依法保障少数民族地区城镇化发展权论略

赵博文 杨 微 彩 虹

（河北民族师范学院，河北 承德 067000）

依法保障少数民族地区城镇化发展权论略

赵博文 杨 微 彩 虹

（河北民族师范学院，河北 承德 067000）

发展权作为联合国《发展权利宣言》中所提到的重要人权概念已有30年历史。在我国城镇化进程不断加快的今天，就如何保护少数民族地区在城镇化过程中的发展权问题已经受到国家、地方政府和学者的关注。少数民族地区作为我国城镇化过程中的特殊组成部分，相对处于经济欠发达地区，其发展权的保障问题与其他地区相比仍有很大区别。本文以法学的视角，立足于河北省少数民族地区的人文历史文化、自然客观条件，探究河北省少数民族地区在城镇化过程中遭遇的主要问题，分析思考如何将少数民族地区的城镇化纳入法律轨道，以保障其发展权的实现。

少数民族地区 城镇化 发展权

发展权作为一项在世界范围内确立的基本人权，正愈发的受到全人类的关注和研究。发展权的内涵十分丰富，涉及的内容也非常广泛。如何依法实现和保障发展权，不仅仅是经济发展问题，还涉及教育权的实现、文化权的维护等诸多方面。在法律层面建立起一种可以实现，并使享有发展权的个人和集体权益得到保障和维护，已经是现代文明国家面临的重要议题。

当前，我国正处于快速城镇化进程中，近二十年所达到城镇化发展状况已经是西方国家用时近百年才得已完成的水平。但我国在这场速度空前的城镇化浪潮中也出现了许多问题。在河北省，很多少数民族地区作为地理环境相对不适宜大规模城市发展的区域，城镇化发展异常缓慢，所以，如何保障这些少数民族地区城镇化过程中的发展权，便成为了河北省继续进行城镇化发展时必须认真分析并解决的重要课题。

一、河北省少数民族地区城镇化发展权概述

（一）发展权的概念

发展权，即个人与个人的集合体得以在时间和空间维度上相互协调、相互促进、协调持续发展的一项基本人权。［1］发展权作为二战以后新兴的一项基本人权其本质是对旧有的经济发展模式和世界秩序的反思，所以发展权的内涵除了拥有每个人都应拥有追求自由、财富和安全的权利之外，还包含了国家和社会应提供满足个人和个人的集合体参与和共享经济发展的内容。所以，发展权作为一项集体性权利，为保障其实现，对法律制度和国家政策提出了更高的要求。笔者认为，保持主体的文化特点是发展权得以实现的前提，保障主体所在的区域经济健康、持续发展是发展权实现的基础，为主体提供有效、全面的社会保障服务是保障发展权不受干扰的不竭动力。

对于少数民族地区的发展权，其本身又带有特殊性。少数民族作为《公民权利和政治权利国际公约》中的“少数人”，其发展权的行使还需要赋予少数民族一定的政治权利，同时还要对其文化、宗教、语言进行特殊的保护。只有这样才能真正保障少数民族的基本人权，进而实现发展权。我国的民族区域自治制度在基本法的层面上为发展权的保护提供了支持，但就目前我国的民族区域自治制度的运行而言，在何保障少数民族发展权的问题上仍存在许多有待改进、完善的部分。

（二）少数民族地区镇化中的社会经济基本情况

河北在第六次全国人口普查中显示有少数民族55个，人口327万，占地区总人口的4.49%，在全国位居第九。其中，农村少数民族人口187.27万人，占省内少数民族人口的58.5%。在河北的6个民族自治县、3个民族县、52个民族乡、1385个民族村的人口分布中看，333.3万总人口数下仍有285.9万人居住于农村。以上数据可以看出，河北少数民族地区的城镇化速度与全国52.5%的城镇化比率仍有明显的差距。［2］

在经济发展层面上，河北省的少数民族地区经济发展水平比较落后，在9个自治县中就有6个国家级贫困县。2012年河北省9个民族县、自治县人均生产总值26647.66元，人均财政收入1305.5元，远低于省内人均生产总值36466.52元，人均财政收入2861.25元。同时，在人均收入方面河北省的9个民族县、自治县农村人均纯收入5288.22元，仅为全省数据的65.07%［3］。

在教育问题上第六次人口普查中，河北少数民族人口受过初中以上文化程度的人口比率达到44.49%，接受过高等教育的少数民族人口占总人口的9.51%，受过高中教育的占总人口的17.86%。

综合以上数据可以看出，河北省少数民族地区城镇化水平偏低，大多数少数民族人口居住于农村。农村的人均可支配收入中，少数民族又相比河北农村人均可支配收入有很大差距。在教育水平上，少数民族地区普遍教育程度较低。因此，要保证在城镇化进程中的少数民族地区的发展权，亟需提高少数民族人口的收入水平，加强对少数民族的教育投入。

（三）河北省少数民族地区自然、旅游资源情况

河北省少数民族主要集中于省内的中北部地区，具有丰富的自然资源和人文历史文化资源。自然风景优美，矿产资源蕴含量大。有茂密的森林、广袤的草原、秀美的山水，其中塞罕坝国家森林公园、御道口草原森林风景区、木兰围场等是全国著名的旅游名胜。在特色农业方面，滦平的蒙古黄芪、刺五加、麻黄、景天红，平泉的猴头菌、白口蘑、珊瑚菌也十分著名。

河北中东部地区悠久的历史也是河北省少数民族地区发展的重要优势。其中，平泉境内马盂山是契丹民族的发源地，在这里神秘的契丹族繁衍生息，并统治我国北方地区200余年。在历史遗址方面，现今仍有窦景庸墓、辽长公主墓、会洲城遗址等旅游景区。

综上所诉，河北的少数民族地区具有其他地区不具备的城镇化天然优势。少数民族地区应当以地区优势为先导，逐步实现城镇化。但是，少数民族地区以天然优势为动力的同时，也面临着发展权的严峻问题。

二、少数民族城镇化过程中发展权保障存在的问题

对于少数民族的发展权利的保护一直我国政府历来工作的重点，从我国的法律规定到我国的政策制定，都把少数民族的发展权纳入其中.比如在少数民族的发展权中既包括经济发展的权利也包括文化发展的权利。在我国的现状中，少数民族在国家层面上，能够享受到国家对于少数民族在税收、资源开发等方面的优惠，在个人层面上，少数民族除了能够通过自己的劳动所带来的经济利益外，还能够享受国家的经济发展所带来的经济利益。与此同时，在文化权利方面，我国现在能够保障每一个公民作为我国的普通公民享受文化成果、参与文化生活的权益，在国家层面，我国更加重视少数民族特有的其本民族保持和发展其文化特殊固有的生活方式的权益。

虽然我国从各个方面很重视少数民族发展权的保护，但是我国少数民族的发展权依然面临着各种问题，这些问题成为制约少数民族发展权进一步发展或完善的瓶颈，如果不能够突破这些瓶颈，少数民族的发展权就不能够得到更进一步的完善。

（一）依法享有民族区域自治制度不够充分

我国在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，这一制度十分超前并对我国少数民族地区的地方管理和地方发展起到了良好的推动作用。这一制度在保障少数民族发展权上，明显优越于西方国家的地区民主制度，更好的保障了少数民族在地方事务管理上的政治权利的实现。从实际上保护了少数民族地区的自主发展，使少数民族可以真正对本地方的发展享有话语权，从而保证了少数民族的发展权。

但是，长期实行的民族区域自治制度在城镇化的今天也存在着一些问题，主要表现在：民族区域自治制度的具体规定不够细化，很多民族区域自治制度授予的自治权没有具体的行使规则；在城镇化的过程中无法避免各民族杂居的发生，非少数民族公民在少数民族地区实质权利无法与少数民族公民真正平等，这就造成了少数民族地区城镇对非少数民族的吸引力低下的问题，这直接影响了少数民族地区的长期发展；少数民族地区经济发展落后与当地政府的管理水平较低有密切关系，中央对于少数民族聚集地区的地方政府的政绩考核十分粗糙，仍停留于“唯GDP论”或“唯稳定论”的基础上，这导致少数民族地区发展不均衡，“面子工程”、“政绩工程”大量存在，经济发展的成果无法惠及全民，进而使经济发展无法稳定、持续。

（二）依法破解制约民族地区城镇化经济落后手段不多

少数民族地区城镇化中的经济健康、稳定、持续发展是保障少数民族地区城镇化中的发展权的基础。这就要求充分发挥市场的调节作用和中央、地方财政充分支持。但是，许多少数民族地区首先因为所处的地理位置较为偏僻，交通不便；其次，少数民族的习惯、语言、思想与非少数民族或者所处位置之外的人不容易交流、沟通，因此市场封闭性强。同时，少数民族地区经济相对落后，地方政府财政紧张，没有资源促进经济的发展。具体的问题主要在于：一是少数民族地区的地方保护主义倾向严重，其市场开放程度较低，本地区与外部市场竞争不同步。致使内部市场参与者竞争力难以增强，本地区对外部市场资源的吸引力差。经济发展缓慢，且效率低下。二是现存的中央转移支付制度规范性差，人为空间过大。同时，少数民族地区发展落后，且语言、习惯具有特殊性，在中央财政转移支付的获取中处于弱势地位，无法获得充足的财政支持。

（三）少数民族在城镇化中的社会保障不能很好到位

从上文的数据中可以看出，少数民族的收入普遍较低，受教育程度差，少数民族人口大多居住于农村。在城镇化的过程中少数民族居民失去了赖以生存的土地后极有可能进一步加剧这种现象。所以，如何保障少数民族的基本生活，完善教育、医疗、住房社会保障制度。这既是城镇化持续发展所面临的巨大难题，也是发展权保护的巨大难题。

语言权是少数民族的基本权利。同时，掌握汉语又是少数民族个人发展的现实需要，这就需要对少数民族进行双语教育，但目前我国少数民族双语教育人才极度紧缺，现在的高等教育中很少有国内少数民族的语言专业，这就无法保障有足够懂得双语人才的出现，同时我国少数民族处于交通不便、经济发展滞后的地区，这些地区一方面教育落后，没有足够的人才通过各种考试走出去从而接受外面的高等教育，另一方面，因为其滞后性，所以也不能够吸引大量的人才进入这些地区，甚至一些走出去的人才也不愿意回到家乡进行建设。因此这些因素都使少数民族的双语教学无法得到实现。受教育水平是少数民族地区发展的动力源泉，也是少数民族地区城镇化中发展权实现亟需解决的关键性问题。

国家规定的少数民族的医疗社会保障制度相对粗糙，虽然其制度本身在理论上并没有问题，但是在实际操作中，由于少数民族地区经济相对落后，医疗条件差，经济基础差，医护人员严重缺乏，因此严重影响了少数民族的医疗卫生权益的实现。

城镇化少数民族地区，必然带来对当地居民的住房条件的冲击。由于少数民族具有独特的生活习惯，且收入低于全省平均水平，在省内大多数地区实行的拆迁补偿式的城镇化住房问题解决办法在少数民族地区无法完全适用。

（四）城镇化冲击少数民族文化的保护与传承

民族的本质便是文化的认同，保护少数民族文化是少数民族的基本权利。然而，少数民族文化是依附于少数民族所生活的自然条件、社会情况和经济发展水平而存在的。城镇化所带来的自然、社会变化和经济模式的转变必然会对少数民族文化造成巨大的冲击。在这一背景下如何保护少数民族文化，让其文化特色得以源远流长，是城镇化下的少数民族地区发展权保护的重点。目前，少数民族地区城镇化中的文化保护并未得到重视，一些少数民族地区城镇化过于粗放，未注意保留民族地方特色，这不仅破坏了该地区以旅游为先导的加快城镇化契机，还影响了少数民族的基本文化权利。

三、少数民族地区城镇化发展权完善与改进举措

通过分析上文提到的基本情况与问题，解决保障少数民族地区城镇化中的发展权涉及到少数民族公民与非少数民族公民的实质权利调整、完善民族地区法律制度、少数民族地区经济发展、城镇化中的少数民族社会保障制度实现、少数民族文化保护等多方面的问题。所以，保护少数民族地区城镇化中的发展权不仅仅需要完善法律制度，还需要通过一系列的措施才能实现。笔者认为，少数民族地区城镇化中的发展权的保障成为现实，需要在完善细化现有法律制度的基础上，建立对法律制度的运行监管和维护体系和权利保护与侵权追究制度。

（一）法律制度的细化与完善

我国在建国初期便确定了民族区域自治制度，经过六十余年的发展、完善，较好的保护了少数民族的基本权利。在城镇化浪潮的今天，为满足少数民族地区发展权利保护，又对我国的少数民族法律制度提出了新的要求。

完善制度，平衡权利。细化调整少数民族区域自治制度，在现存的少数民族区域自治制度的基础上，补充细化民族地方政府自治权的行使规范，使民族自治权的行使在法律的轨道中更为顺畅。平衡少数民族地区少数民族与非少数民族的实然权利，在保证少数民族权利的基础上，通过法律制度、地方立法确保非少数民族的实然权利，使非少数民族为少数民族地区的经济发展、城镇化进程添砖加瓦。

客观公正，科学考核。进一步明细财政转移支付规则，限制申请财政转移支付中的人为因素，让少数民族地区拥有与其他地区同等享受中央财政补贴的机会。通过自上而下的立法手段，使民族地方政府的政绩考核机制更加科学化。从而，对于民族地方政府形成参数覆盖面广、适应少数民族地区特点的有机考核标准，促进地方政府管理科学化，以此保障民族地区的平稳、可持续发展。

（二）法律制度的运行与维护

法律制度的细化与完善是保障少数民族地区在城镇化中的发展权的基础，但是任何法律制度要无限接近应然的立法目标，还需要该法律制度的具体运行保障与维护。从而，使应然的目标与实然的结果不断接近，真正确保少数民族发展权的实现。

1.加强指导，建立机制

上级政府应在权力范围内，指导广大民族地方自治立法活动，并对广大的地方自治立法进行严谨务实的论证，提高广大民族地区立法水平。保证少数民族地区的稳定团结，只有民族地区的稳定才有少数民族发展权实现的空间。理顺少数民族地区的合法权益维护机制，使少数民族地区的各类法律主体的合法权益在受到侵害时，不仅可以通畅的使用行政方式和司法方式维护权益，还可以将情况反映到上级部门以备地方立法调整与完善。

2.转移支付，用足用好

严格遵守明细完善后的财政转移支付制度，保障对少数民族地区的财政支持力度，为少数民族地区城镇化下的发展权实现提供坚实的基础。通过财政的支持，引导少数民族教育事业的发展，从而提高少数民族地区的医疗卫生条件，进而确保城镇化中的少数民族地区住房问题。

3.开放融合，注重实绩

自上而下的逐步破除少数民族地区的地方保护主义，逐渐让外部市场与少数民族地区市场真正融合，增强民族地区市场的规范性，提高竞争能力，完成民族地区从被“输血”到“造血”的转变。将覆盖范围广、适应少数民族地区特点的政绩考核机制纳入民族地区政府的人事调整规则之中，提升民族地方政府人员的科学、全面发展意识。确保财政支持用于地方的发展，社会保障中的教育、卫生、住房问题真正得以落实，少数民族的文化特色较好保存。

4.完善政策，吸纳人才

从少数民族的自身情况来看，单靠本民族的人才挖掘和培养，远远不能满足本民族的发展需求。因此要大力吸纳外来人才。这就需要本地政府有强有力的政策支持。根据人才的个体需要，制定出符合各方面人才的最深层次的政策。同时还要有一定的灵活性。因为本区域的情况远远不能达到吸引人才的层次，那就只有制定灵活的用人政策，不要指望把人才留下来，只要人才可以短时间留住，或兼职聘用或短期聘用或学术交流，使外地人才为我所用，同时也可以较小引用人才所带来的财政负担。

（三）法律制度的权利保护和责任追究

为保护少数民族地区在城镇化中的发展权而建立的法律制度其内容十分广泛，其中许多需要依靠少数民族地区个体的不断努力和民族自治地方的立法规制才确保其应然的效果。这既需要对权利进行有利保护，也需要对侵害权利的行为进行责任追究来实现。

权利保护。少数民族发展权保护的复杂性决定了保障其实现的法律制度需要涉及广泛的权利范围。首先，少数民族地区在地方立法活动中要充分参考各方意见以及各个主体的民主权利得到实现，从而既有助于保护各个主体的实体权利，也增强了立法的可行性和科学性。其次，保护市场主体的平等参与权，消除“民族主义”、“地方保护主义”对市场发展的阻碍。再次，提高行政机关效率，简化办事程序，使少数民族享受社会保障体系的福利更加容易。最后，保护少数民族在具体城镇化开发中的话语权，使城镇化发展真正惠及全民、全民共享。

责任追究。少数民族地区城镇化过程中，其发展权作为权利的形式，容易受到侵害。首先，对侵犯少数民族民主权利的行为，上级政府应尽力监管，同时不分民族严格追究行政、刑事责任。其次，对于市场主体权益的情况时有发生，行政部门应首先摒弃自身的“地方保护主义”、“民族主义”思想，对此类行为予以平等处罚。最后，在法律制度的运行过程中应采取自上而下和自下而上相结合的监督模式，保证上级监督与下级反映相结合，以实现法律制度的高效、精确运行。

总之，发展权作为一个权利集合，其保障问题具有其他具体的基本权利所没有的复杂性。河北省作为我国东部地区中少有的较不发达省份，在城镇化浪潮过程中的阵痛更加明显。剖析发展权保障中涉及的多项基本权利，结合河北省少数民族地区的人文历史和自然资源条件，认为现行法律制度中存在的规定过于粗糙、经济发展的基本法律制度未能达到预期效果和民族文化保护问题。由以上问题出发，认为保护河北省少数民族地区在城镇化中的发展权，并不能单纯从立法、执法、司法角度解决，而是需要以更广阔的视角，综合思考法律制度的细化、法律制度的运行与维护、权利保护与责任追究问题。通过，制度的精确运行，统筹少数民族地区发展的参考标准，加强上级政府财政支持，使民族地区市场与外部市场逐渐融合，并要求在新制度的运行中实时监控，确保少数民族地区的发展在法律的轨道上运行，以此真正保障少数民族地区在城镇化中的发展权。

［1］汪习根，涂少彬.发展权的后现代法学解读［J］.法制与社会发展，2005，（6）：53-64.

［2］彭建军.少数民族发展权法律保障研究［D］.武汉大学，2012.

［3］姚士谋，张平宇，余成，李广宇，王成新.中国新型城镇化理论与实践问题［J］.地理科学，2014，（6）：641-647.

A Brief Analysis of Safeguarding the Rights to Development of Ethnic Minority Areas in Urbanization

ZHAO Bo-wen， YANG Wei， Cai Hong
（
Hebei Normal University for Nationalities， Chengde， Hebei 067000，China）

The right to development， as an important concept of human rights in the United Nations Declaration on the Rights to Development， has been 30 years old. Today， in the accelerating process of urbanization of our country， how to protect the rights to development of ethnic minority areas in the process of urbanization has been the concern of the state， local governments and scholars. As a special part in the process of urbanization in China， the ethnic minority areas are relatively less developed， and the protection of their rights to development is very different from other areas. From the perspective of law， based on the history， culture and natural conditions of ethnic minority areas of Hebei province， the article probes into the main problems in ethnic minority areas of the province in the process of urbanization， and analyzes how to put the urbanization of the areas into the track of law to ensure the realization of their rights to development.

ethnic minority areas； urbanization； right to development

D922.1

A

2095-3763（2016）01-0114-06

2016-05-31

赵博文（1981— ），女，河北省承德人，河北民族师范学院讲师，民商法学硕士，研究方向为知识产权法学、理论法学研究；杨微（1978— ），男，河北省承德人，河北民族师范学院历史文化与旅游学院讲师，民商法学硕士，研究方向为劳动法、国际经济法研究。

2015年度河北省社会科学发展研究课题民生调研专项课题“城镇化过程中河北省少数民族地区发展权益保护对策研究”项目研究成果 （201501130）。