杰斐逊总统“超宪行为”探析——从美国路易斯安那土地购买的视角观察

石庆环 李 越

(辽宁大学 历史学院，辽宁 沈阳 110136)

杰斐逊总统“超宪行为”探析
——从美国路易斯安那土地购买的视角观察

石庆环 李 越

(辽宁大学 历史学院，辽宁 沈阳 110136)

1803年路易斯安那土地购买事件，无论从疆域版图还是从经济价值上看，都在美国历史上占据重要的位置。但土地购买条约的签订，在一定程度上又带来了美国宪政体制的变化。在美国早期宪政体制之下，总统的外交权力虽有限，但界定得并不十分明晰。在此前提下，总统在外交上或者无法作为，抑或作为过度。杰斐逊总统对路易斯安那土地的购买，便是其中一例。在不违反宪法的前提下，通过“超宪行为”，杰斐逊行使了此前其他总统未曾行使过的外交权力，开创了一个政治先例。

美国；杰斐逊总统；宪政体制；“超宪行为”；路易斯安那土地购买

托马斯·杰斐逊是美国《独立宣言》的起草人，共和主义的奠基人，美国国父之一。与华盛顿和林肯总统一样，杰斐逊在美国历史上占据显赫的位置。他主政白宫八年，在外交上最辉煌的业绩，莫过于1803年从法国人手中收购了北美密西西比河流域和落基山脉之间广阔的路易斯安那地区。但在宪法没有明文授予总统有权并购外国土地的前提下，杰斐逊总统将路易斯安那地区收购，不仅有悖于其传统的宪政观，并且在一定程度上超越了宪法的规定，开创了一种新的外交先例，即“超宪行为”。这种政治行为，无论对于早期美国宪政体制，还是后来的总统权力扩张，都产生了较大的影响。然而，就杰斐逊总统路易斯安那土地并购问题，国内学界过往的研究多集中在土地购买起因和影响的分析上，抑或从美国外交史的角度来讨论美国大陆扩张问题，①王希：《原则与妥协：美国宪法的精神与实践》，北京：北京大学出版社，2014；张德明：《国际机遇的利用与美国向太平洋的领土扩张——〈路易斯安那购买〉和〈阿拉斯加购买〉新探》，《史学集刊》 2009年第5期；李欢：《简析托马斯·杰斐逊的扩张思想》，《边疆经济与文化》 2014年第8期；宋云伟：《论托马斯·杰斐逊的外交政策》，《山东师范大学学报》 2003年第5期；贺雅琴：《美国〈路易斯安那购买〉的由来及其影响》，《山西大同大学学报》 2012年第6期。而缺少对土地收购事件本身与美国宪政体制演进之间互动关系的关注与考量。因此，本文尝试在这一方面有所推进，以期引起学界的更多关注。

一、相关理论的阐释

在讨论杰斐逊总统“超宪行为”之前，我们首先必须在概念上弄清楚宪法及宪法的含义。“宪法”Constitution一词，来源于拉丁文的Constitutio，其所表达的意思，主要指关于国家或者政府所建构的组织机构和法律规定。古希腊政治思想家亚里士多德所说的“宪法为城邦一切政治组织的依据，其中尤其着重于政治决定的‘最高治权’组织”②亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，北京：商务印书馆，1965年，第129页。，在一定程度上也表达了此种含义。但需要指出的是，无论在古代还是在近现代西方国家，“宪法”一词所指的法律，不是一般性的法律，而是国家和政府的重要或者根本性的法律。相对于近现代来说，古代宪法内容更具复合性的特点：它既包括有关规定城邦组织与权限方面的法律，也包括皇帝的诏书和谕旨，甚至还包括确认教会、封建主和城市行会势力的特权以及它们与国王等的相互关系的法律；而近现代宪法则主要是国家的根本法：首先，它主要关注国家最根本、最主要的问题，诸如国家的性质、国家的基本国策、政府的组织形式与权力结构、公民的基本权利和义务等。其次，在法律制定和实施上，宪法更具权威性和至高性。关于这一点，正如王希教授所说的：“宪法必须具有‘崇高性’，宪法文化必须成为公民生活和政治行为的一部分。”*王希：《原则与妥协：美国宪法的精神和实践》，北京：北京大学出版社，2014年，第36页。特别是在像美国这样的拥有成文法的国家，宪法的法律效力要高于其他一般法律，在国家法律体系中处于最高的地位。最后，在制定和修改的程序上，宪法比一般法律要求更加严格。它不仅要求制宪的机关，必须是依法特别成立的，而且通过和批准宪法的程序，必须经过制宪机关或者国家立法机关2/3或者3/5的多数票表决。以美国为例，1787年的《美国宪法》是由来自13个州的55名制宪代表组成的制宪机关制定的；美国宪法的通过和批准也是由13个州中的多数州投票最终决定的*Theodore J. Lowi and Bejamine Ginsberg， American Government: Freedom and Power， New York: W. W. Norton & Company， 1990， p.105.。

宪政(Constitutionlism)是一种以宪法为法理和法律基础的国家治理，同时也是一种以宪法为基础的制度建设和政治运作，宪政体制则是以宪法为依据而建构起来的近代政治制度和国家治理体系。无论宪政还是宪政体制，都离不开“宪法”这一核心概念。在这个意义上，宪法与宪政之间存在着紧密的关联性。从逻辑上看，宪政以宪法为起点，没有宪法便谈不上宪政，离开了宪政，宪法便成为一纸空文。从内容上看，宪法的内容直接决定宪政的内容，立宪的目的就是宪政的目的。从价值取向上看，宪法和宪政在民主政治与法治国家建设的内容上，都是以限制国家权力和保障公民权利为根本精神与价值取向*周叶中主编：《宪法》，北京：高等教育出版社，2014年，第175页。。但需要指出的是，宪法与宪政之间也存在着一定的区别，其中最大的区别在于，宪法在内涵和外延上都具有复合性和丰富性的特点，在时限上也具有持续性的特征，并且，在古代和近现代国家建构过程中都曾产生过宪法；而宪政则在一定程度上特指17、18世纪欧洲启蒙运动和资产阶级革命以后才出现的政治制度和国家治理体系，所以宪政体制在时限上更具现代性。更为重要的是，宪政体制重点强调“有限政府”、“法治建设”和“主权在民”原则，同时这些原则也构成了建构宪政体制的核心要素和基本内容*Norman C. Thomas and Joseph A. Pika， The Politics of the Presidency， Washington， D. C.: A Division of Congressional Quarterly INC， 1997， p.14.。

通过宪政理论的阐释，我们又可以进一步总结和归纳出西方宪政体制的基本特点。其一，西方宪政体制既包括对古典民主思想和近现代宪政理念的继承，又包括对长久以来西方形成的社会共识和传统习俗的传承，所以西方人所尊崇的习惯法传统在宪政体制中也有明显的体现*石庆环、李俊霖：《英美两国宪政体制的源流及其特征探析》，《辽宁大学学报》 2016年第5期。；其二，在西方国家宪法和不成文法的形成过程中，充满了政治谈判与政治妥协，尤其是宪政体制的有形部分即宪法文本和制度架构的建构与发展，都经历了一个漫长而复杂的政治辩论与博弈及最终妥协的过程；其三，在西方宪政体制之下，权力分立和人民主权，是其共同尊崇的政治原则。这些原则都没有超越近代启蒙思想家洛克和孟德斯鸠所设计的“有限政府”和“主权在民”的框架，所建立的都是代议制政府，最终目的就是防止行政专权和少数人对多数人实行暴政。并且，为了达到这一目的，西方国家在宪政体制中都赋予了立法机构以更高的地位和更大的权力。“这个立法权不仅是国家的最高权力，而且一旦共同体把它交给某些人时，它便是神圣和不可变更的，如果没有得到公众所委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何权力做后盾，都不能具有法律效力和强制性。”*洛克：《政府论》下册，瞿菊农等译，北京：商务印书馆，1982年，第83—84页。其四，西方宪政体制都具有由社会精英阶层主导的特点。尽管西方在宪政理论上崇尚“人民主权”思想，但在具体的宪政实践中，社会精英的作用不可低估。因为在西方宪政体制建构和演进过程中，不论是制宪会议和政府权力构建，还是对于主流民意的引导和利用，多为上层社会精英所控制。关于这一点，从美国学者埃德蒙S·摩根所观察的结果，我们可见一斑。他指出：“在大多数选举的过程中，名义上的人民主权，似乎是触手可及的，或者说通过这些民主程序，人们相信人民主权的原则得以贯彻，并且被推向高峰。但当我们偶尔近距离去观察某一次选举的具体经过时，便会发现：其实普通民众往往早已陷入了选举中琐碎的事务性活动中，进而很难对他们真正关心的议题施加必要的影响。”*Edmund S. Morga，Inventing the People: The Rise of Popular Sovereignty in England and America， New York:W.W.Norton & Company， p.174.

西方宪政体制的理论特征，在一定程度上又可以通过美国宪政创制的实践得到进一步印证。美国既是欧洲移民在新大陆上建立的近代国家，又是近现代西方具体实行宪政体制的典型性国家。实际上，“1787年美国制宪者们所面临的最大挑战，便是设计出世界上第一个由普选产生的国家行政首脑，而此前并没有先例可遵循；相反，经历英王统治后，制宪者们最小心的就是防止权力集中在一个人手中。”*George C. Edwards III and Stephen J. Wayne， Presidential Leadership: Politics and Policy Making， New York: St. Martin’s / Worth， 1999， p.2.所以，由1787年《美国宪法》所建构起来的政治制度和国家治理体系，不仅体现了“权力分立”和“人民主权”的原则，而且通过相关的修正案和最高法院的司法判例，界定了国家“权力”与国民“权利”之间的界限，并在一定程度上调和和化解了二者之间的矛盾和冲突。宪法(TheConstitution)在第一、第二和第三条中，根据孟德斯鸠的“三权分立”学说，构建了联邦政府组织和权力结构：由参众两院构成的立法机关——国会，行使立法权；作为制宪会议妥协结果产生的行政首脑——总统，行使行政权；由大法官组成的最高司法机关——最高法院，实施司法权。同时，1791年通过的《权利法案》(TheBillofRights)，根据《独立宣言》中所提出的“主权在民”理论，明晰了美国人的基本权利，强化了美国人的权利意识，即“‘权利’不是由某一个人赐予的，也不可以被某一个人任意收回。”*王希：《原则与妥协：美国宪法的精神与实践》，北京：北京大学出版社，2014年，第3页。但需要指出的是，上文谈到的人权学说和分权原则，往往也会因美国宪政实践而有所补充发展，抑或有所改变。关于这一点，正像美国现代宪法学家考文斯指出的那样：“宪法之下的美国政府分权原则的重要性，已因为总统和行政部门的宪政实践而不断地在减弱。这些政治实践包括：总统外交权的扩大，特别是总统在相关海外事务上的积极介入；国会授予总统立法解释范围的扩大；更多行政机构的设置及其职能的增加等。”*Edward S. Corwin’s， The Constitution and what it means today， New Jersey: Princeton University Press， 1978， p.2.因此，行政机构特别是总统作为政府权力结构中的一个最活跃的因素，其政治行为直接影响着美国宪政体制的变化。并且，这种变化在美国早期宪政史上就业已发生，而杰斐逊总统并购路易斯安那土地的政治行为，便是其中最明显的例证。

二、路易斯安那土地购买与杰斐逊总统“超宪行为”

在18世纪末和19世纪初，路易斯安那并不仅仅是指现今的美国路易斯安那州，而是泛指美国中部的大平原地区，其所辖疆域，东起密西西比河，西至落基山脉，南抵墨西哥湾，北至加拿大边界的广大地区。尽管路易斯安那地区的具体边界在当时并未划分明确，但其战略位置却十分重要，特别是对冲破英法两国在北美的包围圈和防范两国对新生的美利坚合众国的侵入。因为“只要英国、法国盘踞在北部边境以及佛罗里达、墨西哥湾和密西西比河流域，则欧洲控制北美大陆的旧梦就可能重新复活，美国同各殖民地的冲突便是不可避免的，它要维持的中立原则也是不能长久的、是暂时的。所以，如何把现有的疆域向西、向北扩展便一直成为他(杰斐逊)政治理念很重要的一部分”。*艾德尼：《杰斐逊：设计美国》，呼和浩特：内蒙古人民出版社，1998年，第677页。正是基于这样一种战略考量，杰斐逊总统在第一届政府任内，便很快地把并购路易斯安那地区提到了政府的重要议事日程。

美国建国之初，其地理范围仅限于阿巴拉契亚山以东的北美狭长地域，其拓展的空间和余地相对较大，所以美国人拓疆的愿望由来已久。美国学者肯尼迪所陈述的“我们现在回望路易斯安那和西佛罗里达地区，在那个历史时刻同时存在着巨大的经济潜力与美国的帝国野心，二者并行不悖地运转着”*Roger G.Kennedy， Mr. Jefferson’s Lost Cause，New York: University of Oxford Press，2003，p.205.的史实，便能说明这一问题。所以美国早期政府的谨小慎微中仍然包含着对于共和帝国的向往。这种向往既是美国梦的一部分，也是杰斐逊总统拓疆思想中的核心内容。并且，在美国立国之初，北美的疆界划分亦不十分清楚，甚至可以说，当时“并没有什么明文条令清楚地划定美国东西的边界。”*Peter S.Onuf， The Mind of Thomas Jefferson， Atlanta: University of Virginia Press，2007，pp.99-100.在此前提下，对法属路易斯安那地区土地的购买，恰好一方面可以消除国内关于扩大疆域而导致共和制度破裂的忧虑，另一方面更迎合了美国人扩大合众国国土面积的主流意识。

那么，法国对出售路易斯安那地区是一个怎样的态度，杰斐逊总统又是通过什么途径获得土地所有权的呢？这可能是我们必须回答的两个问题。

1800年前后，法国在北美的利益和影响主要集中在圣多明各等中美洲的海岛上，而不是北美地区。这是因为在七年战争之后，战败的法国不得已将原法属路易斯安那殖民地转让给西班牙。这一举动对美国来说，显然十分有利。因为日益衰落的西班牙帝国对美国而言，并不具有强有力的威胁。对此，杰斐逊总统本人也认为：“法国人把它自己摆在那个大门前(新奥尔良)，是向我们摆出一种挑衅姿态。西班牙可以平静地保有它多年。它的和平态度，虚弱的状态，会促使它增加我们在那里的方便，所以我们几乎感觉不到它是在拥有这一地方，或许不用很长时间会发生某些情况，把它割让给我们。”*梅利尔·D·彼得森编：《杰斐逊集(下)》，刘祚昌、邓红风译，北京：生活·读书·新知三联书店，1993年，致联合驻法国公使罗伯特·利文斯顿的信，第1271页。这说明此时路易斯安那地区的暂时易手，美国是求之不得的。并且，到“1801年，在路易斯安那地区取得土地赠与的美国人数量已经超过所有其他国籍的人数。”*刘祚昌：《杰斐逊全集》，济南：齐鲁书社，2007年，第923页。如果按照这种发展态势，路易斯安那地区在未来的某一天或许将会被和平蚕食，直至最终并入美国的版图。但出人意料的是，1800年以后，北美殖民属地的政治形势发生了急转。刚刚登上法国权力巅峰的拿破仑，通过《圣伊尔德方索条约》，强迫西班牙将路易斯安那地区归还法国，作为回报，法国将支持西班牙帕默大公的领土扩张。1801年3月21日，法西两国的《阿兰胡埃斯协定》，则进一步完成了这笔交易。而对于法西两国路易斯安那地区的再次易手，杰斐逊总统则十分焦虑。他不仅通过两国大使多次表达了美国的不满态度，并进一步论证美国收购这一地区的可能性。对此，法国最初的态度是不予理睬的。其原因在于：拿破仑上台之后，对于建立一个以海地为中心，加勒比海产糖岛屿为基础，路易斯安那为后勤支援地的北美殖民帝国的愿望十分强烈，所以，当时让法国人出售路易斯安那地区是不现实的。尽管如此，杰斐逊总统并没有放弃努力：一方面尽力打探法国的最新动向，并通知美国驻法公使利文斯顿仔细了解法国的动向；另一方面“尽一切办法阻止法国夺取新奥尔良地区的任何行动。”*David Kiracofe， Thomas Jefferson. A Public Life， A Private Life， Nova: Science Publisher，2011， p.128.当时杰斐逊总统对获得路易斯安那土地的迫切心情和执着态度，我们通过他写给当时驻法公使利文斯顿的书信便可知晓。杰斐逊总统写道：“西班牙把路易斯安那和佛罗里达割让给法国一事，严重伤害了美国”，并且，“法国拥有了新奥尔良的那一天，就决定了它永远被限制在它的低水位标以下的地位上”，“所有这些情况使得法国和美国在一个如此敏感的地点相遇时，再也不可能继续做长期的朋友了”。*梅利尔·D·彼得森编：《杰斐逊集(下)》，第1271—1272页。不仅如此，杰斐逊总统还在信中进一步阐发了法国重新获得路易斯安那地区对美国的危害。他认为，“路易斯安那在软弱的西班牙手中尚且无妨，若易手军事强国法国，将后患无穷，拿破仑会进一步‘盘算加拿大’，‘调动印第安人骚扰美国边境’。”*杨生茂主编：《美国通史》第二卷，北京：人民出版社，2002年，第99页。为了阻止上述可能发生的后果，美国驻法国公使利文斯顿和驻西班牙公使平克尼都进行了积极的外交活动，希望通过和平购买的方式将至少是佛罗里达和新奥尔良地区收归美国所有。同时，杰斐逊总统又委托法裔商人杜邦以非官方的形式游说，向法国政府施压和进行购买交涉。从1801到1802年近一年多的时间里，杰斐逊总统力排国内联邦党人主张通过战争手段来解决美法两国在北美土地争议的动议，始终限定在使用外交途径稳步推进谈判和交涉的范围。但1802年11月新奥尔良的西班牙地方长官下令终止美国在该市存放货物权利事件，最终加快了杰斐逊总统解决路易斯安那土地所有权问题的步伐。实际上，“在购买路易斯安那地区之前，杰斐逊总统最大的愿望，是确保美国人在新奥尔良买卖和存放货物的权利”*Bartholimew H. Sparrow， The Louisiana Purchase And American Expansion，1803—1898.New York: Rowman & Littlefield Press，2005，p.69.，这也在一定程度上说明，作为美国重要的货物出海口，新奥尔良直接关系到美国的经济利益。所以，终止美国货物存放权事件的发生，直接挑战了杰斐逊总统的心里底线。正是鉴于在“新奥尔良存放货物权利一事引起的公众激动已经达到极点”*梅利尔·D·彼得森编：《杰斐逊集(下)》，第1279页。，总统便下决心尽快解决路易斯安那土地归属权问题。

1803年初，在得到参议院同意的前提下，杰斐逊总统又委派詹姆斯·门罗作为特使出使法国，进一步商谈路易斯安那地区和新奥尔良市所有权问题。“门罗一向是一个主张密西西比河航行自由和维护西部利益的战士”*S·F·比尔斯：《美国外交史》第一分册，叶笃义译，北京：商务印书馆，1985年，第148页。，由此可见，此时对门罗的启用，足以说明总统对解决路易斯安那土地问题的态度和决心。而又令美国人意想不到的是，门罗作为特使到达法国之前，拿破仑已经决定将路易斯安那地区出售给美国，并且，“拿破仑想要出售的地区，远超出杰斐逊总统的预期。”*Jeremy D.Bailey， Thomas Jefferson And Executive Power， London: University of Cambridge Press，2007，p.175.拿破仑态度的急转，在一定程度上也出乎美国人的料想，甚至利文斯顿公使和杰斐逊总统并没有提前做好并购整个路易斯安那地区的具体准备，但杰斐逊还是授权利文斯顿公使和门罗特使二人，代表总统全权处理。门罗到达巴黎并同利文斯顿交流之后，提出了“由于华盛顿和巴黎之间通讯困难而情势又很急迫，绝对有必要给全权代表们以相当大的行动余地”*吉尔贝·希纳尔：《杰斐逊评传》，王丽华等译，北京：中国社会科学出版社，1987年，第372页。的建议，于是，门罗特使和利文斯顿公使代表美国政府当机立断地答应了法国提出的要求，并在多次谈判之后，最终在1803年4月30日签订了美法路易斯安那地区土地购买条约。根据条约：美国仅仅支付1500万美元，就获得了整个路易斯安那和新奥尔良地区的土地(平均每英亩土地价值约3美分)*David C. Whitney， The American Presidents， New York: Dounleday & Company， INC.， 1978， p.38.。在1803年秋路易斯安那地区交易结束后，“新奥尔良领地作为独立市存在；在路易斯安那土地购买案的框架下，美国又提出了对格莱德河和西佛罗里达地区的领土要求，而德克萨斯和东西佛罗里达地区则名义上仍旧由西班牙管辖。”*Roger G.Kennedy，Mr. Jefferson’s Lost Cause，p.206.

美国作为现今世界上国土面积名列前位的疆域大国，其重要组成部分的路易斯安那地区，是1803年杰斐逊政府从法国人手中购买的。美国学者费根鲍姆所感叹的“我们现在很难想像没有路易斯安那地区的美国地图”*Gail Feigenbaum， Jefferson’s American and Napoloen’s France，Seattle: University of Washington Press，2003， p.257.，实际上就是对并购土地价值的评估。购买路易斯安那土地固然有利于美国扩大版图和提升其在北美的战略防御能力，但杰斐逊总统的这种政治行为，却在一定程度上超出了宪法所赋予总统的权力，创造了新的外交权力模式，于是，路易斯安那土地购买便与“超宪行为”紧紧地纠缠在一起，既重塑了杰斐逊总统的形象，又导致了美国早期宪政体制的变化。

三、杰斐逊总统“超宪行为”缘由分析

根据1787年制定的《美国宪法》，总统虽有权“与国外缔结条约，任命大使、公使及领事”*《美国历史文献选集》，北京：美国驻华大使馆新闻文化处，1985年，第40页。，但宪法并没有明确规定总统有权并购国外土地，特别是像路易斯安那地区那样如此广阔且重要的土地，因此，从宪政理论与体制架构的角度来看，杰斐逊总统对路易斯安那土地购买的政治行为，实际上已超越了宪法所授予总统的权限。当然，路易斯安那土地购买的政治行为，是属于“违宪”还是“超宪”的问题，学界历来颇有争议。根据宪法理论分析，“违宪行为”是指违反宪法中明示条文的权力规定，或由最高法院通过案例宣布某些政治行为的违宪，而“超宪行为”则是指基于美国宪法拥有较大的弹性、法律本质上的滞后性与被动性而造成的现实问题超出了宪法所能解决的情况下，在不违反宪法和最高法院明文规定的前提下，将宪法权力丰富和扩展的一种政治行为。据此，笔者更倾向于后者。

那么，在美国宪政体制框架内，杰斐逊总统又是如何最早突破宪法的限制，并成功地创造了一种“超宪行为”的呢？

首先，“超宪行为”是杰斐逊总统个人宪政观发生重大转变的必然结果。作为美国《独立宣言》的起草人和制宪国父之一，面对美国发展的现实需要和路易斯安那土地的巨大诱惑，杰斐逊已日益感受到了总统外交权的有限性和国会对总统的掣肘。关于杰斐逊总统的感受，正像美国学者坎宁安在《杰斐逊传》中所记述的那样：“杰斐逊全力以赴的是要使路易斯安那条约获得批准和执行。他认为要得到参议院的批准有一重大障碍：大政府拥有的只是宪法给予的权力；而宪法没有给予它拥有外国领土的权力，更谈不上将此领土并入联邦之权”*小诺布尔·坎宁安：《杰斐逊传》，朱士清、高雨洁译，北京：世界知识出版社，1991年，第257页。。而且“杰斐逊也明白宪法并未授予联邦政府以合并新领土的权力。”*Jeremy D.Bailey， Thomas Jefferson And Executive Power，p.172.那么，要使并购土地行为合法化，总统就得先获得宪法新的授权；而要达到这一目标，只有通过宪法修正案的形式才可能得以实现。但美国宪政体制对于宪法修正案的启用规定极为繁琐，并且，修正案的通过要耗费大量时日，而当时瞬息万变的时局，根本不可能给予美国那么久的思考和政治辩论时间，以等待宪法修正案的通过。有鉴于此，曾作为对宪法进行严格解释的倡导者和支持者，杰斐逊总统不得不摒弃了自己一贯秉承的严格解释宪法的宪政观念，转而赞同对宪法进行宽泛解释。同时，杰斐逊总统身边的智囊官员如驻法公使利文斯顿和出法特使门罗以及内阁部长们，也都劝说总统放弃启用宪法修正案的动议，尽快采取行政手段购买路易斯安那地区。

总统动用行政权并购路易斯安那土地，必然冒险超出宪法的授权范围，但杰斐逊总统还是力主进行尝试。他在写给约翰·C·布列金里奇的信中，已表露出这种态度。他谈到，“我相信，他们将看到，批准它并为它付款是他们对他们的祖国的责任，这样可以获得一个否则他们或许永远没有能力获得的好处。但是，我猜想那时他们一定要诉诸整个国家为宪法增加一项条款，批准和确认国家以前没有授权的行为。宪法没有条款允许我们持有外国领地，更没有条款允许把外国并入我们的联邦。总统抓住能大大地促进他们国家的福利的转瞬即逝的时间，就是做出一个超出宪法之外的行动”。*梅利尔·D·彼得森注释编：《杰斐逊集(下)》，第1313页。同时，我们也可以从总统写给威尔逊·卡里·尼古拉斯的信中看到他对于最终超越宪法限定必要性的解释。“我认为，在当前这一事例中，向人民请求新的权力，借以树立一个广泛地解释宪法的榜样是很重要的”。*梅利尔·D·彼得森注释编：《杰斐逊集(下)》，第1316页。上面的两封信，足以表达了杰斐逊总统试图“超越”宪法限制，进而达到政治目的的态度和决心。甚至“杰斐逊的政敌们，从来没有忘记之初杰斐逊严格解释宪法在路易斯安那购买事件中是如何变松的，但对杰斐逊而言，利益的获得远比关于宪法的疑问更为重要。”*David Kiracofe，Thomas Jefferson. A Public Life， A Private Life， p.129.正是在这个意义上，我们不得不承认，这一时期杰斐逊总统政治态度的变化，最终促成了路易斯安那地区土地购买动议的成功。

学者们在评价杰斐逊的时候，无不认为他“一直深陷于共和宪政主义的思维之中”*Francis D.Cogliano， A Companion To Thomas Jefferson， New York: A John Wiley & Sons，Ltd Press，2012， p.419.，但在美国早期史上，杰斐逊总统的宪政观是有一个转变过程的，即从主张严格解释宪法向宽泛解释宪法的转变，尽管这种转变对“严格解释宪法的方式来说，是一次重大的打击。”*Jeremy D.Bailey， Thomas Jefferson And Executive Power， p.171.而这一转变，又与其担任的政府职务不无关联。在美国早期联邦政府中，杰斐逊一直担任要职，曾任第一任国务卿，第二任副总统，第三任总统。在担任总统的前12年里，杰斐逊与汉密尔顿关于美国立国道路之争，已反映出其强烈的共和主义宪政观，但1800年出任总统之后，他便开始转向联邦主义宪政观。所以，有的学者提到的“杰斐逊最初关于美国未来的看法，事实上正是表现为美国的对立面”，*Peter S.Onuf， The Mind of Thomas Jefferson，p.102.实际上就是指他宪政观的转变。而且在政治生涯初期，“杰斐逊坚信在一个伟大的国家中，广泛分布的权力是保持自由的关键”，*Bartholimew H. Sparrow， The Louisiana Purchase And American Expansion， 1803—1898， p.49.政府应该受到监督。这些信念一直是杰斐逊对抗联邦党人的思想武器。也正是凭借着高深的法律造诣和崇高的政治理想，杰斐逊提出了新闻自由、出版自由、宗教自由、狭义解释宪法等人民共和党的指导思想和奋斗目标。但值得注意的是，在当选总统之后，杰斐逊并未努力去实现这些理想和目标，相反，他的政治观念和经济政策，却越来越接近联邦党人。例如，他接受并不失时机地采纳了联邦党人的许多观点，支持对外贸易和商业、制造业的发展；在宪法解释上，他修正了自己在宪政问题上的原有立场，多次采取了广义的解释方式；他凭借着与国会议员的良好关系和高超的政治技巧，富有成效地与立法部门展开合作，并“一面表示尊重国会，但同时又通过多种方式来建立一个强有力的执法部门，”*王希：《原则与妥协：美国宪法的精神和实践》，第152页。进而达到了扩大总统权力的目的。正是基于这种宪政观的转变，便促使杰斐逊总统在并购路易斯安那地区时，能够当机立断，摆脱和“超越”了宪法的限制。1803年秋天，在催促国会尽快批准并购条约和提供必要财政拨款的同时，杰斐逊总统甚至还告诫国会：“越少提及宪法困难越好。”*David C. Whitney， The American Presidents， p.39.

其次，“超宪行为”与杰斐逊总统本人领土扩张意识紧密相连。从战略意义上说，路易斯安那地区对于美国而言，除了广阔的中西部土地以外，还有更为深远的战略意义。第一，美国并购路易斯安那地区，不仅意味着法国势力从北美新大陆的撤退，而且进一步弱化了法国在中美洲和加勒比海的力量，为美国提供了一个安全的“后院”，后来“门罗主义”的出笼，与此不无关联。此外，中美洲和加勒比国家单一的经济结构，又给美国对外贸易提供一个巨大的海外市场。第二，路易斯安那地区的归并，对于美国防御英国残留在加拿大和五大湖地区的驻军有着深远的意义。独立战争之后，美英两国虽然签订了《巴黎条约》，并规定英国撤出五大湖地区的军事要塞，将这些要塞和地区交给美国管理，但事实并非如此。由于英国一直贪恋新大陆的土地和资源，故而一直没有放弃对五大湖地区的军事行动。同时英国人还煽动印第安人对美国的仇恨，挑拨二者之间的关系，甚至挑起印白战争。而路易斯安那地区的并购，一方面使美国在对抗英国的时候，增添了一个广阔的安全区；另一方面也使美国在对付境内印第安人的时候，增加了安抚与剿灭的双重选择。更为重要的是，路易斯安那地区的并购，给美国向远西部和太平洋沿岸发展提供了一个基础平台。换句话说，如果没有路易斯安那土地的并购，我们很难想像美国后来的大陆疆域和世界大国地位。

杰斐逊不仅是一位成熟的政治家，而且是一位具有战略意识的政治思想家。尽管在当时的许多美国人心目中，“如果说1803年在美国并不急需的东西，那可能是多余的土地”。但“杰斐逊领土扩张的理念却超越了同时代的政治家”，*Peter S.Onuf，The Mind of Thomas Jefferson，pp.99， 102.因为“杰斐逊远在美法就密西西比河的航行权出现外交争端之前，就预见到美国将在美洲大陆的扩张前景”，*BartholimewH.Sparrow，The Louisiana Purchase And American Expansion，1803—1898，p.41.所以，“杰斐逊总统并购路易斯安那及其随之而来建立的新的行政州，必将成为美国未来边疆发展的基本要素”。*Gail Feigenbaum，Jefferson’s American and Napoloen’s France，p.201.杰斐逊入主白宫后，由于制造业能够促进农业发展，他又逐渐改变了对制造业的偏见，并把“扩张思想的农业主义和商业主义来源融合到了一起，即通过大陆扩张最后走向太平洋”。*王玮、戴超武：《美国外交思想史》，北京：人民出版社，2007年，第73页。而在杰斐逊总统大陆扩张战略中，路易斯安那地区占有极其重要的位置。并购路易斯安那地区以后，密西西比河可以正式成为美国的内河，西部的土地又可以为东部人口稠密的地区带来人口释放的出口，这就是美国历史学家特纳所说的“安全阀”*Robert A. Divine， et al， America: Past and Present， Glenview Illinois: Scott， Foresman and Company， 1984， pp.211-212.的作用。同时路易斯安那地区又会自然成为美国的粮仓。还值得注意的是，杰斐逊也是第一个将目光投向太平洋的美国总统。“在并购路易斯安那地区多年以前，杰斐逊就试图派遣人员勘察密西西比河以西的土地”*Gail Feigenbaum， Jefferson’s American and Napoloen’s France， p.205.的行为，在一定程度上也反映出其政治预见和战略眼光。所以，在并购路易斯安那之后短短的几十年里，美国的西部边疆便推到了太平洋沿岸。

再次，利益集团对杰斐逊总统“超宪行为”也起到了助推作用。美国不仅是多种族多文化的国家，而且是多元利益的社会，利益集团在美国社会政治中一直起着举足轻重的作用。甚至早在19世纪上中期，当法国著名的政治游历者托克维尔到达美国时，就已看到：“美国人不论年龄大小，不论处于什么地位，不论志趣是什么，无不时时在组织社团。”*托克维尔：《论美国的民主》下卷，董果良译，北京：商务印书馆，1988年，第635页。所以，利益集团在路易斯安那土地购买问题上所持的支持态度，便构成杰斐逊总统“超宪行为”的强大的社会基础。

美国建国初期，利益集团主要包括南方的种植业与庄园主集团和北方的工商业与制造业集团，双方最初的矛盾焦点，主要集中在偿还国债和雇佣奴隶劳动制度，以及自由劳动体制下的工商业和奴隶体制之下的农业之间的矛盾问题上。国父们在奴隶制问题上采取了妥协的态度，暂时允许奴隶制合法存在，而在国债和合众国银行问题上，又由于汉密尔顿以首都选址作为交换筹码，也获得了麦迪逊等人的支持，但自由劳动制和奴隶制之间的矛盾却一直未得到彻底解决。尽管如此，当时南北经济利益集团都对西部土地心存渴望，并对杰斐逊总统并购路易斯安那土地持赞同态度。就南部种植园主而言，美国南部原始的殖民地种植业是建立在烟草、靛蓝等经济作物之上，这些作物对于土地质量的要求十分高，长时间大面积的种植加之最初种植园主对于休耕和轮耕的忽视，造成了地力下降、产量减少的结果。面对这种严酷的经济现实，南部种植园主们也把饥渴的目光投向了新的土地，而不断地向西部迁徙，开发西部地区以增加耕种面积。与此同时，随着技术的发展，北方工商业和制造业对于一个更为广阔的市场和原材料产地的需求日益增加。作为一个后起的帝国，美国在世界范围内的殖民地争夺中，尚不足以和英法等老牌殖民国家抗衡，故而当时向西部拓疆也是他们较好的选择。由于南北利益集团助推移民向西迁徙，到19世纪前后，美国不仅已将州的范围扩展到了密西西比河流域，并从最初的13个殖民地原始州扩大到16个*Peter S.Onuf，The Mind of Thomas Jefferson， p.99.，并且又开始形成了一个新兴的西部利益集团。从这个角度上说，无论南方种植业和北方工商业集团，还是西部利益集团，此时对于密西西比河的运输以及新奥尔良港口的对外贸易都有着十分巨大的依赖性，这也是为什么西班牙宣布取消新奥尔良的存贮权之后，美国举国上下发出宁可战争也要夺回存贮权的呼声，甚至杰斐逊总统还在密西西比河流域加强了军事部署，以备不时之需。所以，由来自“土地投机家、普通农场主和奴隶主这三大社会势力”*何顺果：《美国历史十五讲》，北京：北京大学出版社，2007年，第93页。所组成的西部利益集团不肯放任路易斯安那和新奥尔良从手中飞走的事实，则进一步说明了当时利益集团对获得西部土地和扩展边疆的渴望。此外，还需要提及的是，1803年前后，美国总统大选将至，作为有志连任的杰斐逊，当然也“无法逃避他的边陲选民的压力。”*查尔斯·A·比尔德、玛丽·R·比尔德：《美国文明的兴起》上卷，许亚芬译，北京：商务印书馆，2011年，第419页。

复次，国会和最高法院的态度，也是不能忽略的因素。1803年的路易斯安那土地并购问题，在当时的一些国会议员特别是联邦党人议员看来，不仅是如何解释宪法的问题，也面临着“政府预算严重超支和对于原著民如何归化的问题”*Jeremy D.Bailey， Thomas Jefferson And Executive Power， p.177.，甚至更是挑战宪政体制和重新界定政府权力格局的问题。但在民主共和党占据多数议席*1803年，美国众议院议席共141个，其中民主共和党人占102个，联邦党人占39个；参议院议席共34个，其中民主共和党人占25个，联邦党人占9个。Jeremy D.Bailey， Thomas Jefferson And Executive Power，p.192.的前提下，杰斐逊总统并购土地的动议却很顺利地获得了国会参众两院的支持。作为一位成熟的政治家，杰斐逊总统还十分擅长与国会打交道。他经常运用宴请和写信的方式，拉近与参众两院议员的关系。此外，作为民主共和党的创始人之一，当时杰斐逊总统是本党的精神领袖，他的威望和人格魅力也深深地打动和吸引着众多的议员；甚至联邦党人议员也对杰斐逊总统赞美有加，称赞共和党领导层对于购买案的宪法解释，聪明地运用了宪法“隐含权”的功能，并在暗中支持杰斐逊总统的土地并购行为。

与国会议员相比，当时最高法院的构成及其法官的政治态度，似乎更倾向于联邦党人，被称为“联邦党人的最后堡垒”。并且，在首席大法官约翰·马歇尔刚刚通过“马伯里诉麦迪逊案”和确立最高法院“司法复审权”的背景下，路易斯安那土地并购的政治行为能否被最高法院宣布为“违宪”，也是杰斐逊总统及其幕僚们所担心的问题。但最高法院却能够审时度势，最终一路放行，这反倒为杰斐逊总统“超宪行为”提供了一种司法保障。当然，这种结果的出现，又与下述因素存在着一定的关联。第一，根据司法权行使的特点，最高法院处于被动行使权力的位置，即在没有原告和正式案件的情况下，最高法院不会行使“司法审查权”。*伯纳德·施瓦茨：《美国最高法院史》，毕洪海等译，北京：中国政法大学出版社，2005年，第42页。这既是对行政权的一种尊重，也是避免出现“少数人选出的司法机构”审查“多数人选出的执法与立法机构”的反民主的矛盾结果。第二，马歇尔大法官虽出身联邦党，但他既是理性的政治家，又远见卓识。一方面他能够清楚地意识到民主共和党人当权的现状；另一方面也能够像总统和许多议员一样，对并购路易斯安那土地的积极意义做出准确的评估。第三，杰斐逊时代的最高法院大法官如首席大法官约翰·马歇尔，最高法官威廉·库欣、威廉·佩特森、塞繆尔·蔡斯、布什罗德·华盛顿和艾尔弗雷德·莫尔等，多为美国开国一代的政治精英，并亲历过像费城制宪会议一样决定美国命运的大事件，所以他们对于国家利益的崇尚远超越政治成见和党派纷争。不仅如此，在路易斯安那土地并购事件结束后，最高法院还将其作为一种司法惯例，默视其成为总统外交权的一部分，这便为美国日后收购和吞并德克萨斯、加利福尼亚、俄勒冈、阿拉斯加和夏威夷等地，预留了司法解释的空间，其对美国宪政体制的影响，既重大又深远。

最后，杰斐逊总统的“超宪行为”，说到底还是与美国宪法的弹性机制和时代局限性密不可分。美国宪法是西方世界的第一部成文宪法，内容简洁明了，且具有宽泛性、灵活性和可持续性的特点。但宪法制定之初所解决的多是当时美国所面临的紧迫问题，对于奴隶制和西部土地等一时无法解决的问题，都采取了暂缓和妥协让步的处理办法。与此同时，“在杰斐逊时代，美国宪政体制在多种外力之下处于不断完善之中。这种外力既包括海外输入的欧洲启蒙思想家的政治理念，又包括美国独立战争期间形成的本土政治意识。”*Francis D.Cogliano， A Companion To Thomas Jefferson， New York: A John Wiley & Sons，Ltd Press，2012，p.419.这些复合的政治思想与复杂的政治现实，不仅造成了美国人新旧世界观之间的冲撞和磨合，而且带来了美国宪政体制的不断调整，以适应和解决美国在发展过程中所出现的新问题。所以有学者指出，“路易斯安那购买事件，既被看作是杰斐逊总统及其政府的最重要成就，又被认为是政治原则屈从于现实需求的典型范例”*Jeremy D.Bailey， Thomas Jefferson And Executive Power，p.171.的论点亦不无道理。

美国宪法的弹性机制和局限性，还体现在其对外交权归属界定的模糊性和特殊性上。美国宪法第一和第二条都谈及对国会和总统的外交权力，如宪法规定：国会享有的直接与对外事务有关的权力，包括商业权、宣战权和明定惩罚权；间接外交权力，又包括为了公共防务和公共福利而拨款和课税的权力；筹建和供养陆军和海军的权力；借贷和造币的权力；建立邮政系统的权利；为实施其他权力和联邦政府其他机构的权力而制定必要而适当的法律权力等。*《美国历史文献选集》，北京：美国驻华大使馆新闻文化处，1985年，第38页；第40页。而总统所具有的与对外事务直接相关的权力，则是在参议院的建议和同意之下，缔结条约和任命大使、公使、领事的权力。与对外事务间接相关权力，又包括总统为合众国陆海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令；行政权属于美利坚合众国总统；总统负责联邦法律的切实执行等。美国国父们之所以运用宪政机制如此分割和界定政府的外交权力，旨在建立一个以国会为中心的共和国，从而防止行政权过度膨胀导致专制的产生。但在设计这一宪政体制的过程中，他们无疑在国会与总统之间制造了一个较为模糊的重叠区域，或许可以称之为权力的阴影区。外交权的分割与阴影区的存在，不仅没有对总统产生强有力的制约，相反，却为总统权力扩张提供了便利条件。在路易斯安那土地购买中，杰斐逊总统所行使的归并法属殖民地领土的外交权，既是对宪法宽泛解释的结果，也是总统侵入宪法设定的国会与总统权力重叠区的一种政治行为。通过这一政治行为，总统已将占有与兼并他国领土的外交权，从阴影区划归到行政权的明示区，并为后来的远西部及阿拉斯加土地问题的解决提供了合法依据。

此外，外交权本身所具有的时效性、保密性和宽泛性的特点，也决定了总统“超宪行为”的可能性。在美国宪政体制中，总统的“一元权力结构”的优势，远胜于国会。与之相比，国会的“多权力中心”和“复合权力结构”倒相对处于劣势。并且，外交权作为一种较为特殊的权力，其行使的过程必然需要一个能快速作出反应且高效解决问题的权力集合体。在路易斯安那土地购买中，对于法国政府态度急转及其对美国资金迫切需求的回应，同时对获得路易斯安那地区巨大的经济和军事价值做出准确与快速的评估，都需要美国联邦政府必须果断且强有力。在此形势下，杰斐逊总统率先使用了“超宪行为”，创设了宪法惯例。当然，这种政治行为也进一步表明：一方面总统为核心的行政权具有天然的扩张性，另一方面外交权是引发宪政体制变化最早的和最活跃的因素。

余 论

通过上文的阐释与分析，我们还可以进一步观察到杰斐逊总统“超宪行为”所产生的后果及所带来的历史影响。

首先，通过“超宪行为”，杰斐逊总统成功地达到了从法国人手中并购路易斯安那地区的目的。19世纪初，在并购路易斯安那以后，美国的土地面积和疆域版图得到了迅速扩大。这样既减缓了东部过剩移民的压力，又解决了移民对土地的需求，并且广袤而丰饶的中部平原，还为美国的农业、制造业和商业发展提供了坚实的基础。同时，在获得路易斯安那地区归属权以后，美国又在西部土地上先后规划出俄亥俄、路易斯安那等多个行政州。西部新州的诞生，为美国政治舞台注入了新的力量。进一步说，西部势力的崛起，使得美国社会利益的格局由南北双向向南北西三向格局演变，美国政治也从早期的“精英政治”转向了中后期的“大众政治”。更为重要的是，通过并购路易斯安那地区，美国不仅将法国在北美的势力驱逐出去，为本土安全提供了安全保障，而且还为美国大陆扩张奠定了坚实的基础。此后，以路易斯安那和新奥尔良地区为西进的大门和踏板，美国开启了向远西部扩展的历程，并在短短的几十年间，美国已将大陆边界推进到了太平洋沿岸，使其从一个大西洋沿岸的蕞尔小国，一举发展成为一个横贯北美洲的大陆强国。正因为杰斐逊总统对路易斯安那土地的并购，使其在次年的第二届政府选举中大获全胜：在17个州中，他得到了15个州的拥护；在选举人团的176票中，他得到了162票。*万昌华等：《美国宪政体制》，济南：齐鲁书社，2010年，第246页。

但还需要指出的是，在“超宪行为”之下，杰斐逊政府对路易斯安那地区的并购和美国后来对西部边疆的拓展，也给土著印第安人带来了毁灭性的打击。换句话说，美国大陆拓疆的历史，就是北美洲土著印第安人的“血泪史”。

其次，通过“超宪行为”，杰斐逊创设了宪法惯例和总统行政特权。从宪政理论上分析，宪法惯例虽不同于最高法院的“司法审查权”和国会或者州行使的修正宪法的权力，它们是由有限的政治主体通常是总统代表的行政部门在具体政治实践中对宪法文本延伸解释而产生的政治行为，原则上不具有法律强制力，但久而久之，当这种政治行为形成宪法惯例时，它们不仅具有法律效能，而且还会得到社会认可。美国最早的宪法惯例，包括杰斐逊所创设的总统并购或归并他国土地的权力和政党政治的合法性。总统行政特权，通常是指总统在履行行政职能特别是在处理应急外交事务时，得到国会认可和默许而超越宪法授权的特殊权力。总统行政特权虽在20世纪以后的美国外交事务中使用频繁，但杰斐逊总统在并购路易斯安那土地时得到参议院支持的事实，在一定程度上已具有了行政特权的属性。在这个意义上，杰斐逊总统宪法惯例的创设和总统行政特权的初步使用，为后来美国行政权扩大特别是总统权力扩张开了先河。

最后，通过“超宪行为”，杰斐逊总统打破了宪政初期的权力格局，带来了美国早期宪政体制的变化。美国建国之初，联邦政府的权力格局基本框定在《美国宪法》所界定的权力格局之中，立法权归国会，行政权归总统，司法权归最高法院，三权分立且制衡，并形成“立法至上”的政治格局。但1803年杰斐逊总统在路易斯安那土地购买中通过宽泛解读宪法，使总统堂而皇之地获得了宪法授权之外的并购外国土地的权力，即“超宪行为”。尤其值得注意的是，杰斐逊总统的“超宪行为”，不仅得到了国会和最高法院的默许，而且还得到了社会各个利益群体的支持，从而在宪政体制内外获得了广泛的政治与社会认同。不仅如此，杰斐逊总统的“超宪行为”，又为日后的美国强势总统如林肯、小罗斯福和尼克松等的权力扩张提供了最早的范本，使行政扩权的星星之火，逐渐形成燎原之势，并最终导致20世纪“行政至上”宪政格局的出现。因为伴随20世纪以后美国世界责任的增多和总统外交权的不断扩大，本文所讨论的“超宪行为”，不仅频繁地出现在美国政府的外交与军事事务中，而且逐渐扩展至其他行政领域，从而进一步导致美国宪政体制的变化。

(责任编辑：郭丹彤)

2016-11-01

国家社会科学基金一般项目“美国联邦政府腐败治理研究(1883—1978)”(编号：14BSS020)；辽宁大学亚洲研究中心亚洲问题研究一般项目“英美宪政体制对二战后日本政治民主化影响研究”(编号：Y201605)。

石庆环(1958-)，女，吉林双辽人，辽宁大学历史学院教授；李越(1990-)，男，辽宁大连人，辽宁大学历史学院硕士研究生。

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1674-6201(2016)04-0075-11