问题与反思：“两法衔接”将去往何处？——以S区行政执法与刑事司法衔接机制运行情况为模本

董　军

(北京市顺义区人民检察院 侦查监督处，北京 101300)



问题与反思：“两法衔接”将去往何处？——以S区行政执法与刑事司法衔接机制运行情况为模本

董军

(北京市顺义区人民检察院 侦查监督处，北京 101300)

摘要：为破解以罚代刑、“有案不立”、降格处理刑事案件等实践中的难题，各地纷纷试水行政执法与刑事司法衔接(以下简称“两法衔接”)机制，并已取得初步成效，一定程度上促进了执法活动的公开、规范，促进了依法行政和公正司法。然而，实践中诸多问题的存在较为严重地制约着“两法衔接”工作机制的正常运转。构建以检察机关为主导的机制，明确涉嫌犯罪案件的移送标准，建立健全考核与责任追究制度，有助于解决“两法衔接”机制运行中存在的问题。

关键词：“两法衔接”；行政执法；刑事司法；移送标准

行政执法与刑事司法衔接工作机制，是指检察机关会同行政执法机关、公安机关、行政监察机关实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究、降格处理现象发生，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。作为北京市检察机关中最早探索建立“两法衔接”机制的试点单位，S区人民检察院经过五年多的探索、实践，积累了一些经验，也发现了一些问题。下面，笔者将对该机制的基本情况进行概述，查摆在机制构建及具体实践中存在的问题并分析内在原因，进而提出完善该机制的初步构想。

一、S区“两法衔接”机制运行基本情况

2010年，在北京市人民检察院和S区委、S区政府的高度重视下，在S区人民检察院的积极努力下，S区率先在全市启动了“两法衔接”工作机制和“网上衔接、信息共享”平台(以下简称“两法衔接”平台)建设，成立了包括区政府、公安分局、检察院及21家行政执法单位在内的“两法衔接”工作机制。机制建立后，S区政府下发四份文件*这四份文件为《行政执法与刑事司法相衔接工作管理办法》《行政执法与刑事司法相衔接工作联席会议制度》《行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台运行管理暂行办法》和《行政执法与刑事司法相衔接信息共享平台建设实施方案》。，后在S区人民检察院侦查监督处设立了“两法衔接”工作办公室，进一步建立健全“两法衔接”工作机制，使全区“两法衔接”工作逐渐步入制度化和规范化轨道。

经过五年多的实践探索，S区“两法衔接”工作联席会议成员有全区49家单位，“两法衔接”平台建设已涵盖所有成员单位，由专人负责平台的日常管理、维护，确保信息填录的规范化、及时性，并建立了行政执法案件移送抄备制度、案件移送监督机制、重大疑难复杂案件提前介入机制等有效确保机制运转的多项机制。截至2014年底，“两法衔接”平台共收到行政执法机关报备的各类处罚案件20729件，接受行政执法机关提出咨询125件，建议移送公安机关成功立案47件，起诉6件7人，他们均获法院有罪判决。*以上数据及案件均来源于S区人民检察院“两法衔接”办公室年度总结报告。“两法衔接”工作机制的建立，有效地促进了行政执法与刑事司法之间规范、有效的衔接，有力地推进了依法治市、建设法治政府的进程。

二、存在的问题及原因探析

一种制度的存在并不代表其完美无瑕，实际上，它的建立是权力机关在不同价值取向之间进行权衡的结果。“两法衔接”机制同样如此。无论是机制本身的构建，还是机制内各成员单位之间的意识分歧、利益考量，均存在大量需要协调、完善之处。笔者将以S区“两法衔接”工作机制为例，总结2010年以来机制运行中存在的问题并对其原因加以探析。

(一)准入门槛过低

“两法衔接”机制之所以难以实现预期目标，难以在实际运行中发挥最佳的整体功效，很大程度上在于制度设计的缺陷。2013年底，为实现S区“两法衔接”工作辐射范围“横向到边，纵向到底”的目标，新增了包括气象局、档案局等在内的29家行政执法单位成为联席会议成员。从表面上看，凡是有行政处罚权的机关均被纳入“两法衔接”机制中，实现了全面覆盖，但实际上这些单位或者几年间无行政处罚案件(如气象局)，或者均为警告、罚款等轻微类型案件(如城管)，根本无法达到构罪标准，难以发挥监督移送案件的作用。而且，仅仅为了贪多求全，为了追求数字上的“繁荣”，未对吸纳成员的资格进行严格筛选，以致入选的成员单位太过宽泛，相当数量无实际意义的单位加入，增加了“两法衔接”工作的负担，同时也使该机制显得臃肿，运转不畅。

(二)案件移送标准不明

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条及第11条第1款规定，行政执法机关应当向公安机关移送涉嫌犯罪的案件。然而，目前在案件移送机制的建设方面诸多问题尚未解决。以S区为例，在涉嫌犯罪案件的移送程序方面，《S区行政执法与刑事司法相衔接工作管理办法》第二章至第四章规定了行政执法机关、公安机关及人民检察院各自的职责和程序，对移送涉嫌犯罪案件的基本流程、移交材料、期限、逾期未移送案件的处理、涉嫌职务犯罪的查处等作了较为详尽的规定，但是并未明确涉嫌犯罪的具体标准及取证职责分配。案件移送机制的不完善主要表现在以下两个方面：

一是法律规定本身的模糊性。行政违法与刑事犯罪行为之间往往存在一个临界点，而不论是行政执法机关依据的行政法规还是普适性的《刑法》，对于这些临界点的规定均较为模糊，从而给行政执法机关带来了很大的困扰。[1]如《刑法》第139条“消防责任事故罪”中的“造成严重后果”、第336条“非法行医罪”中的“情节严重”、第338条“污染环境罪”中的“严重污染环境”等均是模糊性的表达，它们作为罪与非罪的标准，尽管司法解释已对大多数情形进行了细化，但在实践中行政执法机关往往对此无法掌握，从而影响了行政执法与刑事司法的有效衔接。

二是机制规定的模糊性。目前，“两法衔接”机制对于移送涉嫌犯罪案件的条件和标准规定得还比较笼统*如《S区行政执法与刑事司法相衔接工作管理办法》仅在第8条规定，“行政执法机关对于案情重大、复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以将案件情况向公安机关、检察院通报，并可以就涉嫌犯罪的标准、证据的固定和保全等问题进行咨询”。，S区“两法衔接”机制各成员单位亦未能出台具体的案件移送标准，加之行政执法机关工作人员日常所接触的案件基本上很少达到刑事追诉标准，因而行政执法机关工作人员对刑事立案标准未全面掌握,导致应当移送的案件没有及时移送。

(三)行政执法机关的强势阻力

作为强势的执法者，行政执法机关掌握着相当大的执法裁量权，而且其中不乏监管的“灰色地带”，浓厚的权力本位意识使其缺乏被监督的意识和习惯，不甘心存在一个制约和监督自身权力行使的机构凌驾其上，对其束缚手脚。因此，监督与反抗监督的角力从机制建立之始就从未停息过。从2010年以来机制的运行情况来看，“两法衔接”工作的开展主要受到来自行政执法机关以下几方面的制约：

一是关口繁多，信息不畅。行政执法机关内设机构多而杂，各科室之间各管一摊儿，形成条块分割，缺乏协作配合。这种组织结构在“两法衔接”工作机制中存在以下弊端：第一，内外关口不统一。如各机关直接对外的第一道关口为法制科，但是实施处罚者为执法科，两方掌握的信息不对等，导致难以全面反馈执法的实际情况。第二，相关联络人员岗位变动频繁，业务交接不畅，出现衔接断层，致部分单位信息录入不及时、不规范、不完整，影响了“两法衔接”工作的正常开展。此外，部分单位执法人员业务素质、执法水平有待提升，有案不移、以罚代刑的根源在于“无知”。

二是畏惧心理，隔阂横生。作为《宪法》规定的法律监督机关，在“两法衔接”机制建立后，检察机关开始涉足行政执法领域，渐次介入行政处罚案件，行政执法机关心存惶恐，唯恐稍有不慎就成为反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门的“座上客”。实践中曾有个别行政执法机关对《建议移送函》不敢接收、互相推诿的情况。这种畏惧心理加剧了行政执法机关与检察机关的隔阂，致“令不行禁不止”的现象频发，有案不移、对检察机关提出的问题敷衍塞责等情况也就屡见不鲜了。

(四)检察机关的监督力偏弱

作为《宪法》规定的“国家法律监督机关”，人民检察院的定位和行使权力性质的界定，直接影响着人民检察院在整个国家权力体制中的定位。[2]在实践中，检察机关的法律监督权通常表现为对公安机关侦查活动合法性的监督权，审查起诉权，对人民法院审判活动、执行活动合法性的监督权，职务犯罪侦查权等。然而，检察机关是否具有一般意义上的法律监督权，即对一般的社会活动(包括行政机关的执法活动，社会组织、团体的公开活动等)是否可以进行监督，目前尚无明确的法律依据。

在“两法衔接”机制中，检察机关作为唯一的“外来户”，自始就面临着身份认同的危机。虽然《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》赋予人民检察院在“两法衔接”工作中具有监督行政执法机关及时移送涉嫌犯罪案件的职权，但由于缺少具体监督权限的规定，没有更高位阶的法律依据，加之行政执法机关受部门利益驱使，对移送涉嫌犯罪案件有抵触情绪，并持消极态度对待，因而人民检察院在行使监督职权时始终面临着太多的掣肘，无法采取强有力的措施。要进一步发挥人民检察院在“两法衔接”机制中的作用，就必须完善相关法律规定，赋予人民检察院对行政执法机关的一般法律监督权。只有这样，检察机关的底气才会更足，腰板才能挺得更直，面对行政执法机关的不配合、消极怠惰，才能擎出监督之利器。

(五)监督机制有待强化

经过近些年的发展，S区“两法衔接”工作中已建立起案件移送监督机制、行政执法案件移送抄备制度等较为齐备的制度机制，但是与制度的健全相反的是，由于缺乏强有力的监督，所以制度的执行落实不尽如人意。最为典型的有：通过机制本身移送的案件线索较少，多数线索的获取在很大程度上取决于人际关系；“两法衔接”工作成绩的好坏对行政执法机关毫无影响，难以通过督察倒逼其提高工作的积极性。此外，由于责任追究机制不完善，行政执法机关对该项工作重视不足，所以工作的好坏对其毫无影响，加之行政执法机关与检察机关分属不同系统，检察机关的监督缺少强制力，面对行政执法机关有案不移、以罚代刑、拒绝配合等情形无计可施，影响了各项机制的落实和整体效果的取得。

(六)资源配置短板

作为检察院侦查监督处内设机构的“两法衔接”办公室，从成立之初就面临着资源不足的困境。身处“案多人少”矛盾突出的侦查监督部门的“两法衔接”办公室，受制于人员配备、物力保障等方面的限制，无法全力投入“两法衔接”工作，致使如平台录入信息的审核、走访工作的开展、案件移送的监督等多项工作无法全面铺开。以S区人民检察院侦查监督处2013年、2014年实际情况为例，“两法衔接”办公室有工作人员4人，他们不仅承担着审查全区所有成员单位报备的信息、定期走访成员单位、协调涉罪案件移送等机制所要求的基本任务，还负责“公检平台”的信息核查，在审查逮捕案件高峰期间(约四个月)3/4的人员被抽调参与办理审查逮捕案件，无力进行多线作战的困境导致一定时期内“两法衔接”工作的停滞。资源配置方面的短板，在相当大的程度上制约了“两法衔接”工作的专业化、实效性。

三、完善机制之初步构想

随着司法领域改革和依法行政理念的深入，特别是中央及地方行政、司法机关单独或联合下发的一系列司法解释、行政规章等的相继出台，上海、北京等试点地区的“两法衔接”工作机制已基本建立并逐渐完善，出现了一批典型示范模式。2014年10月23日通过的《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》明确提出，要加快建设法治政府，“深化行政执法体制改革，健全行政执法与刑事司法衔接机制”[3]。公报将该项机制的建设提升至国家层面，展现了党和国家领导人在建设法治政府、实现依法治国目标上的决心，也从一定程度上反映出“两法衔接”机制已步入政府主导、全面铺开的新的发展阶段。然而，实践中诸多问题的存在较为严重地制约着“两法衔接”工作机制的正常运转，笔者拟在理论与实践的基础上，结合S区“两法衔接”机制运行中存在的问题，提出完善机制的初步构想。

(一)构建以检察机关为主导的机制

作为一项实现行政执法与刑事司法有序衔接的机制，无论是在理论上还是在实践中，都不应忽略检察机关作为“国家法律监督机关”的重要作用。从历史沿革来说，2001年7月4日，国务院第42次常务会议通过了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，明确了行政执法机关、公安机关、人民检察院等执法主体在衔接工作中的职责、移送程序及相应的法律责任。之后，最高人民检察院单独或联合公安部、监察部先后出台了三部规范性文件。*最高人民检察院分别于2001年12月、2004年3月、2006年1月单独或与其他部门共同发布了三部规范性文件，即《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》及《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。上述文件的出台最终确立了检察机关在“两法衔接”工作中的核心地位。[2]

从检察机关的角色定位与职权性质来说，在当前依法行政、依法治国理念全面推开的大背景下，监督职能的充分发挥是社会各项活动合法、有序开展的重要保障。上文提及的因检察机关一般意义上的法律监督权的模糊定位，致检察机关在“两法衔接”机制中监督力偏弱的问题，应由权力机关设定更高位阶的法律依据，赋予检察机关一般意义上的法律监督权，明确其对于行政执法机关的监督权能。

国务院前总理温家宝曾说过：行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里。[4]最高人民检察院检察长曹建明也说过：推动建立和完善刑事司法与行政执法执纪有效衔接机制，加强对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的监督力度。[5]这两个“监督”突出了检察机关在“两法衔接”工作机制中的地位，既包含着对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的监督，又包含着对公安机关不立案的监督，从而构成了“行政执法机关→检察机关→公安机关”这一稳定的模式。

结合学者的相关研究及其他省市在“两法衔接”工作中的探索，一个最符合法理与实际工作需求的机制框架为：检察机关为主导，行政执法机关和公安机关为两翼。其中，检察院侦查监督部门、公安局具体负责统筹协调三方的案件衔接业务，政府法制办负责组织、协调各行政执法机关开展工作，监察局、检察院侦查监督部门负责工作执行情况的督察、通报，检察院反贪、反渎部门负责查处工作中发现的职务犯罪案件。

(二)明确涉嫌犯罪案件移送标准

就我国的司法实践来说，行政执法与刑事司法相衔接主要有两大类：第一类单次行政违法行为达到一定程度后即构成犯罪；第二类是以行政处罚作为犯罪成立的条件，即单次行政违法行为本身未达到构成犯罪的程度。[6]当前，衔接标准(或者说移送标准)的不确定导致行政执法机关无法做到“有案必移”“罚刑分明”，因此，急需明确涉嫌犯罪案件的移送标准，规范案件移送制度，统一各方认识，增强衔接机制的可操作性。

一是编制案件移送标准指南。首先，由检察院侦监部门对照《刑法》《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》中涉及各行政执法机关的主要罪名的追诉标准进行梳理*所涉及的罪名主要包括《刑法》分则第三章破坏社会主义市场经济秩序罪、第六章妨害社会管理秩序罪及第九章国家机关工作人员的渎职罪等。具体来说，第三章包括生产、销售伪劣商品罪，妨害对公司、企业的管理秩序罪，危害税收征管罪，侵犯知识产权罪，扰乱市场秩序罪；第六章包括制作、贩卖、传播淫秽物品罪，破坏环境资源保护罪；第九章包括滥用职权罪、玩忽职守罪、环境监管失职罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等。；其次，由各行政执法机关梳理本部门执法依据(行政法规、部门规章等)，对涉及犯罪的条款进行提取总结；再次，行检两家加强协作，对行政处罚升格为犯罪的情形予以衔接，制作本区《涉嫌犯罪案件移送标准指南》(以下简称《指南》)，作为“两法衔接”工作的办案指引，便于执法人员在执法过程中准确适用法律和打击犯罪。*相关工作可参考深圳市罗湖区的相关做法。深圳市罗湖区城管(执法)局为了准确掌握“两法衔接”工作，把21项行政执法职权所涉及的90余部法律法规中的93个涉罪情形与《刑法》的条文规定相衔接，印制了《涉嫌犯罪案件移送标准指南》，为“两法衔接”工作提供了办案指引，便于执法队员在执法过程中准确适用法律和打击犯罪。参见：李世栋.侦查监督视野下行政执法与刑事司法相衔接的探索——以罗湖区两法衔接工作为视角[J].法制与经济,2009(9)。

二是组织专门培训。首先，“两法衔接”工作办公室工作人员应对《指南》进行研读，熟悉各执法单位的行政处罚与刑事立案标准的契合点；其次，由“两法衔接”工作办公室工作人员对各执法单位进行系统性的培训，使执法人员“有法可依”，提高“行转刑”的意识，及时移送涉嫌犯罪案件。

三是开展典型案例示范。[7]每年度由检察院侦查监督部门对通过“两法衔接”工作机制移送案件后获终审判决的个案实例进行梳理，对行政执法机关发现涉嫌犯罪线索并向公安机关移送、公安机关进行立案侦查及向检察机关侦监部门提请批准逮捕、公安机关将案件向检察机关公诉部门移送审查起诉、公诉部门将案件起诉至法院、法院做出最终判决等一系列诉讼流程予以详尽说明，列明不同部门在相应阶段所做的工作，制作一期专刊，在“两法衔接”工作网站上进行通报，作为典型案例指导各行政执法机关更好地开展案件移送工作。

(三)建立健全考核与责任追究制度

徒法不足以自行。为保障“两法衔接”机制的有效运行，需要建立配套的考核机制及违反机制的责任追究制度。虽然存在前文所述的因准入门槛低带来的成员单位烦冗等问题，但从区域发展大局出发，将上述成员单位一并纳入考核与责任追究制度并无不妥。具体而言：

一是将“两法衔接”工作纳入各成员单位作风和效能测评考核，以此来提高行政执法机关对该项工作的重视程度，提高工作人员的工作积极性和工作热情，保障平台录入案件数量、质量，加大涉嫌犯罪案件移送量。首先，根据各行政执法机关负责人员的职责，设定合理的奖惩机制，纳入单位及个人的年度考核，使该项工作与单位、个人年终奖挂钩；其次，定期由“两法衔接”工作领导小组对各成员单位履职情况进行统计，设立“红黑榜”，在全系统通报，并将履职情况作为确定考核等次及奖金发放的依据。

二是详细规定问责程序，制定具有可操作性的责任追究机制。对于检察机关要求查询案件、调阅有关案件材料、建议移送涉嫌犯罪案件，行政执法机关不予配合或者拒绝移送，有关工作人员违反“两法衔接”信息共享平台有关工作制度，不及时录入、漏报、瞒报行政处罚案件信息，或者损毁、丢失、篡改、伪造电子文件等问题，区分不同情形，追究相关责任人员的行政责任乃至刑事责任。监察部门与检察机关应明确分工，协调配合，充分发挥监督作用，发现行政执法机关在办案中存在违法现象的，检察机关应当提出书面纠正意见，监察部门根据具体违法情形追究行政纪律责任，给予行政处分，情节严重构成犯罪的，移送检察机关反渎职侵权部门依法追究刑事责任。

[参 考 文 献]

[1]田伟,严秀芳.检察机关行政执法与刑事司法衔接的实践分析[J].法制与经济,2011(10)：52-53+55.

[2]练育强.两法衔接视野下检察权性质的定位[J].探索与争鸣,2014(2)：50-54.

[3]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[EB/OL].[2015-08-31].http://news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/24/c_127138435.htm.

[4]温家宝.行政权力运行到哪里 监督就落实到哪里[EB/OL].[2015-08-31].http://www.china.com.cn/news/2009-03/05/content_17379574.htm.

[5]曹建明：把两会精神体现和贯穿于各项工作之中 以检察工作新成效回应人民群众新期待[EB/OL].[2015-08-31].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0321/c64094-24700273.html.

[6]张守良,崔杰.“两法衔接”机制中行政执法信息准入标准研究[J].中国刑事法杂志,2012(9)：121-127.

[7]杜建国.论行政执法与刑事司法衔接工作的实践创新[J].中国检察官,2011(11)：8-10.

Problems and Reflection: Where Does Cohesion of Administrative Law Enforcement and Criminal Justice Go?——Based on Operation of Cohesive Mechanism in S District of Administrative Law Enforcement and Criminal Justice

DONG Jun

(InvestigationSupervisionDepartmentofBeijingShunyiDistrictPeople′sProcuratorate,Beijing101300,China)

Abstract:For solving the problems of replacing criminal penalties with fines, refusing to register existing cases, degrading the criminal cases and other practice, many governments try the administrative enforcement and criminal justice cohesion (hereinafter referred to as "the reduced cohesion") mechanism, and preliminary achievements have been achieved, which to a certain extent promoted the publicity and fairness of law enforcement activities, the law-based administration and the judicial justice. Many problems still exist in practice, which severely restricts the normal operation of the working mechanism of "reduced cohesion". Building the mechanism dominated by procuratorial organs, explicating the transferring standard of the suspected criminal cases, establishing and perfecting the system of assessment and responsibility will help to solve the problems in the operation of the "reduced cohesion" mechanism.

Key words:cohesion of administrative law enforcement and criminal justice; administrative law enforcement; criminal justice; transferring standard

中图分类号：D920.4

文献标志码：A

文章编号：1674-3318(2016)01-0054-05

作者简介：董军(1986-)，男，山东寿光人，北京市顺义区人民检察院侦查监督处助理检察员，研究方向为中国刑法学。

收稿日期：2015-09-15