城镇化障碍:新生代农民工融入城市困难重重[EB/OL].(2013-12-08)[2015-12-22].http://finance.china.com.cn/news/ gnjj/20131208/2028991.shtml.

[9]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社,2001:59.

[责任编辑 自正发]

Urbanization of the New Generation of Migrant Workers Obstacles &Countermeasures

WANG Hong-xiao1,YANG Shen-xuan2
(1.College of Political Science &International Relations,Honghe University,Mengzi 661199,China;2.College of Life science &Technology,Honghe University,Mengzi 661199,China)

New generation of migrant workers has a relatively strong desire to city life identity,desires to integrate into city life.However,the obstacles such as the high cost of urban migration,lack of development opportunities,the existing household registration system and the limitation of government financial resources hinder the process of new generation of migrant workers urbanization.Promoting the process of new generation of migrant workers urbanization,it is need to carry out a series of reforms include education,social security and rights protection,employment,the household registration,and build "consultation" type government governance mechanism.

new generation of migrant workers;urbanization;obstacle

C911

A

1008-9128（2016）06-0097-03

10.13963/j.cnki.hhuxb.2016.06.026

2016-01-12

云南省教育厅科学研究基金项目：新生代农民工城镇化与政府职能研究（2010Y160）

王红晓（1981-），女（蒙古族），河南内乡人，讲师，硕士，研究方向：农村经济。