资源型地区政治生态的生成逻辑与治理路径

2016-03-15张少停

贵州社会科学 2016年12期

关键词：官商资源型一体

张少停

(山西大学，山西太原 030006)

资源型地区政治生态的生成逻辑与治理路径

张少停*

(山西大学，山西太原 030006)

我国资源密集型地区依靠资源禀赋推动经济发展的同时，也暴露出严重的腐败问题，官商一体政治生态是资源型地区腐败问题的症结所在。资源型地区官商一体政治生态一方面源于其历史悠久的官商文化；另一方面源于现实不合理的产权制度，资源权属不清晰导致利益被分割，所有权虚置导致管理权和经营权“私营化”，行政官员通过资源型企业攫取了大量的不当利益，从而形成了官商一体的政治生态。由此引发了生态环境恶化、社会矛盾丛生、利益冲突不断、治理难度加大等问题。现阶段，亟需通过理清矿产资源产权关系、推动资源市场去行政化以及建立收益共享机制等措施，重构益于促进资源型地区健康发展的良性政治生态。。

资源型地区；政治生态；资源产权；官商一体

在资源型地区，基于丰富的资源开采、生产以及销售而产生的官商勾结，官商一体的塌方式腐败，是导致我国政治生态恶化的主要表现之一。所谓官商一体是指官员与商人以违反法律的手段，在商业经营、资源分配等活动中形成权力与利益的交换关系，其结果是个别官员和商人为达到个人利益侵害公共利益。[1]官商一体现象古已有之，是中国政治生态中的一大顽疾。官商一体不可避免地跟官吏贪腐和政治黑暗勾连，成为一朝一代人亡政息的重要因素。如晚清的捐官制度，使得所谓红顶商人盛极一时，加速了满清的灭亡。当年国民党倒台，即是官商一体导致尽失民心所致。[2]从近年来落马官员的案例中也不难发现，腐败背后几乎都隐藏着官商勾结、权力寻租的内在因素。“勾肩搭背”的官商一体现象，特别是以山西省为典型的资源型地区更是出现了令人震惊的塌方式腐败，严重侵蚀了我国的政治生态，对党的威信、政府公信力造成了极其恶劣的影响。因此，重构资源型地区的官商关系，优化资源型地区的政治生态，成为资源型地区乃至全国性的课题。

一、资源型地区政治生态的生成逻辑

在我国，官商一体现象由来已久，是传统中国政治生态恶化的主要表现之一，虽然在计划经济体制下，官商一体的政治生态曾隐匿了一段时期，但体制转轨时期又开始出现，在资源型地区官商一体尤为严重。

(一)资源型地区政治生态的历史与现实逻辑

战国时期卫国大商人吕不韦开创了中国官商一体的先例，在他看来，种田收益不过数倍，货物买卖的收益最多百倍，如果能够扶立一国之君，通过掌握国家大权而取得收益，这是一本万利的大买卖。自吕不韦始，中国出现了官商结合或官商一体的奇特政治生态。然而在封建时代，“重本抑末”是大部分封建王朝的基本国策，商人长期处在社会阶层的末位。不过，在宋元时代，这种状况发生了一定的变化。为了增加财政收入，宋代统治者开始鼓励发展手工业和商业，商人的地位也有所提高。元代重视商品贸易，商人空前活跃，地位远超平民，[3]高官得坐者也不乏其人。明代以来，商品经济空前发展，国家对商人的限制逐渐放松，随着经济积累的增多，一些商人开始通过经济运作打通和官府的通道，社会地位渐渐得到了提高，出现了以晋商、徽商为代表的官商合体家族，对当时的政治、经济、社会产生了巨大的影响。民国时期的“四大家族”更是官商一体的“典范”，并最终导致国民党丧失人心而倒台。在改革开放之初的90年代，我国的市场经济不完善，法治不健全，官商勾结以及官商一体也是非常普遍，恶化了当时的政治生态。有学者早已提醒过，“切莫误入官商一体的歧途”，“厂长、经理兼任党政领导职务弊端多”。21世纪以来，尤其在矿产资源领域，官商勾结、官商一体现象更加严重，成为我国政治生态状况堪忧的根源之一。

根据发生学原理，资源型地区是指该地区的生产和发展与当地资源开发有密切关系。随着资源开采力度的不断加大，对当地人民的生产、生活和生态环境造成了严重危害。为了继续维持对矿产资源的利益索取权，矿产资源采掘上与当地官员勾结在一起，不断恶化当地的政治生态。在这些因素的叠加下，资源型地区的生态、政治、经济、社会互相影响，各种问题相互叠加，致使转型发展遥遥无期。普遍的逻辑是良好的资源禀赋，特别是优质丰富的矿产资源是资源型地区工业化起步和经济发展的基础和“引擎”，[4]而目前在我国资源型地区遭遇到的“资源诅咒”现象值得反思。

首先，计划经济体制下的政企关系。改革开放前，我国实行计划经济发展模式，在国家全面垄断资源配置的产权制度设计下，国有资源型企业受政府领导，由政府管理和控制，其管理机构由政府组建，管理人员由政府任命。矿产资源开采的主要目标是为国家工业化提供原材料。计划经济体制下，国家垄断了矿产资源的生产、交换、消费、分配等各个环节，把各种指标下达给国有资源型企业，企业只需要按照计划完成指标即可，由于不存在任何市场交易行为，企业成了政府的附属。计划经济体制下，政企关系有如下表现：其一，资源配置权力掌握在各级行政部门及其官员手里，矿产资源完全按照国家工业化建设指标和居民生活的部分需要进行有计划开采和无偿使用，这些矿产资源大都有固定的供应对象。其二，国有重点矿产企业和地方国有矿产企业都仅仅是生产组织，其行为动机是完成国家计划的开采任务，并不从事经营活动。因此，在资源领域很难形成特殊的利益集团。其三，国有资源型企业领导和职工的工资与行政级别和生产任务挂钩，政府行政官员与企业官员的关系与资源开采任务和指标密切相关。生产任务能否完成，直接关系到国家计划目标能否实现，也是决定政府官员、企业官员和职工工资的关键因素。最后，矿产资源开采任务是由国家根据企业规模和当时的技术条件确定，并委托给国有企业和集体企业执行，资源价格由国家统一确定。没有市场竞争，也不存在利润压力，不会出现资源掠夺式开采的问题。

由上可见，在计划经济体制下，矿产资源开发与经营完全由国家垄断，在资源开发领域基本上不存在权力寻租的空间，也不会出现官商勾结谋取私利的腐败现象。然而，在这种体制下，尽管不存在官商一体、官商勾结的政治生态问题，但存在官商一体的“基因”，一有条件就会生根发芽。

其次，不完全市场经济条件下的官商关系。改革开放之初，在先富带后富理念的指导下，国家为了让资源丰富的地区依靠资源富裕起来，出台了“有水快流”的政策。政策初衷是，在资源领域国有企业让出一部分资源让群众开采，由国有企业向他们提供技术指导，国家也可以获得部分税收收入。此后，在许多国有企业的边沿、外围、小矿脉等无法使用大型机械开采的矿产资源都让予私人开采。有了“有水快流”的政策支持，再加上“GDP”主义至上的政绩观，地方政府也大力支持私人办矿。虽然地方政府不能直接参与国有矿产资源的利益分配，却可以获得一定的财政收入。地方官员无视开采规律，热衷追求短期效益，放任私采滥挖。这一时期，资源型地区依赖矿产资源大力发展经济的同时，产生了一系列的负面影响，特别是生态破坏、环境污染以及频繁发生的矿难，严重影响了矿区居民的生产和生活，制约了资源型地区经济和社会的健康发展。

再者，“政府的特许、配额、许可证、批准、同意、特许权分配——这些密切相关的词的每一个都意味着由政府造成的任意或人为的稀缺”。[5]“有水快流”的政策是在没有建立完善的市场经济条件下出台的，政府不但拥有矿产资源的所有权，而且垄断了矿产资源的开发权、管理权以及经营权，由此给权力寻租留下了巨大的操作空间。

因此，市场经济体制不完善的条件下，政府对资源的高度控制和人们追求利益的强烈冲动相互结合、交织、叠加在一起，形成了极具资源型地区特色的官商一体现象，无视生态环境、无视公共利益、无视道德法律等破坏政治生态的行为也就难以避免。

(二)资源型地区政治生态产权与政治逻辑

产生资源型地区官商一体政治生态的现实因素主要有三个方面：一是制度因素。由于产权权属不清导致资源利益被地方和部门利益分割，管理机制不完善为权力寻租制造了空间，所有权虚置导致政府和矿企背离公共利益；二是市场因素。政府通过行政审批等干预手段导致矿权市场难以形成，滞后的矿权市场建设导致矿权出让机制难以建构并有效运转，利益分配和财税体制不合理造成地方政府过于看重地方利益和部门利益；三是政策因素。资源税收依据不当引发资源型企业投机行为，资源整合政策不稳定加剧权力寻租，行政指令的随意性强化官商一体关系。

一是产权界限模糊使官商一体成为可能。当前，我国资源市场存在的突出问题之一是产权界线模糊。产权制度的起源与资源的稀缺性有关。资源稀缺性的特点决定了资源需要一套法律上完善并且强有力的产权制度，否则在资源的开发和利用过程当中，必将产生资源的滥用，更为重要的是产权不清引发各利益主体之间的矛盾和冲突，并有可能出现以暴力手段来占有和维护排他性产权。[6]产权不清晰为官员权力寻租提供了机会，为商人以不正当手段获取资源提供了条件，进而造成市场配置资源失灵，权力配置资源盛行。因此，资源产权不清晰是导致官商一体的根本原因。

矿产资源权属不清晰导致资源权益被分割。我国是社会主义公有制国家，按法律规定，矿产资源属于国家所有，也就是全民所有，而所有权的行使主体是国务院。但具体到操作层面并非如此，从国务院到地方各级政府之间产权界线不清晰。国务院代表国家行使矿产资源的所有权，缺乏明确的人格化责任主体，实际上中央政府和地方政府之间形成了“委托——代理”关系。在委托代理过程中，国务院、地方各级政府分别扮演了矿产资源所有权的代表者、开发经营的参与者和实施者的角色。资源规划的编制、资源政策的制定以及资源利用与保护的宏观调控属于国务院负责，最为重要的审批发证工作由省级行政主管部门负责，兼具地方立法和矿产资源合理利用、保护与监督。而资源补偿费的征收、较小规模矿产资源的审批发证工作则由市县级煤炭行政主管部门负责，并负有资源的合理利用和保护监督的责任。从以上分析不难发现，资源所有权收益实际上是被地方和部门所分割，国家所有权在经济上未能得到真正体现，在法治规则还未成为调整利益主体之间关系的主要方式之前，地方政府、以及各利益集团甚至个人合谋分割了矿产资源的全部利益。

管理机制不完善导致管理失效。在矿产资源管理中，分级管理的方式是除了“委托——代理”式管理的另外一种重要管理方式。首先，资源管理权和开发权由各类资源管理部门接受国务院委托进行管理，资源勘探权和开采权则由各级地方政府受资源管理部门委托进行管理，资源审批权和监督权则由地方资源管理部门受各级地方政府委托来施行。这种层层委托、分级管理的关系，由于缺乏相应的“约束——激励”机制，加上中央目标和地方目标不同，最终产生了利益分割和利益冲突。其次，由于分税制的财政税收分配政策和“GDP”的考核机制，导致国家利益在地方利益面前被地方政府抛弃，使得中央目标的代理失效。中央委托、授权地方的矿产资源管理模式，事实上造就了地方政府集所有权、管理权和经营权于一身，为官商勾结或官商一体创造了良好的土壤条件。[7]

所有权虚置导致管理权和经营权“私营化”。对于国有企业来说，矿产资源属于国家所有，采矿企业只负责按计划指标完成生产任务，无须负责资源开采的成本增值、收益分配和地下资源生态保护。因财政来源主要是集体或个体小煤矿，不参与国有矿产的利益分配，在“有水快流”的政策下，地方政府为追求地方财政收入，因而支持开办小型矿厂的积极性很高。在这种情况下，地方官员很可能会与国有企业达成一致，对集体或个人在国有矿产周边违规开办小矿视而不见。在矿产资源经济价值实现的过程中，作为所有权主体的国家没有获得资源所有权收益，作为管理权主体的地方政府也没有获得资源使用权收益，矿产资源的巨大经济利益被实际开采者和经营者的企业和个人攫取了，[8]矿区生活的群众则少量收益。可见，各级地方政府通过手中的资源管理权、企业和个人通过具体的资源经营权在矿产资源的开发利用过程中出于追求自身利益的动机而忽视了国家利益和公共利益。

二是矿业权市场不规范为官商一体埋下隐患。地方政府通过增设管理机构强化和扩大公共资源管控权，在监管和控制煤矿的审批、生产、经营过程中形成庞大的利益链条。以煤矿从成立到运营所需要的“六证”为例，《煤炭经营资格证》的审批权属于安监局，《采矿许可证》的审批权属于国土局，《经营许可证》的审批权属于工商和税务部门等。煤炭的经营与政府采购、物价、供应、质检、安检、称重、财务等部门密切相关。企业要想获得资源开采权和经营权需要迈过一道又一道坎，疏通一道又一道关，权力寻租的空间非常大，[9]官商勾结、官商一体就不难理解了。

对于官员来说，面对巨大的利益诱惑，普遍通过各种方式参与矿产经营。尽管中央一再强调禁止政府官员参与矿产经营，但高额的利润回报使中央的禁令成为一纸空文，地方官员通过入股、委托他人办矿等方式，成为地方煤矿的实际受益者和最大受益者。部分官员利用手中的采矿许可权、开采审批权收取企业的贿赂，放宽对企业的监管，甚至非法侵占国有矿产资源，违法帮助企业偷税漏税，置普通群众与公共利益于不顾。

再者，产权政策不合理促使企业绑架政府。企业往往利用资源税收政策漏洞采取投机行为。我国的矿产资源税征收不是以实际拥有量为依据征税，而是依据资源的生产量和销售量征税，矿产企业不用为其占有的资源负责，只需为开采的资源交税即可，从而造成了哈丁提出的“公地悲剧”，因此，矿产企业的行为动机必然是以短时间内的利益最大化，而忽视资源开采带来的负外部成本。在资源型地区，地方经济命脉掌握在矿商手中，政府治理不得不以资源型企业为主体，并迎合矿商的需求。

行政化的矿产整合政策制造寻租空间。朝令夕改的资源产权改革政策导致企业一方面依附政府官员进行掠夺式开采，另一方面依附官员整合资源。山西省的煤矿整合标准2004年为9万吨/年，[10]2006年为30万吨/年，[11]2009年为90万吨/年。[12]这种政策变化尽管在减少煤炭安全隐患、提升煤矿技术水平方面做出过重要贡献，但也增加了行政权力向煤矿进行权力寻租的空间。

行政指令的随意性强化了官商一体关系。在山西，为了躲避责任以及降低治理成本，大多数地方政府往往通过最简单的手段处理煤矿安全事故，即只要某个地方发生矿难，无论什么原因，这一地方的全部煤矿都被关闭，由此导致很多企业都被无辜牵连。小矿的违规审批和生产，必然的结果是安全事故难以避免，企业也因此经常性停工停产，利益损失严重。再加上我国的资源市场机制不完善，矿企应对市场风险能力较弱，对政府依赖性较强。在这种情况下，企业大多通过向政府官员寻租的方式明停暗开，以减少损失。地方政府官员也有意无意扩大关停范围，坐收不当利益。

二、资源型地区政治生态的不良后果

恩格斯说过，“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们”。[13]由于官商一体的政治生态，自然资源由此成了地方经济和社会发展的“诅咒”，引发了生态环境恶化、社会矛盾丛生、利益冲突不断等诸多不良后果，严重威胁到资源型地区居民的生存状态和社会的安全稳定，必须加以重视。

(一)生态恶化威胁居民生存

矿产资源开采本身就是一种对地质和生态环境有一定破坏的产业类型，由于企业过于追求经济利益，而政府又缺乏有效的监督和监管，企业肆无忌惮的掠夺，必然导致生态破坏和地质灾害越来越严重。如煤炭含量丰富的山体被采空后引发地面塌陷，长期开采而又缺乏保护措施导致植被破坏、水土流失等，最为严重的后果是矿区居民的生产生活条件被破坏。煤炭开采过程产生的工业污水导致矿区居民生活用水被污染，土壤被污染，采矿留下的大量尾矿固体废料等，严重威胁到矿区居民的生命财产安全。据专家估计，山西每年因挖煤遭受的损失高达300多亿元，采空区面积多达5000多平方公里，采煤塌陷区面积达3000平方公里，目前仍有2000多平方公里采煤塌陷区亟待治理。[14]

另外，粗放式经营造成矿产资源浪费严重。刘京希认为良好的政治生态需要坚持市场和政府的有限性原则。市场范围或政府权力的扩张容易导致金钱与权力的交易和共谋，以及由此而生的权力腐败和市场外部性问题。[15]在资源型地区，由于官商一体的政治生态，企业必然会选择掠夺式开采和粗放式经营，造成资源低效利用和严重浪费。根据国家安全监督管理总局公布的数据，2005年中国煤矿开采量超过3400亿吨，其中回采率只有10%至15%的小煤矿开采量超过2200亿吨。而且矿企和地方政府官员只顾在资源开采和经营中牟取暴利，不管资源利用中的技术开发，其中蕴藏的高价值成分白白流失掉了。

(二)贫富分化诱发利益冲突

严重的贫富差距是导致社会分裂，产生社会矛盾与冲突的基本的经济根源。[16]在矿产资源开采和开发利用中，部分官员利用手中国家和人民赋予的权力在矿场审批和经营中收受贿赂，大量攫取本属于国家和人民的财富，甚至将国家财产直接占为己有。矿企在腐败官员的庇护下通过非法开采和偷税漏税获取了大量财富，却逃避矿区恢复与治理的外部成本，也成为资源利益的最大获得者。与之形成鲜明对比的是贫困矿区居民。矿产开采造成的地质灾害和生态破坏，使他们失去了生存环境和生产生活条件，只能依靠外出打工维持生计。在官商一体的政治生态中，资源型地区存在巨大的贫富差距。

马克思认为产权的本质是人与人(阶级与阶级)之间的利益分配关系，而非人与物的关系。[17]34由于官商一体的政治生态，部分商人依靠官员，通过非法手段利用国有矿产资源暴富起来，其财富获得是建立在损害矿区农村和矿区居民利益的基础之上。在财富二次分配机制不完善的情况下，暴富起来的商人宁可移民，也不会主动放弃既得利益为矿区损失做出补偿。面对因资源开采而不断恶化的生存环境，矿区居民也会采取各种方式维护自己的权力，以“弱者的武器”甚至有时采取过激的手段阻止矿企正常生产，迫使矿企为居民的利益损失做出一定补偿。有些矿企老板无视法纪，甚至雇佣黑恶势力打击报复当地居民。此时，一些与矿企关系密切的地方政府官员不仅不会维护矿区居民利益，反而会与矿企一道打击维权居民，加剧利益冲突和社会矛盾。

(三)治理异化引发社会冲突

官商一体不仅造成官员腐败，损害党和政府的形象，而且扰乱了正常的市场经济秩序，构成了对政权和干部队伍的腐蚀，对我国社会制度和社会稳定构成了潜在威胁。[18]矿产资源产权不清晰导致地方政府只关心地方财政或官员个人利益，在资源管理和审批中通过官商勾结和权钱交易获取暴利，而对矿区居民利益关注不足，引发矿区居民对地方政府的不满。在资源型地区，许多矿场经营者拥有党代表、人大代表、政协委员、劳动模范等荣誉性政治身份，还有的直接就是党政干部、村干部等实质性政治身份，致使矿企与矿区居民的矛盾演变成党群、干群矛盾，加大了矿区居民对地方官员以及地方政府的不满。有些地方官员在处理群众上访等事件中，有意不作为，偏袒企业，打压上访群众，导致地方治理陷入瘫痪。清廉的官员是善治主要的内容。[19]而在官商一体的政治生态下，很难出现清廉的官员，因此，地方治理很难实现“善治”。

三、优化资源型地区政治生态的现实路径

实际上自2006年开始，全国范围内的矿产资源整合工作就已经展开，到2011年整合工作基本完成，基本解决了大矿小开、一矿多开和矿山企业“多、小、散”等问题，实现了办矿体制大变革、办矿布局大调整、生产方式大转变，走进了规模化、集约化、机械化、多元化和可持续发展的大矿时代。[20]通过整合，把开采和经营矿产资源的权利收归国有大型能源企业。另外，近年来经济不景气尤其是煤炭行业遭遇“市场寒冬”，加之中央反腐力度的加大，资源型地区官商勾结谋取暴利的现象得以遏制。然而，滋生官商一体的土壤依然存在，为进一步优化资源型地区的政治生态，需从以下方面入手：

(一)理清产权关系，建立科学的利益分配机制

官商一体的政治生态，造成了资源型地区经济发展和地方治理的双重困境。通过分析不难发现，矿产资源不清晰是导致官商一体政治生态的关键因素。产权制度安排是矿产资源得到有效利用的制度基础，推进产权制度改革必须明晰矿产资源的所有权和经营权，保障资源所有者对资源的索取权和控制权。只有通过深化资源产权改革，才能从根本上消除官商一体的政治现象，减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态。[21]需要强调的是，在产权改革过程中，必须防止部分学者受西方资本主义产权理论(科斯定理*科斯定理通常指的是科斯的产权理论，西方学者普遍认为源于科斯1960年《社会成本问题》中的案例。)影响的资源产权私有化倾向，坚持按照马克思的所有制理论和产权理论，坚持以公有制为主体，多种产权制度并存。[17]25正确处理国家和地方政府在矿产资源开发利用中的利益关系，建立中央政府、各级相关部门以及地方政府之间合理的利益分配机制，最终实现资源开发与地方利益的一致性，实现资源收益共享。

(二)推动资源市场去行政化，建立规范的资源监管机制

优化资源型地区政治生态的根本是政府向企业赋权，并采取清权、简政、晒权等措施推动资源市场去行政化，充分发挥市场配置资源的决定性作用。同时要更好地发挥政府作用，用市场规则规范企业行为，以优质服务助力当地企业发展。要完善探矿权、采矿权出让、转让制度，推进矿业权有形市场建设。同时深化矿产资源价格改革，建立反映资源稀缺程度的价格机制。市场经济本身也是法治经济，把矿产资源管理纳入法治轨道，建立完善的矿产资源规划体系，统筹矿产资源保护与合理利用。要明确相关部门的管理职责，理清不同部门间的权责界限，建立权责利相统一的管理体制。

(三)确保群众共享资源利益，建立规范的社会参与机制

资源开发利用过程中利益分配不公平是引发大量社会矛盾的主要原因，合理分配资源利益，防止贫富差距拉大就成了当前解决人民内部矛盾的一个关键性问题。应当从政治上看待收入分配不公的问题，[16]确立“发展成果由人民共享”的基本原则，让人民群众尤其是矿区居民参与资源占有、使用和分配的过程，确保资源利益能够公平分享，既有利于资源开采中的负外部成本内部化，也有利于监督企业和政府行为。与此同时，需要联合广泛的社会力量，包括新闻媒体、公益组织、社会团体、职业律师等的广泛参与，因此要鼓励社会力量参与和监督填补资源型地区开采过程中的监督空缺。

四、结论

官商一体古已有之，不可避免地与政治腐败勾连在一起，是不良政治生态的重要表现。当前，官商一体导致以山西省为典型的资源型地区出现了塌方式腐败，严重侵蚀了我国的政治生态。尽管资源型地区官商一体的政治生态有历史的原因，但更是现实不合理产权制度的产物。计划经济时代，矿产资源的开发与经营完全由国家垄断，在资源开发领域基本上不存在权力寻租的空间，但存在官商一体的“基因”。改革开放之初，市场机制没有完全建立，法律制度也不健全，地方政府对资源的高度控制和人们追求利益的强烈冲动交织在一起，形成了极具资源型地区特色的官商一体现象。更深层次的原因在于不合理的产权制度，尽管法律明文规定矿产资源属于国家所有，然而现实情况却是中央政府和地方政府之间没有清晰的产权界线，只能以“委托——代理”的方式，中央政府将矿产资源的具体管理权交给地方政府和各级部门，导致了资源收益权被分割为所有权、管理权和经营权。由于缺乏相应的“约束——激励”机制，加上分税制和“GDP”主义考核机制，地方政府官员往往会倾向于选择地方利益和个体利益而背离国家利益，矿产资源的资产收益变相转化为地方政府、管理部门甚至是个人或利益集团的利益。管理权和经营权实际上变成了“私营”，资源型企业需依附官员才能获得矿产资源的开采权和经营权，行政官员通过资源型企业攫取了大量的不当利益，从而形成了官商一体的政治生态。由此引发了生态环境恶化、社会矛盾丛生、利益冲突不断、治理难度加大等问题。

近年来经济不景气尤其是煤炭行业遭遇“市场寒冬”，加之中央反腐力度的加大，资源型地区官商勾结谋取暴利的现象在一定程度上得以遏制。然而，滋生官商一体的土壤依然存在，仍需要进一步优化资源型地区的政治生态。首先要理清矿产资源的产权关系，建立科学合理的利益分配机制，在资源开发中实现国家利益与地方政府、各级部门之间的利益一致。其次要推动资源市场化，确定市场在资源配置中起决定性作用，同时加强资源开发利用过程中的监督和管理，维护良好的矿产资源开发秩序。第三要建立收益共享机制，确立“发展成果由人民共享”的基本原则，让人民群众尤其是矿区居民分享资源利益。

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