税收宏观调控政策的选择和运用

胡 巍

〔河南大学 法学院,河南 开封 475001〕

宏观经济

税收宏观调控政策的选择和运用

胡 巍

〔河南大学 法学院,河南 开封 475001〕

税收宏观调控政策是当今国际社会处理政府与市场关系的重要手段。由于受多种因素的影响，其实施效果也存在较大的差别。因而税收宏观调控政策运用及其选择应当综合考量影响税收政策实施效果的诸多因素，并与其他经济政策协调一致。这些因素既包括客观经济环境对税收政策的要求，也包括税制本身的完善和税收政策与其它经济手段。

宏观调控;宏观经济政策;税收政策的选择;税收宏观调控政策的运用

引言

税收政策是宏观经济政策重要组成部分，一直是国际社会处理政府与市场关系的重要手段。尤其是上世纪80年代以来，受经济滞涨和通货膨胀的影响，为促进经济复苏和经济增长，税收政策作为宏观调控的基本方式在西方国家被广泛运用，新兴市场国家在经济转型期也十分重视发挥税收政策的作用，并取得了良好的效果。作为新兴市场经济国家之一的中国，经历了由计划经济到市场经济的过渡，虽然这一过程是否完成还存在一定的争论，但其建立市场经济的努力有目共睹，同样在建立和完善市场经济的过程中，税收政策作为宏观调控政策的重要内容和重要的经济手段，始终被中国政府予以关注并频繁使用，*中国人民大学国家发展与战略研究院称：2014年国务院39次常务会议，有20次直接涉及税收。参见《2014：宏观调控大转身 税收政策戏份重》，载《中国税务报》2014年12月26日。日益成为政府对经济与社会发展进行宏观调控的基本方式。纵观中国改革开放30余年的历史，在其宏观调控的诸多方式中，税收政策无疑是最重要的手段之一，从改革开放初期的以工商税制和涉外税制建设(外商投资和外国企业所得税法)为核心的过渡时期的税收法制建立，到1993年税制结构调整以及进入21世纪后的一系列税制改革，无不彰显着政府利用税收政策进行宏观调控的信心，同时也表明中国由计划经济过渡到市场经济的过程中的税收政策的变化。随着当前国内外经济形势的变化，中国经济发展也面临着新的挑战，以“新常态”为标志的经济与社会发展的新变化对税收政策的制定与实施提出了新的要求，因此，如何适应经济与社会发展“新常态”并制定与之相适应的税收政策？如何评价税收政策的实施效果？如何处理税收政策与其他宏观调控措施之间的协调关系？如何确定税收调控与税收法制之间的关系？制定税收政策应当考虑的因素有哪些？等等，是当前中国经济处于“新常态”形势下急需解决的问题。本文立足于中国经济发展的“新常态”背景，结合我国政府实施税收政策的状况，探讨税收宏观调控政策运用的基本规则，以期对我国税收法制建设和完善政府宏观调控制度提供有益的意见和建议。

一、问题的提出(宏观经济背景——新常态)

改革开放30多年来，中国经济与社会发展取得了巨大的成就，创造了中国社会前所未有的物质成果和精神文明，但随着经济与社会的高速发展，促生中国经济与社会发展要素也发生了较大的变化，中国经济与社会发展步入一个新的阶段，呈现出新常态。

所谓经济与社会发展的新常态是指中国经济发展从高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动；政治生活进入新阶段，政治生态、执政环境进一步改观，群众路线教育实践活动不断深入；中国社会发展进入了新阶段，中国社会建设呈现出新常态，社会治理体制不断创新，社会主义法治建设全民推进，人与人之间的关系更加和谐，分享改革开放的成果，人民生活水平进一步提高；中国文化发展也进入了一个新阶段。但不容忽视的是，随着我国经济与社会发展进入新常态，原有的经济增长方式、社会治理模式、人才培养及教育模式等也面临着较大的调整。因此，在经济与社会发展“新常态”背景下，原有的宏观调控政策也将发生重大变化。一方面，由于新常态下经济增速换挡回落，以往人们所期待的经济高速增长模式将会被中低增长速度所取代。*中速经济增长并不意味着经济增长的低速度。由于中国经济发展增速过快，其经济总量也积累到了一定的程度，经济基数大幅度增加，因此，虽然经济增幅放缓，但实际经济增长总量仍然相当可观。这一变化就要求政府在宏观调控目标的选择上坚持从实际出发，一方面要清醒地认识到我国经济发展的新常态，在经济下行压力加大的情况下选择切实有效的宏观调控措施减缓经济增速增长放缓的惯性，确保经济发展的平稳过渡和适度增长，要有忧患意识，切不可盲目乐观。另一方面，在经济发展进入新常态下，经济发展从过去的传统粗放型转为高效率、低成本、可持续发展模式，与此相适应，在宏观调控方面必须将转方式、调结构放在更加突出的位置，创新宏观调控思路和方式，不搞强刺激、大调整，而是坚持区间调控，调控定力更强，抓住经济结构中的关键领域和薄弱环节，调控发力更准；不搞头痛医头、脚痛医脚，而是坚持“统筹调控”，统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生，通盘考虑应对经济下行压力与促进经济提质增效，调控效力更久。

二、宏观调控政策与税收政策的关系

所谓宏观调控政策是指政府运用政策、法规、计划等手段对经济运行状态和经济关系进行调节和干预以保证国民经济的持续、快速、协调、健康发展，是市场经济条件下弥补市场失灵的有效手段，也是当今国际社会普遍采用的处理政府和市场关系的重要手段。其基本目的是通过一系列的法律、经济乃至于行政的手段和方法规范市场行为，保障市场主体的合法权益，协调经济运行，实现社会资源的最佳配置，最终促进国民经济与社会的协调发展。因此，政府宏观调控的手段既包括法律手段，也包括经济手段和必要的行政手段，是综合手段的运用。而在众多的宏观调控手段中，经济手段无疑是当前市场经济国家普遍采用的手段。一方面国家通过立法为市场经济的运行提供良好的法治环境，但法律固有的机制及其稳定性并不能完全反应市场经济的客观要求及其迅速变化的经济形势，法律作用的滞后性明显不能完全适应经济发展和市场主体的客观诉求。另一方面，特定的经济利益始终是影响市场主体行为选择的重要因素，市场主体的逐利性，恰恰给政府通过给予和减少经济利益的办法实现对社会资源的调控和配置提供了便利条件。加上政府采用经济手段的成本较低(相对立法)和行使行政权力的便捷性，政府也愿意，甚至追求通过经济手段和行政手段对社会经济活动进行干预以实现社会的资源配置*纵观整个市场经济发展的历史，无一不是在市场和政府之间的关系问题上进行着激烈的竞争。从上世纪30年代西方发达国家全面“介入”社会经济生活，到社会主义国家的计划经济，无不彰显着政府对市场的控制达到了前所未有的高度。。在众多的经济手段中，税收政策的运用无疑是最主要的手段之一。如果说从政府全面介入社会经济生活到上世纪70年代，政府主要是采用行政手段干预社会经济生活的话，那么，从上世纪80年代中叶开始，肇始于美国、蔓延到整个国际社会，包括发达国家、发展中国家及其欠发达国家的税制改革浪潮则明显地反映了国际社会开始主要运用经济手段，尤其是税收手段对社会资源进行配置的调控方式的转变*这种转变不仅仅是反映了发达国家在探索在经济全球化背景下的政府与市场关系，同时也反映了新兴市场经济国家在实现经济“转轨”的过程中如何正确处理政府与市场的关系问题。。在中国改革开放的30余年历史中，随着政府职能的转变，政府职能逐渐的由管理职能转变到服务职能上来，在强调社会主义市场经济是“法治经济”*以往采用的概念是“法制经济”为了与十八届四中全会关于“依法治国”的表述一致，采用了“法治经济”一词。的同时，政府对社会经济的宏观调控也逐渐的由计划经济转移到主要以经济手段对社会经济发展进行宏观调控上来。且以货币金融政策和财税政策为主，使之构成了经济与社会发展的两大政策支柱*作者认为，当今政府与市场的关系可以简单概括为在“法治经济”的条件下，政府运用宏观金融政策和财政政策对经济与社会发展进行宏观调控，构成当今经济与社会发展的“两条腿”。其中，金融为产业经济提供信贷支持，促进产业经济的发展，而财政则为基础设施、社会保障、民生等提供资金支持。。

三、税收宏观调控政策的实证分析——以房产税为例(重庆、上海)

随着我国市场经济体制的确立和完善，财税政策逐渐成为处理政府和市场关系的主要方式。如果说从改革开放初期(过渡时期)税制体系的建立是为了适应对内改革，对外吸引外资的需要，那么，上世纪90年代大规模的税制改革和新税制的建立以及随后进行的一系列税制改革，则主要体现了市场经济的诉求和政府实施宏观调控，以经济手段配置资源的方式选择，并取得了良好的效果。然而，由于经济活动的复杂性和税收政策与相关宏观调控手段之间需要良好的协调以及税收政策本身存在的法制性、灵活性等特点，税收政策的选择及其实施效果仍存在诸多的限制性条件，以近年来在上海、重庆实施的房产税为例，其税收调控的效果同样引起了学者们的关注，且不论其两市《关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和《房产税暂行条例实施细则》是否符合税收法定的基本要求*新浪网：《税法教授联名上书全国人大 房产税改革的合法性受质疑》，网址：http://wh.jiaju.sina.com.cn 2011年02月22日09:53，2015年10月22日访问。，但其实施效果则明显受到质疑*全丽雯、周凯：《上海重庆房产税试点效果不显著》，载《中国青年报》2013年06月14日。。甚至国家税务总局原副局长、联办财经研究院院长许善达在“清华—财经现代政府与公共治理论坛”上也明确表示，“2011年开始在重庆、上海试点的房产税已经失败，已经被本届财政部、建设部废弃”*金彧：《许善达:房地产税三年内难出台》，新华网，http://news.xinhuanet.com/house/cz/2014-03-18/c_119813432.htm，2015年10月22日访问。。时值房地产税纳入全国人大常委会立法规划之际，学者们仍对两市实施房产税试点的效果存在明显的疑问，甚至明确指出房产改革试点实际上已经失败*新华社：《上海重庆房产税试点四年影响不大出台房地产税有三大难点》，载《东方早报》2015年8月10日。。其两市房产税试点究竟如何，简要分析如下：

1.两市房产税试点的目的

从两市《房产税暂行条例实施细则》的规定来看，在两市实行房产税试点的目的是“为进一步完善房产税制度，合理调节居民收入分配，正确引导住房消费，有效配置房地产资源。”其内容应当包括四个方面：

(1)完善房产税制度。我国房产税虽几经变革，但作为地方税开征的效果并不理想，无论是在将其作为地方财政收入的主体税种方面，还是在筹集财政收入、公平收入分配、正确引导住房消费、有效配置房地产资源方面等都存在许多问题。因此，两市的房产税改革试点带有明显的为将来房地产税的的推出进行“试水”的特点，以期为将来房地产税立法提供可资借鉴的经验，并使之成为保障地方财政收入的重要支柱。

(2)合理调节收入分配。由于近年来，尤其是2006年以来，我国房产价格呈现明显的上扬态势，投资与消费规模日益扩大，成为国民经济与社会发展的支柱产业，但由于分配公平问题没有得到很好地解决，也造成了极为明显的两极分化，收入差别进一步加大。试点希望通过对房产保有环节征税初步解决两极分化的问题。

(3)正确引导住房消费。随着居民收入的增加和房地产消费引导存在的问题，加上居民投资渠道单一，房产已经成为中国居民主要的投资和消费渠道。这种投资和消费在很大程度上对促进中国经济发展具有较好的作用，但也带来了较大的风险，其中，连续的房地产价格上涨蕴藉了极大的市场风险。试点的目的之一是希望通过征税控制一定的市场风险，缩小投资与消费规模，进而控制房价的过快上涨。

(4)有效配置房地产资源。居住权是公民的基本权利之一，但由于社会分配的不均、市场与政府调节不到位、投资与消费的理性参与有待提高等因素的影响，房地产资源并未得到充分利用，房地产资源闲置、浪费问题比较突出，严重影响了社会资源的使用效率。两市开展房产税试点的目的之一就是通过税收政策达到房地产资源的有效利用，减少资源闲置和浪费。

2.实施效果及其评价

从2011年，上海、重庆实施房产税试点以来，虽然其税收要素的规定存在一定差别，但总体内容差别不大。就其几年来的实施效果来看，并未达到预期的目的。其原因是多方面的：

(1)税收范围过窄。从两市规定的房产税征收范围来看，其房产税的征收主要是居民在两市购买的第二套住房，且给予了一定的面积减免，而非居民购买的房产相对居民来说其数量本就有限，因而其税收收入也就无足轻重。

(2)税收征管模式难以保证税收。由于我国税收的征管模式主要是以企业为主要纳税人设计的，就个人征税或者以个人为对象的申报制度存在较多的问题，虽然房产税的征收可以参考和借用房屋登记的有关信息，但与税收征管法的规定尚有相当的距离，也同样影响了房产税试点的效果。

(3)计税依据不确定。以上海市为例，房产税的计税依据为参照应税住房的房地产市场价格确定的评估值，评估值按规定周期进行重估。但由于我国(包括上海市)房地产评估机制并不健全，以此作为计税依据存在诸多的不确定性，所以，“试点初期，暂以应税住房的市场交易价格作为计税依据。”使得税收计税依据存在一定的不确定性。最后，限购政策的实施也制约了税收政策的调节效果。

(4)最后的结论。上海、重庆两市实施房产税试点并未达到预期的目的，在完善房产税制度，合理调节居民收入分配，正确引导住房消费，有效配置房地产资源方面还都有待于进一步改进。当然，如果从更深层次性的税收动机出发和考量，两市房产税的实施目的与抑制2006年以来过度的房价上涨不无关系，但实际效果并不突出，两市的房价仍处于稳步的上涨状态*2015以来，上海市委书记韩正多次在公开场合指出“上海房价已经很高”，控制房价是上海调控房地产市场平稳健康发展的重要目标。在10月9日的会议上，他还把减少对房地产的依赖，提到了对城市、对市民和对未来负责的高度。参见，新浪网，http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20151015/044923478981.shtml，2015年9月20日访问。。

四、影响税收宏观调控政策的制约性因素分析

正如前述，税收宏观经济政策的选择是政府针对不同的经济与社会发展的实际情况作出的选择，受其客观与主观因素的影响，制约税收政策实施的因素很多，大体上包括以下几点：

1.经济因素

随着市场经济的发展，影响市场经济的因素也越来越多，既包括市场的外部因素，如政治体制、重大事件，也包括市场本身的因素。如何在纷繁复杂的经济发展环境下正确认识市场发展的基本规律，本身就需要大智慧。加上不同主体之间的众多利益纠葛，其宏观经济政策选择就显得日益复杂。如上述两市的房地产改革试点，虽然其立法宗旨是“为进一步完善房产税制度，合理调节居民收入分配，正确引导住房消费，有效配置房地产资源”，但其主要目的还是希望通过房产税的开征抑制日益疯涨的房地产价格，挤出房地产泡沫，为房地产业的后续发展提供政策支持。但实际上，由于受到诸多因素的影响，如地方财政收入的稳定及其增长、经济的可持续性发展、不发生较大的经济变动等，在实施税收政策的同时，与此相关的措施并不配套，甚至与此相悖。如房地产调控，虽然政府明确表示希望房地产价格稳中有降，但其政策措施中又包含了诸多鼓励房地产发展的矛盾措施。在金融政策方面，一方面紧缩银根，控制对房地产的信贷规模，但另一方面则允许民间投融资制度的发展，通过民间投融资为地产业提供资金支持，带来了诸多的问题。加上公积金贷款优惠政策的推出和地方政府降低甚至放开商品房限购政策，实际上政府调控房价的措施并没有收到实际的效果，近年来房地产价格一直是呈现逐步上扬态势。其中除维护经济可持续发展的因素外，也不乏利益分配的因素影响，因为1993年税制改革以来，税权及税收利益大部分集中在中央一级，造成地方财力与其事权极不匹配，陷入“土地财政”危机，如果房地产价格过于下降而导致的地方财力不足问题将会日益凸显，因而其政策选择不得不考虑地方财政的实际收入问题。

2.税收政策与其它宏观经济政策的协调

税收政策实际上是通过税收杠杆的作用来达到调节和控制市场的目的。但政府可资运用的经济杠杆并非税收一种。信贷、物价、工资、折旧、成本等也是政府进行宏观调控的基本措施。但由于各种宏观调控措施所发挥的作用以及政府的选择不同，其实施效果也存在较大的差别，加上政策制定还存在“政出多门”的情形，各种调控措施之间的矛盾与冲突时有发生。但总体上来讲，各种宏观调控措施应协调一致地体现政府宏观调控的目的，避免由于诸多宏观调控措施的使用而产生矛盾和冲突。实际上上述房地产调控的例子也恰好说明的宏观经济政策出现矛盾会影响经济政策的实施效果。

3.税制完善和税收法定

税收法定以及税制是否完善也是影响税收政策实施效果的重要因素。一般来讲，税收制度应当遵循税收法定主义原则，课税要素法定、课税要素明确和程序法定，避免税收制度和政策的频繁变动、调整影响税收的稳定性和权威性。但由于市场经济的复杂性，加上经济转型期的影响和政府权力行使的惯性(减少制度约束的权力，包括权力滥用)，其税收权力往往被授予政府来行使*我国目前大量的税收立法为“授权立法”，极大地影响了税法的效力，也破坏了税法的权威性。，这一做法虽然有助于政府利用税收的灵活性调控经济，充分发挥税收政策的积极作用，但与税收法定主义原则存在着明显的冲突，极大地影响了税收政策的发挥和实施效果。与此同时，税收制度的本身存在的不协调及其税制的复杂性也影响了税收政策的实施效果*目前我国税制中最突出的问题是不同所有制之间和不同地区之间的差别性、歧视性、区域性税收政策，直接导致税负不尽公平。。

五、最佳税收宏观调控政策运用的路径选择

1.正确处理税收职能的关系

一般认为，税收职能包括筹集财政收入、宏观调控、公平收入分配以及经济监督等方面。其中，筹集财政收入是税收固有的职能，是税收制度的核心职能。因为税收本身正是基于国家职能的实现和满足国家职能实现所需要的物资条件而产生的国家参与社会产品分配和占有社会财富的手段。因此，只有在满足政府财政需要的前提下才能考虑税收其它方面的职能。因而税收宏观调控政策的选择和运用应当在首先保障税收筹集财政收入职能实现的前提下实施。当然，政府筹集财政收入的过程也是政府参与社会产品与财富分配的过程，其结果必然改变不同主体占有财富的比例关系，这种分配同样也会影响纳税人行为的选择，但与税收宏观调控作为积极的宏观调控手段的运用相比较，显然是处于次要的地位。因而，瓦格纳提出的保证政府财政收入的税收财政政策原则不无道理。

2.正确处理税收调控政策职能与税收公平之间的关系

税收公平原则是由英国古典经济学家亚当·斯密最早提出并系统加以阐述的税收首要原则。所谓税收公平是指不同纳税人之间税收负担程度的比较：纳税人条件相同的纳同样的税，条件不同的纳不同的税。因此，公平是相对于纳税人的课税条件说的，不单是税收本身的绝对负担问题。在现代法治思想的指导下，税法公平原则不仅仅体现在税法创制过程中对税收公平的一种确认，使其上升为法律上的原则，更重要的是税法公平原则的贯彻与实现。因为从根本上说，即使是能够真实反映税收公平原则的最好的税法，也只能是法律条文上的公平，即形式意义上的公平。要使这种形式上的公平转化为现实生活中生动具体的事实上的公平，才能说公平原则真正成为了税法的基本原则。关于税法公平原则的实现，和税法的实现一样需要一整套税法的实现机制来完成。在此原则指导下，税收宏观调控政策的运用必须消除影响税收公平的因素，如我国目前存在的各种税收地方立法、区域税收政策、诸多的税收优惠等是导致税收不公平的主要因素，应在实践中逐步加以消除。

3.正确处理税收调控政策职能与税收效率的关系

税收效率问题，是税收学中与公平问题同等重要的原则问题。美国著名经济学家斯蒂格利茨指出：判断一个良好税收体系的“第一标准是公平。……第二个重要标准是效率。”*【美】斯蒂格利茨、沃尔什著，黄险峰、张帆 译：《经济学》，中国人民大学出版社2005年版。那么，什么是税收效率?多数税收学家认为，所谓税收效率是政府向企业和个人征税不但是收入分配，也是资源转移，是对市场所决定的资源进行重新配置。所以，税收对资源的重新配置既会促进经济效率或效益提高，也会导致经济效率的损失。此外，税收效率还包括税收的行政效率。因此，政府在选择税收作为宏观调控政策时必须充分考虑税收政策的效用，坚持税收中性，避免由于税收政策造成效率损失*事实上由于多种因素的影响，我国税收宏观调控政策在坚持税收中性、不影响纳税人从事经济活动的选择、避免税收效率损失方面存在较多的问题。税收扭曲比较严重。。与此同时，税收政策的运用还应当考虑税收的行政效率和纳税人的遵从成本。

4.税收政策与其他宏观经济手段的协调

税收政策与其他宏观经济政策的协调是指在税收政策之外，政府往往会选择其他经济手段，诸如信贷、财政支出、物价、成本、折旧等宏观经济措施对经济实施调控，而这些不同的宏观调控措施由于体制的原因(如不同政府部门制定)，或者由于对经济形势的认知存在偏差，或者由于经济发展不同阶段调控目标的变化等因素，往往会导致不同的宏观调控措施之间存在矛盾和冲突，因此，政府在实施税收宏观调控措施时应当注意与其他宏观调控措施之间的协调，充分发挥不同宏观调控措施的积极作用，避免由于调控措施的矛盾与冲突造成不必要的管理成本提高和浪费。

结语

总之，税收宏观调控政策的运用直接决定了不同阶段经济与社会发展的走向，具有引导、管理和监督经济法与社会发展的重要价值。因此，政府在选择税收宏观调控政策时应取慎重的态度，综合评价税收政策目标、价值取向及其实施效果，充分考量影响税收政策实施效果的障碍和消极因素，并与相关经济政策协调一致，同时遵循经济与社会发展的总体目标。

(责任编辑：刘 阳)

2016-09-02

胡巍(1964-)，男，河南兰考人，河南大学法学院教授，硕士生导师，研究方向主要为经济法、税法和金融法。

10.3969/j.issn.2096-2452.2016.05.001

F812.42

A

2096-2452(2016)05-0001-06