中国内地与香港廉政治理的多维比较研究

张韵 王晶娜 沈颖

（广西大学公共管理学院 广西 南宁 530004）

一、导言

据国际非政府组织“透明国际”2013年的全球清廉指数报告的统计，中国内地排名第80位，香港的排名第15位。至2014年，中国内地的清廉指数下降4分，排名下降至第100位。由此笔者产生了两个疑问：其一，同属一个国度的中华民族华夏子孙，为什么两地的清廉排名如此悬殊？其二，2014年中国内地反腐力度和范围的增强，为什么清廉指数反而下降？笔者认为答案也许就在香港廉政公署的广告语中“香港，胜在有你和ICAC”。“你”是指公民参与，“ICAC”是廉政公署的英文缩写。香港特区前廉政公署专员汤显明指出：反腐倡廉本身是整个社会的问题，是依靠每一个香港公民的举报和廉政公署的迅速回应，所有人的努力才能保证廉政建设的高效。在中国内地缺乏社会参与以及独立的反贪机构，没有独立的反贪机构相当于同体监督，好比再锋利的刀刃，也无法砍去自己的刀柄[1]。社会参与渠道的不通畅以及内地公民权利意识的淡薄也使得廉政建设缺乏最根源的动力。 随着中国内地反腐力度的增大，声势浩荡地“打老虎”和“拍苍蝇”，民众看到了廉洁政府的希望的同时，“透明国际”报告中清廉指数的下降是否值得我们反思？较2013年相比，中国内地2014年的清廉指数的计算数据来源中“国家风险评估指数”降低10.1分(42.0降至 31.9），另一个是世界公正项目的“法治指数”降低4.5分（45.0降至40.5）[2]。中纪委成为切除腐败“毒瘤”的手术刀后，外部监督薄弱的中纪委成为权利斗争工具的风险是否会增加呢？不同的国情和历史文化的地区对制度的理性选择不同，内地和香港的廉政机构并无优劣之分，但与此同时，香港卓有成效的廉政治理是全世界有目共睹的。由此，希望通过中国内地和香港廉政治理进行比较和总结，学习和借鉴香港成功的经验和成果。

二、廉政机构独立性的比较

我国内地现行的反腐体系主要由三部分构成，包括中国共产党的各级纪律检查委员会（简称“纪检委”或“纪委”），各级人民检察院的反贪污贿赂局（简称“反贪局”）以及各级政府的监察部。地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作[3]。反贪污贿赂局是检察院的内设机构，主要职能是对公共部门行政人员的贪污受贿等职务犯罪进行立案调查等工作。监察部是政府的內设机构，是专门监督检查政府机构和政府公务员的机关。2013年至今充当“反腐先锋”的巡视组，是由党的中央和省、自治区、直辖市委员会成立的巡视工作领导小组[4]，中央巡视组的巡视对象主要是省部级领导干部，巡视组的性质属于党内监督。我国内地的几大反腐机构属于党内的监督机构，并且所受领导机构多，反腐工作无法独立于行政机构和政党。如地方的纪律检查委员会不仅要受同级党委领导，还要受上级纪律检查委员会的监督管辖，反贪污贿赂局是检察院的内设机构，监察部门是政府的内设机构，巡视组对同级委员会负责。换句话说，同为内部监督即同体监督，好比法官为自己判案，如果仅仅用“打铁还需自身硬，正人先正己”的道德约束，缺乏外部约束，恐怕难以取得香港廉政建设的卓越成效。内地廉政机构的公职人员既属于公务员系统，又监督公务员，缺乏独立性的机构设立和人员编制意味着可能难以避免权力、财务经费、人事等方面的制约和牵制，从而影响反腐工作的公正有效运行。

香港廉政公署（Independent Commission Against Corruption）从英文释义上便可知，Independent Commission译义为“独立委员会”。其独立性主要从四个方面体现：一是机构独立，不隶属于任何一个公务部门。廉政公署于1974年2月15日依据《基本法》和《廉政公署条例》成立，是独立及直接向香港政府首长负责的纪律部队及执法机构。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第57条规定：“香港特别行政区设立廉政公署，独立工作，对行政长官负责。”确保了香港廉署机构的地位独立性。二是人事独立。《廉政公署条例》第5条中规定“ 廉政专员……除行政长官外，廉政专员不受任何其他人指示和管辖。”行政专员的工作只对行政长官负责，不受其他部门约束和节制。从人员编制来看，廉政公署的工作人员的招募、流通、培训等制度与公务员相关条例规范类似，但是不论廉政专员还是普通廉署人员均不属于公务员的编制范围，他们通常是以合约形式受聘，从而保证了人事的独立性。三是财政独立。廉政公署经费由最高行政长官批准后，从政府的一般收入中单独拨付，不受其他公务部门约束节制。四是调查权的独立[5]。《廉政公署条例》中订明廉政专员的独立调查权利，廉政专员为顺利执行公务，可以进入政府部门的任何部门，审查各公共部门的所有工作文件、记录、工作簿等；逮捕、扣留和批准保释的权力，并且任何妨碍廉政公署调查人员执行公务即归为犯罪，定罪后可判罚款5000港币及六个月监禁。《防止贿赂条例》中也授予了廉政公署广泛而集中的工作权力，以查证非法交易以及采用不正当的手段获得的收入与赃物。除此之外，为防止贪污嫌疑人逃离香港躲避法律制裁，廉政公署工作人员还被赋予扣留嫌疑人出境证件以及冻结其财产的权力[6]。

三、廉政机构的内外部约束比较

绝对的权力导致绝对的腐败，因此，要把权力关进制度的笼子里。中国内地的廉政机构——各级纪律检查委员会在反腐肃贪方面发挥了重要作用，近年来廉政机构的监督与制衡问题成为学界关注的热点。为推进廉政反腐工作，加强内部监督，中央纪律检查委员会于2014年新创设纪检监察干部监督室，主要负责监督纪检监察干部权力滥用、违规违纪等问题的调查审查工作。2014年 10月广东省纪检监察机关成立内务监督委员会，属全国首创，内务监督委员会主要通过询问质询、评议测评、调研评估、反映转递、明察暗访和案件监督等方式发挥监督作用。首届15名内务监督委员会委员中来自纪检监察系统外的有 9人，包括人大代表、政协委员、民主党派和无党派人士以及专家学者、法律界人士、新闻媒体和机关单位的代表。这标志着我国公民参与廉政治理、推进异体监督的改革历程之路又进了一步。舆论监督是约束政府官员行为的重要渠道，新闻封锁是滋养寻租腐败的温床。只有从制度上保障公共权力运作以及敏感信息的公开透明化，才能把权力关进铁笼里，促使廉政治理在阳光下有效推进。

香港对廉政公署的内外部层层监督与制衡是取得廉政佳绩，赢得民众信任支持的重要保障。香港廉政公署被授予强有力的权力的同时，健全的制衡机制将公权力规制在合法、合理的限度以内。监察和制衡机制主要体现在以下几个方面：廉政公署不仅要定期地向香港行政会议提交并汇报详细的工作报告，还要向立法会负责。在立法会会议中，廉政公署专员须出席并陈述解答有关防治腐败、倡廉教育等政策的出台与执行情况以及经费开支等问题。除此之外，独立检控权是制衡廉政公署权力的重要方式。检控权属于律政司所属权限并独立于廉政公署，对贪污案件的调查与检控的分离可以确保案件的判定更为公正，可以防止廉政公署权力的滥用。与此同时，独立的司法监督是保证廉政公署不会滥用权力的另一把利剑。另外，通过媒体对廉政公署政策、执行程序、办案过程等工作的公开报道，公众通过自媒体参与线上线下的讨论与监督，促使廉政公署更有效地实现其职责。作为公众问责的独立监督机构——投诉委员会和咨询委员会在监察廉署工作中发挥了重要的作用，委员会由四个咨询委员会组成，负责处理廉政公署人员非刑事的投诉与建议。委员会成员通常由社会贤达人士组成，并由非官方人士担任主席职位。除此之外，内部监察在防范权力滥用工作中扮演着不可或缺的重要角色，弥补了外部制衡机构无法实时深入到廉署具体工作的缺陷[7]。

四、中国内地和香港公民精神的比较

（一）内地传统的人情社会和臣民身份文化

传统的中国社会是一个充满人情的社会，每逢佳节也有礼尚往来的习俗。传统习俗蕴含着相互帮助与彼此亏欠，并最终形成了纵横复杂的人情社会网络。传统文化惯性使得人们乐于向为自己提供方便的公务人员送礼，在执行公务时收礼亦属于传统文化中的人情范畴，除此之外，“拿人手短，吃人嘴软”的心理促使公共权力在运用过程中偏颇地使用自由裁量权从而将人情还回寻租者。除去公私参杂的人情传统文化之外，臣民思想也是一个不可忽视的文化因素。中国传统文化强调一一相对，例如国和家、君与臣、父与子不仅是一种相对关系，同样是一种从属关系，强调臣对君的服从，集体观念与以和为尊的思想致使民众更倾向于忽视自己的权利而强调社会集体的稳定与和谐，当不重视自己的公民权利时也就意味着对可能盗取国家的财产亦或是他人的财产的行为而采取事不关己的态度，缺少公民权利意识意味着对社会腐败的治理很可能会采取搭便车的态度，而非积极参与其中共同解决问题。

（二）香港西方民主文化下所形成的公民意识

香港是传统文化与西方民主文化的碰撞与交融，西方委托——代理理论强调政府是公民的代理者，政府的公权力是源自公民私权利的让渡，所以香港的廉政是基于三权分立与选举基础上的。西方民主文化强调对自身私权利的重视与捍卫，公民意识是反腐高效的重要利器。《改革政府》中警察局与犯罪率的案例中显示：要降低犯罪高发区的犯罪率、开办更多的警察局以及安排数量更多的警察在社区巡逻并不能十分有效的降低犯罪率，而真正行之有效的是该社区每个公民意识到这是自己的社区，要捍卫社区安全的权利，共同举报那些罪犯的窝点，帮助警察将他们清理出社区，帮助社区的弱势群体接受教育以及支持和帮助他们就业，这样才能从根本上降低犯罪率。

据香港廉政公署2014年的民意调查数据，香港公众对贪污的容忍度相当低，76.6%受访者认为香港的贪污是完全不可以容忍（即0分）。76.7%的受访者表示如果知道有人贪污，他们愿意去举报，80.6%的受访者认为廉政公署反贪污工作有效，96.9%的受访者认为廉政公署值得支持，97.8%的受访者表示他们在过去十二个月内没有遇过贪污情况。在中国内地举报贪污的渠道有限，通常有信访、电话投诉及网络举报等方式，而且实名举报后遭打击报复、关进精神病院被治疗的报道时有耳闻，而廉政工作中保护证人往往是刑事调查和检控工作成败的关键。香港廉政公署根据《证人保护条例》设立和实施保护证人计划，保护及协助因担任举报者或证人的人身安全或福祉受到威胁的人士。

五、香港廉政治理对中国内地的启示

（一）加强廉政机构的必要独立性

我国有专门的反腐机构，并在廉政治理中抑制腐败的蔓延，保障社会经济高速发展发挥了巨大的作用。但是由于我国廉政机构在人事管理、经费来源、权力运行等方面都不完全具有独立性，所以在打击贪污犯罪工作中容易受到阻碍，与此同时，也没有足够的经费和权力资源来推进反腐工作的有效运行。独立的廉政机构是强力推进廉政治理的重要基础，是预防和惩治腐败的一把利剑。推动我国廉政体系的改革进程应当借鉴香港廉政公署的优秀经验，加强我国廉政机构的必要独立性，在预防腐败、情报处理、调查取证等工作环节予以廉政机构独立的不受其他组织掣肘的工作权限以及独立的财政、人事权力。廉政机构的独立，保障了廉政治理的公正性与权威性，对廉政机构的充分授权是推进反腐进程的关键因素。

（二）强化廉政机构的外部制约

对廉政机构的充分授权和增强其独立性是保障廉政治理工作有效运行的重要手段之一，但是倘若不对权力进行制衡，那么没有限制的反腐权力将演变成后果更为严重的腐败。因此如何设计出一种有效的制衡机制以保障廉政机构权力不被滥用是一个至关重要的部分。可以借鉴香港监督廉政公署的制度安排，并结合我国的国情加强对廉政机构的外部制约，例如创建由人大代表、社会团体、普通公民等代表组成的廉政委员会，专门负责监督廉政机构的工作程序、报告公开、对廉政机构的投诉等工作。与此同时，加快推进《新闻法》等相关法律法规的颁布出台，推动大众传媒监督和制衡廉政机构的工作在阳光下公开运行。

（三）培育公民精神，从制度上保障公民反贪零风险

反腐败工作除了依赖廉政机构的公正高效处理之外，普通公民对腐败的容忍度以及举报意愿也至关重要。由于我国廉政机构职能重叠交叉、整合度不够以及举报保密工作机制的不完善等原因，导致中国内地的实名举报率远远低于香港，这不仅给廉政情报部门对信息核查等工作带来了巨大的隐患，更重要的是，举报人因担心打击报复而无奈选择了容忍腐败行为。从法律制度上保障公民反贪零风险是公民共同参与廉政治理的重要基础，提升廉政治理有效性的重要途径。只有依靠每个公民坚决捍卫自己的权利，共同抵制腐败，才能创建一个高度廉洁的社会。